世界古代后期政治史-第12章
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吴芮、张耳、臧荼4人和刘邦一样都是西楚霸王项羽分封的。重新封英布是
争取他叛楚，重新封张耳是承认他收复赵地的既成事实，分封韩王信也是为
了反对项羽，封给吴芮的四郡，除长沙外，象郡、桂林、南海都在南越王赵
佗统治之下。异姓王拥兵自重，占地广大，约当六国故地。
刘邦把以首都长安为中心的旧秦国及其附近地区划分为15个郡，实行
郡县制度。汉初地方行政制度郡国与封国并行，即郡国并行制。
（1）汉初诸侯王国的变化
分封异姓诸王，是刘邦对付项羽的权宜之计，这一策略在战胜项羽的斗
争中也的确收到了巨大成效。楚汉战争结束以后，刘邦成了大一统的封建帝
王。在他看来，异姓诸侯王的作用不仅丧失，而且还成为刘氏天下的严重威
胁。因此，在他登上皇帝宝座后就开始一一铲除异姓王。
① 《史记·秦始皇本纪》。
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首先被消灭的是燕王臧荼。臧荼本是项羽的部将，中途降汉，和刘邦关
系最疏远。刘邦即位以后，只有臧荼一个异姓王没有受到加封。公元前202
年十月，臧荼在惶惶不安的心境中起兵反汉。刘邦率兵讨平后，改封亲信大
巨太尉卢绾为燕王。卢绾和刘邦同里同日生，是刘邦幼年的同窗好友。
其次被消灭的是楚王韩信。公元前201年十二月，刘邦派到楚地的耳目
报告韩信“行县邑，陈兵出入”，有谋反之嫌。加之韩信窝藏楚将钟离昧，
刘邦遂对这一并不符合事实的密报深信不疑。刘邦采用陈平之谋，宣称要巡
游云梦泽 （今洪湖洞庭湖一带），约定在陈会晤诸侯王。韩信为解除刘邦的
怀疑，逼死钟离昧，将他的首级献给刘邦。韩信一到陈地，即被拿下，以被
告谋反罪押往洛阳。大概是查无实据吧，刘邦赦免了他，贬为淮阴侯，留在
京师监视起来。至公元前196年，吕后以谋反罪名杀死韩信。
继韩信之后，刘邦又以谋反为借口，先后杀掉了梁王彭越和九江王英
布，韩王信和燕王卢绾逃往匈奴，赵王张敖（张耳之子）被废为列侯。在刘
邦死前（公元前256—前195年），除长沙王吴芮外，异姓王都被消灭了。
①
长沙王得以幸存，是因为封国僻远，民户微少 ，构不成对汉中央政权的威
胁，又处在汉与南越的缓冲地带，可以作为防御南越的前哨，所以直到文帝
时才因为无后而国除。
刘邦在翦除异姓王的同时，并没有象秦代那样在全国范围内实行郡县
制，而是分封了一批刘姓子弟为王。刘邦在总结秦亡的原因时，除了确认暴
虐是主要原因外，还认为没有分封同姓子弟为王也是秦短命的关键所在。认
为周行分封，享年八百；秦以孤立，十五年而亡。再者，在经济凋敝的条件
下，高祖也无力直接控制全国。所以，刘邦在消灭异姓王的同时，又陆续分
封了9个同姓王，想依靠刘氏宗族的力量，作为皇权的屏障。这九个同姓王
是：齐王刘肥、楚王刘交、吴王刘濞、代王刘恒、淮南王刘长、梁王刘恢、
赵王刘如意、淮阳王刘友、燕王刘建。刘邦晚年和群臣杀白马盟誓：“非刘
①
氏而王者，天下共击之” 。以同姓王代替异姓王，在当时确曾起到拱卫中
央皇权，巩固刘氏天下的作用，但也种下了叛乱和分裂的祸根。
②
此时，同姓王国辖地达39个郡 ，而中央直接管辖的土地只有15个郡，
其中还夹杂有许多侯国和公主的汤沐邑，要分去很多租税。由此可见，汉初
中央政权的力量虽然对每一个王国都占有压倒优势，但如果几个王国联合起
来，就能相当或超过中央政权的力量。王国“大者跨州连郡，连城数十”，
如齐国辖地6郡73县，代、吴各辖地3郡53县，楚国辖地3郡36县。中
央对封国的控制比较松弛，中央派太傅辅王，派丞相统理王国众事，并规定
没有中央虎符不得发兵。但诸侯王的权力仍然很大，王国的政权机构和中央
① 据 《汉书·贾谊传》，长沙国只有2。5 万户。
① 《史记·吕太后本纪》。
② 王国维：《观堂集林·汉郡考》。
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基本相同，诸侯王可以任命自御史大夫以下的各级官吏，可以自征租赋，自
铸货币，自行纪年，实际上处于半独立状态。
高祖之世，刘氏诸王多未成年，王国的权力基本上掌握在相和太傅手
