21中国通史第十二卷-近代后编(1919-1949)(上册)-第89章
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舾扇宋嗍晕奔喽娇际浴ｎ鸩空评砣墓佟⑺痉ü佟⑼饨还偌捌渌裨薄⒖既∪嗽钡念鹗乱恕ｎ鸩可璨砍ぁ⒄翊纬ぁ⒊Ｎ翊纬じ�1 人，由考试院院长提请国民政府任命。下设秘书处、登记司、甄核司、育才司及铨叙审查委员会。1935 年9 月18 日，国民政府发布关于各省市设立铨叙分机关的命令，规定：各省及行政院直辖各市设置铨叙委员会，隶属于铨叙部，办理该省市委任职公务员的铨叙事宜；各省市铨叙委员会由国民政府简派委员3 至5 人组成，以1 人为委员长，由该省市简任职人员兼充；各省市铨叙委员会主任秘书由铨叙部荐任职人员充任，其他职员抽调该省市公务员兼任。
考试及铨叙制度考选各类公职人员是考试院的基本职能。国民政府于1933 年2 月23 日公布的《修正考试法》规定：凡是候选人员、任命人员及依法应领取证书的专门职业或技术人员，均应经过考试取得资格。公职人员考试分为三种类型：公职候选人；任命人员，指政务官以外的公务员；专门职业或技术人员，包括律师、会计师、农工矿业技师、医师、药师、兽医、助产士、护士及其他依法应领取证书的人员。对公职候选人的考试，分为甲、乙两种。经过甲种考试合格者成为省或县参议员候选人，经过乙种考试合格者成为乡（镇）长或保长候选人。对任命人员、专门职业或技术人员的考试，分为普通考试、高等考试、特种考试三种。没有中等以上学校毕业学历而参加普通考试、没有高等专科以上学校毕业学历而参加高等考试的人员，在参加考试前，还须经过检定考试。高等考试、普通考试均考三场：第一试考基本科目，高等考试考6 门，即国文、党义、中国历史、中国地理、宪法和与该项工作有关的基本知识；普通考试考4 门，即将中国历史和中国地理合并，并取消与该项工作有关的基本知识考试。第二试考专门科目，高等考试设必考科目五六门，选考科目一二门，应考人员须参加7 个科目考试；普通考试应考人员须参加5 个科目考试。第三试为口试，就应考人员第二试必考科目的相关内容及其经验进行口试。在三场考试中，前一场考试不及格者不能参加下一场考试，如有一场或两场考试及格，在下次举行同样考试时可免试及格内容一次。1935 年8 月，国民政府颁布《高等、普通卫生行政人员，建设、统计、会计、审计人员考试条例》，将专门技术人员考试的第一试改为专门科目7门，第二试基本科目减为党义、中国史地和宪法3 门，口试并入第二试，突出了专业知识内容。特种考试是对特殊职业人员进行的资格认定考试，包括县长考试、邮务佐考试、信差考试、驾驶员考试等，其中最重要的是县长考试。县长考试高于高等考试。1935 年9 月7 日，国民政府颁布《县长考试条例》，规定有下列资格之一者可参加县长考试：高等行政人员考试及格者；曾经各省荐任职考试及格，并由考试院复核及格者；曾任简任职，或曾任荐任职2 年以上，或曾任最高级委任职4 年以上者。
对公职人员进行铨叙是考试院的重要职能。1933 年3 月11 日公布、同年4 月1 日施行的《公务员任用法》规定：经普通考试、高等考试合格取得任用资格的人员，应按期向铨叙部或铨叙分机关报到，铨叙部和铨叙分机关按其考试种类及科目名次分别造册，转呈国民政府或省市政府向中央或地方相当官署分发。其中，曾经担任一定时间公职、能够提供切实文件证明者，经审查核实后，可以分发各机关直接任用。任用的程序分为试署和实授，试署满一年者始得实授。初任人员均为试署，并从最低级俸给叙起，但曾任公务员积有年资及劳绩者得按其原级叙俸。