21中国通史第十二卷-近代后编(1919-1949)(上册)-第94章
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署承县政府之命，主要办理下列事项：指导帮助乡（市）政府执行上级政策法令和指示；帮助督导乡（市）政府进行干部教育、社会教育、国民教育；帮助督导乡（市）政府组织人民经济，增加生产，改善生活；帮助督导乡（市）之民政、财政、保安等工作及其他兴革事宜；帮助督导乡（市）① 参见《修正陕甘宁边区行政督察专员公署组织条例》，《陕甘宁边区政策条例汇集》续编，1944 年版。② 参见《修正陕甘宁边区乡（市）政府组织暂行条例草案》，《陕甘宁边区政策条例汇集》续编。政府组织人民武装，维护地方治安；帮助督导乡（市）政府检查与总结工作经验。①需要指出的是，各抗日根据地政权虽都是按三级体系划分，即边区政府、县政府和乡政府，但其名称和设置并不完全一样。如陕甘宁的边区政权叫陕甘宁边区政府，而晋察冀的边区政权却叫晋察冀边区行政委员会。
中国共产党领导下的抗日民主政权中国的抗日根据地政权，从行政系统说，是由国民党政府统一领导下的地方政权，但就其实质说，它是中国共产党单独领导下的抗日民主政权。它没有全国统一的中央政权，如果说它有真正统一的全国的领导，那就是中共中央。作为中共中央派驻各边区的中央局或中央分局，以及各地党的领导部门，就成为在该地区体现党的具体领导的机构。对于党组织与边区的相互关系，中共中央政治局在1942 年9 月所通过的《关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》中说得很清楚：“党是无产阶级的先锋队和无产阶级组织的最高形式，他应该领导一切其他组织，如军队、政府与民众团体。根据地领导的统一与一元化，应当表现在每个根据地有一个统一的领导一切的党的委员会（中央局、分局、区党委、地委），因此，确定中央代表机关（中央局、分局）及各级党委（区党委、地委）为各地区的最高领导机关，统一各地区的党政军民工作的领导。”①抗日根据地政权是以工农联盟为基础的民族统一战线性质的政权。在政权的人员分配上，“共产党员占三分之一，他们代表无产阶级和贫农；左派进步分子占三分之一，他们代表小资产阶级；中间分子及其他分子占三分之一，他们代表中等资产阶级和开明绅士。只有汉奸和反共分子才没有资格参加这种政权”②。这样的政权组成，既有利于动员一切主张抗日的人们投入抗日斗争，又可使代表工农劳动群众利益的分子占据政权的多数，从而保障以工农的联盟作为政权的基本力量。
从抗日根据地政权的专政职能说，它的专政对象是日本侵略者和汉奸反动派，而实行专政的，不仅有工农劳动群众，而且有中等资产阶级、开明士绅及参加了反日斗争的部分大地主、大资产阶级。
因此，抗日根据地的阶级本质可以归结为一句话，即它是中国共产党领导下的以工农联盟为基础的几个革命阶级对日本侵略者及汉奸反动派联合① 参见1943 年2 月《修正陕甘宁边区各县区公署组织条例》，《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》第2 卷，第235 页。
① 《中共中央文件选集》（13），中共中央党校出版社1991 年版，第427 页。② 毛泽东：《目前抗日统一战线中的策略问题》，《毛泽东选集》第2 卷，人民出版社1991 年版，第750—751页。
专政的民主政权。
抗日根据地政权在组织上采取了参议会形式，而不是如第二次国内革命战争时期那样采取工农兵代表大会制。所以这样做，原因主要在于，当时国共合作的抗日民族统一战线的形成，使抗日根据地的政权名义上成为国民政府统一领导下的地方政权，必须在组织形式和名称上与国民党统治区一致起来。当时国民党统治区在省和县都建立了作为民意机关的参议会，抗日根据地政权作为地方政权，也应有相应的机构。但抗日根据地在民意机关的设立上与国民党统治区是有着原则区别的。在国民党不愿给民意机关以真正权力的情况下，抗日根据地却把各级参议会建设成为真正的人民权力机关，这表明了抗日根据地与国民党统治区对待“民意”的根本不同的态度和方针。第三节解放战争时期解放区的政权机构和制度老解放区的政权机构和制度解放战争时期的解放区，按其解放的时间先后，可以划分为老解放区、半老解放区和新解放区三种。老区即日本投降以前的抗日根据地地区；半老区即日本投降以后至1947 年6 月底人民解放军展开大反攻之前所占领的地区；新区即1947 年6 月底人民解放军展开大反攻之后所占领的广大地区。在中国共产党的正确领导下，解放区的人民民主政权，从农村到城市，从基层到大行政区，都按照其不同特点，广泛地、扎扎实实地建立起来，成为“打倒蒋介石解放全中国”的可靠基础。