中，分封的弊病尚未表现出来。吕后统治时期，打击刘氏诸王，大封诸吕为
王、侯，王国发生了分合变化。到吕后八年（公元前180年），共有诸侯王
国14个。其中吕氏3国：燕、赵、吕（梁国更名）；诈惠帝子3国：常山
（割赵）、淮阳、济川（本齐济南郡）；刘氏6国：淮南、代、吴、齐、楚、
琅邪 （割齐）；张氏和吴氏各1国：鲁（夺楚薛郡置）、长沙。
吕后死，刘氏诸王和西汉大臣合力平定了诸吕之乱，拥立代王刘恒为
帝，即文帝。除长沙外，其余诸侯王都是刘姓，同姓王的势力迅速膨胀起来。
汉初所封诸侯王，已历两、三代更迭，与文帝血统关系疏远，分封弊端显露，
诸侯王日益骄横，“出入拟于天子”，甚至不听天子诏令，露出不臣的迹象。
公元前177年，济北王刘兴居乘文帝去太原迎击匈奴入侵之机，从济北举兵
反叛，为王国武装反抗中央之始。3年后，又发生了淮南王刘长谋反事件。
两次叛乱虽然很快被平定下去，但王国和中央的尖锐矛盾并未缓解。
当时，许多人都认识到了诸侯王国潜在的威胁，认为在安宁的表象后面
潜藏着巨大的危机，好比是“抱火厝之积薪之下而寝其上，火未及燃，因谓
①
之安” ，纷纷寻求解决矛盾的办法。文帝刘恒在巩固了自己的地位以后，
于公元前164年采用贾谊的建议，实行“以亲制疏”和“众建诸侯而少其力”
②。文帝把自己的儿子封在梁国，封国扩大到“大县四十余城”，以抵制血
③
缘疏远的诸王；分齐国之地为7国，分淮南国之地为3国，把王国分小，
以削弱诸侯王的实力。这时王国总数增加到17个，即高祖末年的9国（本
10国，荆王贾无后，国除）加上济北、济南、淄川、胶东、胶西、城阳（分
齐置）及卢江、衡山 （分淮南置）8国。文帝末年，异姓长沙国因无后除。
景帝刘启 （公元前156—前141年）即位时，中央和诸侯王之间的矛盾
更加尖锐。景帝继续推行以亲制疏的策略。在即位的第二年 （前155年），
封亲子6人为王，新封6国为河间、广川、临江、汝南、淮阳和长沙，加上
文帝末年的16国，此时共有王国22个。可是，以亲制疏之策只能在一定时
期内增加与血缘较疏的王国抗衡的力量，不可能从根本上解决王国问题。
继贾谊之后，晁错多次向文帝建议削夺诸侯王的封地，收归中央，但文
帝没有接受。景帝时，吴王刘濞图谋叛乱的形迹更加明显，晁错又上“削藩
策”。他认为诸侯王“削之亦反，不削亦反。削之，其反亟，祸小；不削之，
① 《汉书·贾谊传》。
② 《汉书·贾谊传》。
③ 周振鹤：《西汉政区地理》，人民出版社1987 年版。又见《中国大百科全书·中国历史·秦汉史》中国
大百科全书出版社1986 年版，第57 页。传统说法是分齐国为六。
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①
其反迟，祸大” 。景帝采纳晁错的建议，先后削夺了赵国的常山郡，楚国
的东海郡以及胶西国的6个县。公元前154年，又准备削夺吴国会稽郡和豫
章郡，吴王刘濞乘机纠合楚、赵、胶西、胶东、淄川、济南等6国，借口“请
诛晁错，以清君侧”，发动了叛乱，史称“七国之乱”。
西进叛军遇到梁王刘武的顽强抵抗，景帝派太尉周亚夫率大军平叛，只
用了3个月时间叛乱就平定了。七国之乱的平定是西汉从诸王割据走向中央
集权的重大转折。公元前145年，景帝下令缩减王国的统治机构，降低王国
官职的等级，改丞相为相，掌王国政事；内史治民和郡太守相同，直接听命
于中央；取消御史大夫、廷尉、宗正等官职，将王国官吏任免权收归中央，
②
“令诸侯王不得复治国”。至此，诸侯王强大难制的问题基本得到解决，
王国名为封区，实际上成为中央直接管辖的郡一级地方行政单位。
（2）汉初的郡县制
汉初郡县制仅限于故秦地及其附近地区，制度沿袭秦朝的郡县二级制。
郡是地方最高一级政权。郡的长官郡守，汉景帝时改名为太守，对一郡之事
无所不统，不但行政、财政、司法，甚至连军事也由郡守执掌。汉制，军权
分为发兵权和领兵权，发兵权属于皇帝，郡的领兵权属于郡守的佐官都尉。
皇帝发兵以虎符为凭，而虎符发给郡守，不发给都尉，目的是防止郡守或都
尉控制地方军权。每年秋天，郡守主持都试（军事演习）以讲武。郡中若发
生武装暴动，太守要率兵前往镇压。由于郡守兼领武事，故时人常以“郡将”
称之。
郡的长官，除郡守外，还有尉，景帝时改尉为都尉。都尉的职责是辅助