没有任职经历或任职时间不够者，分派到各机关学习，学习期限一般为一年；学习期满成绩列为甲等者，分别以荐任职或委任职试署，列为乙等者继续学习半年，列为丙等者继续学习一年；学期延长以两次为限，如延长期期满后成绩仍列乙等以下，则停止其学习及任用资格。此外，各级官署现任公职人员，除了褫夺公民权、亏空公款、因赃私处罚在案、吸食鸦片或其代用品者以外，经过甄别、登记、审查合格后，继续任用。其中，简任职、荐任职人员由国民政府交铨叙部审查合格后分别任命，委任职人员由其主管长官送铨叙部审查合格后委任。
应当指出的是，考试并不是国民政府选拔任用公务员的主要办法。在各级官署中，大量的公务员是通过私人推荐录用的，这些人多数与主管长官有着特殊的关系，对于他们的考核有名无实。公务员的另一个重要来源，是凭所谓“革命”资历任用的人员。《公务员任用法》具体规定了按照资历确定职位的办法：曾于民国有特殊勋劳或致力国民革命10 年以上而有勋劳者，可任用为简任职公务员；曾于民国有特殊勋劳或致力国民革命7 年以上而有成绩者，可任用为荐任职公务员；曾致力国民革命5 年以上而有成绩者，可任用为委任职公务员。这三种人的任用均不必经过考试，从而开辟了国民党党务人员担任各级行政职务的通道。通过考试或甄审进入官署的人员中，也有不少来自国民党各级党部。仅在1934 年9 月，就有216 名中央党部工作人员通过考试转任行政官吏，分配在国民政府各院、部、委员会和各省市政府①。这种党官转任文官的现象，在抗日战争时期尤其突出。从1938 年4 月到12 月，通过国民党中央执行委员会主持的党务人员从政资格甄审，就有6794 名国民党党务人员取得了从政资格，被分派到各省、市、县政府①。官等官俸制度南京国民政府的官等官俸制度，大体上沿袭了北洋军阀政府的旧制。国民政府最高级官员，包括国民政府主席、委员，五院院长、副院长及委员，由国民党中央执行委员会选任，不列入官等序列。其他官员，分为特任官、简任官、荐任官、委任官4 等。特任官是由国民政府主席特别任命的高级官员，包括国民政府文官长、主计长，五院各部部长、各委员会委员长，驻外大使等。简任官是由国民政府主席选拔任命的官员，包括各部次长、各委员会副委员长，各部各委员会秘书长、署长、参事、司长、局长、处长，各省政府主席、委员及厅长、省政府秘书长、院辖市市长，驻外公使等。荐任官是由国民政府及五院所属各部各委员会及各省政府、院辖市政府主管长官向国民政府主席荐报、请求其任命的官员，包括县长、省辖市市长、省以上各官署的秘书、科长和中央各官署的巡视员等。委任官是由各官署主管长官直接任命的官员，包括中央和地方各官署的科员等。选任官和特任官又称为政务官，荐任以下各官统称为事务官。其中，国民政府及五院所属各部、各委员会政务次长、副部长、副委员长视同政务官。政务官不必经过考试院考试或检定其资格，事务官必须经过考试或检定。1929 年8 月，国民政府颁布《文官俸给暂行条例》，划文官为4 等17 级。规定：特任官不分级，俸给800元；简任官分为4 级，俸给450 至675 元，级差75 元；荐任官分为5 级，俸给200 至400 元，级差50 元；委任官分为7 级，俸给60 至180 元，级差20 元①。在各类公务员中，外交官的官俸远高于其他人员。1930 年12 月，国民政府公布《外交官、领事官官俸表》，划外交官为4 等11 级。特任官，① 《中华民国国民政府公报》第1676 号，1935 年12 月。
① 《中华民国国民政府公报》渝字第102 号，1938 年11 月。
① 《文官俸给暂行条例》（1929 年8 月14 日），参见商务印书馆编辑《中华民国现行法规大全》，商务印书馆1934 年版，第237 页。
大使，不分级，俸给800 元，勤务俸给1600 元，月俸合计2400 元；简任官，公使、参事、专任代办，分为两级，俸给560 至600 元，勤务俸给1160 至1200 元，月俸合计1720 至1800 元；荐任官，一等秘书、总领事、二等秘书、领事、三等秘书、副领事、随员，分为五级，俸给250 至370 元，勤务俸给500 至740 元，月俸合计750 至1110 元；委任官，主事，分为三级，俸给160 至200 元，勤务俸给320 至400 元，月俸合计480 至600 元②。1933 年9月，国民政府修订了《暂行文官官等官俸表》，改文官官等为4 等37 级。除特任官不分级外，简任官分为8 级，荐任官分为12 级，委任官分为16 级。对公职人员的考核制度对现任公职人员的考绩，分为年考和总考。所谓年考，是每年12 月对同一机关担任同样官等职务的人员进行的考核；所谓总考，是对担任同样官等职务的人员每3 年进行的考核。年考由本机关考核并报铨叙部登记，总考由铨叙部或铨叙分机关考核。考核的内容包括工作、学识、操行，其中工作成绩占50 分，学识和操行成绩各占25 分。年考和总考均以60 分为合格，但是工作成绩不满30 分或学识、操行成绩不满15 分者，即使总分达到60分仍以不合格论处。根据年考成绩，主管机关可以对公职人员给予晋级、记功的奖励或给予记过、降级、解职的处罚；根据总考成绩，铨叙部或铨叙分机关可以对公职人员给予升等、晋级、记功的奖励或给予记过、降级、解职的处罚，也可以不予奖惩。荐任职或委任职人员因成绩优异应予升等又无缺额时，或者已升至本职最高级别应予晋级又无级可晋时，分别给予简任职或荐任职待遇。1928 年6 月，国民政府颁布《简任人员来京接受任命规则》，规定各省市和国民政府直辖机关派驻各省市新被简任的人员，应填写详细履历及本人政见、施政方案、工作程序分呈国民政府主席及主管院部委员会备案，并在接到任命通知后一定时间内亲自到南京晋谒国民政府主席，接受其任命。
抚恤金制度公务员年老退休或因公伤残、死亡，可以领取数额很少的抚恤金。抚恤金分终身恤金、一次恤金、遗族恤金三种。按照国民政府1931 年12 月19日修订公布的《官吏恤金条例》，以下人员领取终身恤金：因公受伤致身体残废者，因公患病致精神丧失者，在职10 年以上、身体衰弱或残废者，在② 《外交官、领事官官俸表》（1930 年12 月27 日），参见商务印书馆编辑《中华民国法规大全》第2 册，商务印书馆1936 年版，第1256 页。
职10 年以上勤劳卓著、60 岁以后自请退休者。普通官吏终身恤金金额为其退职时俸给的五分之一，警官终身恤金为其俸给的二分之一或全额。普通官吏因公受伤但未达到身体残废或因公致病但未达到精神丧失程度者，退职时可以领取2 个月俸给的一次恤金，警官可以领取3 个月至6 个月俸给的一次恤金。官吏因公亡故、在职10 年以上勤劳卓著而亡故、领取终身恤金未满5年而亡故，其遗族每年可以领取遗族恤金，直至其配偶亡故或改嫁、子女成年为止。普通官吏的遗族恤金为其最后任职俸给的十分之一，警官的遗族恤金为其最后任职俸给的七分之一至三分之一。1947 年6 月26 日，国民政府颁布《公务员退休法》，略微提高了抚恤金数额。根据官吏任职年限，终身恤金的数额按其退职时俸给的45％至65％支付，一次恤金的数额按其4 个月至6 个月俸给支付。年满65 岁的官吏退休，其一次恤金增加1 个月俸额。第六节监察机构和监察制度监察机构监察院是南京国民政府名义上的最高监察机关。之所以这样说，是因为国民党实行“以党治国”，依照1929 年3 月27 日修订通过的《中国国民党总章》，国民党中央监察委员会负责“稽核中央政府之施政方针及政绩是否根据本党政纲及政策”，并“依据本党纪律，决定各级党部或党员违背纪律之处分”，也就是说，对于中央政府施政方针及施政情况的监察权，属于国民党中央监察委员会。监察院的职权仅限于弹劾权和审计权，它对政府施政的监察是不完整的。1928 年10 月8 日公布的《国民政府组织法》规定：监察院设院长、副院长各1 人，院长因故不能执行职务时，由副院长代理；监察院设监察委员19 至29 人，由监察院院长提请国民政府主席依法任免；监察院会议由监察委员组成，监察院院长为会议主席；监察委员不得兼任其他公职，监察院关于主管事项得提出议案于立法院。国民党中央执行委员会常务委员会选任蔡元培为监察院院长，但蔡元培迄未到任，监察院只设立了筹备处。1930 年11 月18 日，国民党三届四中全会改选于右任为监察院院长，并限期成立监察院。12 月16 日，监察院正式成立，有监察委员23 人。下设审计部和秘书处、参事处。审计部设部长、政务次长、常务次长各1 人，由监察院院长提请国民政府任命；另设审计9 至12 人，协审12 至16 人，稽察8 至10 人。1931 年12 月26 日，国民党四届一中全会修改《国民政府组织法》，将监察委员的人数增加为29 至49 人。为了加强对地方政府的监察，国民政府于1934 年6 月划全国为16 个监察区，每区设1 个监察使署，置监察使1 人，由监察院监察委员兼任，巡回监察本区行政。监察区以一省或数省为界，第1 区至第16 区依次是：江苏、安徽江西、福建浙江、湖南湖北、广东广西、河北、河南山东、山西陕西、辽宁吉林黑龙江、云南贵州、四川、热河察哈尔绥远、甘肃宁夏青海、新疆、西康西藏、蒙古监察使署。到抗日战争全面爆发以前，第1 区至第7 区、第10 区、第13 区先后设立了监察使署。
监察制度弹劾权是监察院的基本职权。对于违法、渎职的各级公务员，监察委员均有权提出弹劾。按照1932 年6 月24 日国民政府修订公布的《弹劾法》，其程序是：监察委员单独或联合以书面形式向监察院提出弹劾案，详述事实并附举证据；监察院院长接到弹劾案后，应即指定提案人以外的监察委员3人审查提案，如审查组多数成员认为情况属实则交付惩戒，如审查组对提案持有不同意见，则将提案交付由其他监察委员5 人组成的审查组重新审查，并作出最后决定；在审查提案时，提案人可以列席会议说明情况或书面答复询问，也可令证人到院说明事实；对每个提案的审查不能超过1 个月，如认为情况属实，应即交付惩戒。按照1935 年5 月22 日公布的《监察使巡回监察规程》，监察使应就本区各官署的设施、公务员的行为、人民疾苦及冤抑事项向监察院报告，在情况紧急需要急速弹劾时，可先以电报提出，事后补具事状；认为公务员违法失职情节重大必须急速处置时，监察院可直接通知其主管长官予以急速处理，主管长官接到通知后如不作急速处理，在被弹劾人受惩戒时应负责任。为了保障监察委员、监察使能够行使弹劾权，国民政府于1929 年9 月3 日颁布的《监察委员保障法》规定：监察委员行使职权时所发表的言论，对外不负责任；监察委员任职所在地的军警机关，应予监察委员充分保护；监察委员除现行犯外，非经监察院许可不得逮捕、监禁；监察委员为现行犯被逮捕时，逮捕机关须于24 小时以内将逮捕理由通知监察院。除非监察院所属的监察委员惩戒委员会作出决定，监察委员不受惩戒处分。监察委员非