在这期间，建设大中城市的临时政权、大行政区的人民政权，以及在少数民族地区建设自治政权的实践和经验，都是第二次国内革命战争和抗日战争时期的革命根据地未曾有过的。
解放战争时期，解放区实行的基本政治制度是人民代表会议制度。在战争环境及不能进行普选以召开人民代表大会的特定条件下，人民代表会议部分地代行人民代表大会的职权。因此它是过渡到普选的人民代表大会制度的准备阶段，为实行人民代表大会制度创造了必要的条件，积累了必要的经验。
解放战争初期，为继续推进老解放区的宪政建设，1946 年4 月23 日，陕甘宁边区第三届参议会第一次大会通过了《陕甘宁边区宪法原则》①。这个文件虽是陕甘宁边区的，但对整个解放区都有着普遍的指导意义。它明确规定了政权建设中的人民代表会议制原则：“边区、县、乡人民代表会议（参议会）为人民管理政权机关。”“人民普遍直接平等无记名选举各级代表，各级代表会选举政府人员。”“各级政府对各级代表会负责，各级代表对选举人负责。”各级人民代表会议“乡一年改选一次，县二年改选一次，边区三年改选一次。”“各级代表会每届大会应检查上届大会决议执行的情况。”“各级政府人员，违反人民的决议，或忽于职务者，应受到代表会议的斥责或罢免，乡村则由人民直接罢免之。”这个文件还明确规定了边区人民享有的政治、经济、文化等权利。在政治权利方面，特别注重“人民对各级政府有检查、告发及随时建议之权”；并且要求，人民为行使政治上的各项自由权利，应受到政府的物质帮助。文件还对根据地司法机关独立行使职权作了规定：“各级司法机关独立行使职权，除服从法律外，不受任何干涉。”“人民有不论用任何方法控告失职的任何公务人员之权。”《陕甘宁边区宪法原则》，是一个规定了今后解放区政治制度基本原则和政策的重要法律文件。村（乡）区县人民代表会议的建立，有一个发展过程。开始阶段，一般① 见《陕甘宁边区第三届参议会第一次大会汇刊》，1946 年版。
都以贫农团和农会作为临时政权机构，之后才召开由选民直接选举产生的村（乡）区人民代表会议，作为村（乡）区的正式权力机关，并由村（乡）区人民代表会议选举政府委员会，实行议行合一制。正式的政权机关形成后，贫农团与农会便成为政权机关的助手。毛泽东曾高度评价了农村中发生的这种变化，指出：“在反对封建制度的斗争中，在贫农团和农会的基础上建立起来的区村（乡）两级人民代表会议，是一项极可宝贵的经验。只有基于真正广大群众的意志建立起来的人民代表会议，才是真正的人民代表会议。这样的人民代表会议，现在已有可能在一切解放区出现。这样的人民代表会议一经建立，就应当成为当地的人民的权力机关，一切应有的权力必须归于代表会议及其选出的政府委员会。”①在村（乡）区人民代表会议基础上，又召开县一级的人民代表会议，选举产生县政府委员会。
需要说明的是，这里的人民代表会议是一种过渡形式，不是永久性的。
它只能在当时特定条件下（不能进行普选和召开人民代表大会），部分地代行人民代表大会的职权，主要是代行选举产生政权机关的职权。这也可以说是普选的人民代表大会制的一种准备，必然要为人民代表大会制所取代。为了保证政策的一致性，当时规定，上一级人民政府对于下级人民代表会议甚至代表大会的决议，“有废除、修改或命令其停止执行之权”①。这种代表会议注意保证共产党的领导，当然，这种领导是通过与会的党员代表和会议，去团结、教育广大人民群众，而不是党组织直接公开地发号施令。为此，党组织要求“要好好地事前加以计算，。。只要共产党员加进步分子占优势，能保证党的政策和决议通过即可”。“党应派遣最好的党员和干部到政权中去工作”②新解放城市的过渡性政权机构解放战争后期，伴随人民解放军军事上的节节胜利，不少大中城市被解放。由于刚解放的城市情况复杂和人民代表会议很难立即召开，故而在新解放的城市中先设立军事管制委员会。
军事管制委员会并不是由该地区人民选举产生的，而是由人民解放军总部、军区及前线司令部委任人员组成的。如北平军事管制委员会主任叶剑英、天津军事管制委员会主任黄克诚、上海军事管制委员会主任陈毅、南京军事管制委员会主任刘伯承等。军事管制委员会设正、副主任各1 人，由人① 《在晋绥干部会议上的讲话》，《毛泽东选集》第4 卷，人民出版社1991 年版，第1308 页。① 中共中央华北局：《建立村、区、县三级人民代表大会或各界人民代表会议的决定》，北京政法学院：《中国法制史参考资料选编》近现代部分（三），第156、159 页。
② 中共中央华北局：《建立村、区、县三级人民代表大会或各界人民代表会议的决定》，北京政法学院：《中国法制史参考资料选编》近现代部分（三），第156、159 页。