郡守典领军队。都尉和郡守的治所可分设于两地。都尉也设府置官属，在郡
中和太守并重，有时可代太守行事。
郡府机构十分庞大，组织严密。秩二百石以上的郡府僚佐由中央任命，
百石以下则由郡守自行辟除委任。属官有丞、五官掾、主簿、督邮、诸曹掾
史。郡丞助理民事，五官掾是太守的股肱。主簿管文书。督邮监察各县，管
制地方奸猾豪强。郡设置诸曹，分管具体事务。郡曹有十几种之多，如功曹
专管官吏选署升黜，户曹主民户、祠祀、农桑，金曹主钱币及盐铁生产，辞
曹、决曹主辞讼、断罪决狱，仓曹管仓廪积贮，贼曹主捕盗贼，漕曹主漕运
粮谷，等等。每曹皆置掾、史主其事，秩为百石。也有不置曹而设掾者，如
学官掾主郡学校事，市掾管理市场交易，都水掾、道桥掾主管水利兴修、造
桥筑路等。掾史之下还有书佐、循行、幹等小吏。
郡下置县。汉代列侯所食之县叫侯国，皇后、太子、公主所食之县叫邑，
边远地区少数民族居住之县称道。所以，汉代县一级行政区划的名称有县、
国、邑、道4种。列侯的侯国和诸侯王的诸侯国不同，侯国由中央委派相管
① 《汉书·吴王濞传》。
② 《汉书·百官公卿表》（上）。
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理，其职掌和县令 （长）相同，归所在郡守统辖。列侯仅取衣食租税，与侯
国的相没有隶属关系。
汉县多因袭秦制，以令、长为一县的长官。令、长的职责是掌管一县的
治安、刑讼及赋敛徭役等事。令、长之下设丞1名，掌文书、仓库和监狱。
设尉1名，掌军事，大县则设左尉、右尉各1人。又设廷掾监察乡。县也设
有分掌具体事务的几个曹，每曹的掾、史由令、长辟除委任。县以下的基层
组织仍为乡、里。西汉称一里之长为里正。
秦汉的郡县制代替周朝的分封制，地方分权发展为中央集权，改变了以
往干弱枝强的局面，为此后二千年的地方行政体制所沿用。
4。汉武帝加强中央集权
汉武帝刘彻（公元前140—前87年）在位时期，利用“文景之治”积累
的物质条件，在经济繁荣、府库充溢的基础上，进一步加强中央集权，适应
了封建统一国家的需要。
（1）进一步解决王国问题
景帝平定七国之乱以后，诸侯王国虽然受到致命的打击，但有的王国仍
①
然“连城数十，地方千里”，掌握着雄厚的经济力量，仍是中央集权的隐
患。公元前127年，武帝采纳中大夫主父偃的建议，颁布了“推恩令”。规
定诸王国除嫡长子继承王位外，其他诸子都可以在王国范围内分到封地，由
皇帝给予名号。这样做，看起来是皇帝给予诸王子弟的特殊恩宠，让他们无
功也得以封侯。实际上却分割了王国疆土，无需明令削夺而自然解体；因为
①
汉制规定侯国隶属于郡。推恩令颁布后，诸王的“支庶毕侯”。王国的领
地日益缩小，中央直辖的土地日益扩大。武帝以后，大国辖地不过十余城，
地位与郡相当。推恩令综合、发展了贾谊“众建诸侯而少其力”和晁错削藩
的做法，用和平手段实现了加强皇权、裁抑王国的目的。
汉初复现战国时期贵族养士之风。游士常是诸王叛变的策动者和协助
者，如齐辩士蒯通曾劝韩信反汉，张耳宾客贯高、赵午曾在张敖时谋杀高祖。
武帝时，淮南王刘安和衡山王刘赐又招结宾客，暗造兵器，阴谋反叛。公元
前122年，二王谋反事被人先后告发，武帝下令逮捕二王，二王皆自杀，列
侯和大小官吏、宾客因牵连被杀和判刑者达数万人，二国皆废为郡。武帝又
颁布两条律令。一是“左官律”，汉朝尊右，仕于诸王为左官，地位低于中
央任命的官吏，并不得进入中央任职。以此限制诸侯王网罗人才，扩张势力。
二是“附益之法”，就是禁止一般士人和诸侯王交游，限制诸侯王的活动，
以达到孤立诸侯王的目的。
① 《史记·主父偃列传》。
① 《汉书·王子侯表序》。
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西汉一代王子侯408人，大多数是汉武帝行“推恩令”时分封的。众多
的列侯分去了国家和皇帝的很大一部分收入。武帝在向周边用兵期间，曾号
召列侯捐输，以解决财政上的困难。列侯不肯响应。汉朝制度规定，皇帝每
年八月在宗庙举行大祭，叫作“饮酎”。“酎”是一种在正月开始酿造，到
8月饮用的醇酒。饮酎时，诸王、列侯都要奉献黄金助祭。奉献黄金的数量
按照食封的户口计算，每千口奉金四两，称为“酎金”。“金少不