民解放军总部任命，下设机构：警备司令部兼防空司令部，主要负责肃清一切反革命武装及散兵游勇，保卫城市安全等。市政府，主要负责市区的管理、建设、人民生活等。在市政府下设民政局、财政局、公安局、人民法院及银行等机构。在基层，宣布废除国民党时期的保甲制度，成立了街、区政权，其中区公所为市政府派出机关，向市政府负责。物资接管委员会，其任务是“负责接收并处理敌伪产业及公共物资财产，没收官僚资本，直接代管属于国家之企业以待将来移交于全国性的人民民主政府”①。对其他属于本市的企业，协同市有关主管机关进行接收，而后分别移交各该主管机关管理。负责动员组织一切公私力量，指导对城市粮食、燃料等供应事项，沟通城乡关系，并负责接管不属于市范围的军事政治机关与设备。该会下设财经部、交通部、卫生部、军政部、房屋地产部等机构。文化接管委员会，其任务主要是“负责接管一切属于国家的公共文化教育机关及一切文物古迹”②，下设教育部、文艺部、文物部、新闻出版部等机构。
关于城市军管会的性质和任务，有以下几点需要加以说明。其一，它是作为该市“军事时期内统一的军政领导机关”，不仅对军事，而且对行政亦有指挥之权。它“发布戒严令，并依据中共中央及人民解放军之政纲，发布临时法令”①。其二，军管会只是一种过渡性质的机构，它负有“发动与组织革命群众团体，帮助建立系统的人民民主政权机关”的任务，任务完成后，“即将一切行政权力移交当地人民民主政府和警备司令部”②，而军管则宣布撤销。其三，即使在军事管制期间，军管会也决不是实行军事专制，而是与人民保持密切联系的。军事管制委员会从成立初期开始，就根据当时的条件，召开由各党派、团体、军队、机关、少数民族及其他各界代表组成的，经过聘请、选派产生的各界代表会议，作为党和政府经常联系人民群众的组织形式，使军管会更好地了解人民的要求，为正式建立人民民主政权作准备。中共中央对这一工作非常重视，曾于1948 年11 月30 日发出《关于新解放城市中组织各界代表会的指示》③，指出“应以各界代表会为党和政权的领导机关联系群众的最好组织形式”，使之“成为军管会和临时市人民政府在军管初期传达政策，联系群众的协议机关”。各界代表会以劳动人民和① 《中国人民解放军北平市军事管制委贝会组织条例》（草案），《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》第2 卷，第499—500 页。
② 《中国人民解放军北平市军事管制委贝会组织条例》（草案），《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》第2 卷，第499—500 页。
① 《中国人民解放军北平市军事管制委员会组织条例》（草案），《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》第2 卷，第499—500 页。
② 《中国人民解放军北平市军事管制委员会组织条例》（草案），《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》第2 卷，第499—500 页。
③ 见中国人民解放军政治学院党史教研室：《中共党史参考资料》第11 册。知识分子的代表占多数，它的职权由军管会和临时市人民政府赋予。它可以选举主席、副主席，并组织秘书处以执行日常事务，但它是人民代表会议召开以前的临时政府的协议机关，“故无对政府约束之权”，它可以看作是人民代表会议的雏形和前身，是“半政权的组织形式”。
大行政区的政权机构大行政区民主政权，最早建立的是华北人民政府。1948 年6 月，晋察冀边区和晋冀鲁豫边区决定两政府实行联合办公。同年8 月，召开了华北临时人民代表大会，选举产生了华北人民政府，其管辖范围包括原晋察冀边区、晋冀鲁豫边区和山东解放区的渤海区。其后，又相继建立东北人民政府、中原人民政府、华东军政委员会和西北军政委员会等大行政区人民政权。
大行政区民主政权的机构与职能，可以华北人民政府为例来说明。该区最高政权机构为华北人民政府委员会，设委员27 人，主席1 人，副主席3人。主席、副主席由政府委员互选产生。下设民政部、财政部、教育部、农业部、工商部、公安部、司法部及华北财政经济委员会、华北人民监察院、华北人民法院等。各部委设部长、主任、院长等，由华北人民政府委员会任命。华北人民政府还设有政务会议，由主席、副主席，各部、院负责人及秘书长组成，其职责是执行华北人民政府委员会的决议，解决部门有关问题。在政务会议中，主席有最后决定权。
华北人民政府的职责范围是：“综理全华北区政务，并根据华北临时人民代表大会及华北人民代表大会所通过之施政方针及决议案制定实施条例及规程。”①华北人民政府在行使下列职权时，须由华北人民政府委员会决议行之：制定人民代表机关通过的施政方针、决议案的实施条例及规程；各级人民代表大会之选举事项；行政区划及各级人民政府组织设施事项；任免华北人民政府各部、院、厅长，各�
