书屋2002-01-第3章
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舨妓顾档摹癱ivitas”或“commonwealth”）。去年瑞士政府就限制移民数量以及欧盟一些国家就是否采用欧元举行的全民公决，都可以作为这方面的事例。因此可以说，有民意基础的“公正的”制度安排，只能产生在一个民族国家的边界之内。说一个中国人是否同一个美国人或肯尼亚人得到了同样公正的对待，是没有意义的。不管有没有经济全球化，只要以主权国家为主体的世界政治格局不改变，人们便只能在自己的政府——它或者是民主的，或者是专制的——所制定的政策范围活动，所以不同的民族之间也不可能有“公正的”经济机会。即使我们把公正当作一种普世价值，它的内容也不得不在一定的时空范围内展开。或者换句话说，人们从公共政策中得到的利益，由于是出自不同的政府表达民意的不同机制，因此相互之间是没有可比性的。这或许是一种不幸，却是一个我们不得不接受的现实。但应当明确的一点是，以此为由把全球化拒之门外，并不能真正解决穷国的问题。我们应当记得，反全球化的努力并非始自今日，二十世纪六七十年代许多第三世界国家奉行的靠政府举债来推行的“进口替代战略”，以及我们曾经长期奉行的“自力更生”的国策，都以失败告终；相反，墨西哥在1994加入北美自由贸易区后，很快便成了拉美出口第一和经济增长最快的国家。这些现象都说明了什么问题呢？
从另一方面说，即使存在着一个近似于世界宪法的政治框架，从而在社会公正方面形成更多国际范围的讨价还价机制，它也只有在民族国家的宪政基础上，才能给基层带来更大的利益。如果参与这种国际再分配的是一个国家中不受制约的权势集团，它很可能利用这种国际机制，使发达国家的财政援助成为“用富国穷人的钱来养活穷国的富人”（这种情况在西方国家对非洲和拉丁美洲的援助中是屡见不鲜的），或是把开放国内市场带来的机会只保留给一部分人；也就是说，使这种机制变为一种国际寻租的行为。
喀拉拉邦的启示
那么，喀拉拉邦的经验对我们就没有任何意义了吗？这倒也未必。但是它的意义并不在于基层自治和经济民主的实践。如前所说，基层的民主自治并非现代民主之外的另一种政治形态，而是这种民主的来源和基本组成部分。至于和物质分配关系密切的经济民主，随着不平等程度的加剧，或人们对不平等容忍度的下降，它会出现在任何时代、任何社会的任何人群中，不管是富裕的还是贫穷的、工业化地区还是农业地区。从赫尔岑当年热情赞扬过的俄罗斯乡村公社（mir），到上个世纪二十年代柯尔（George D。H。Cole）针对代议制民主的弊端大力鼓吹过的“基尔特社会主义”，再到七十年代的英国的“布洛克委员会”的政策、广泛存在于西欧各国的“工厂委员会”制度，还有至今犹在的以色列集体农庄，可以说都是这种经济民主的不同表现形式。其实，中华人民共和国成立之后建立在土改上的合作社运动，也可以被包括在这个范围之内的，只可惜它被1958年开始实行的人民公社和户籍制度所取代。值得注意的是，这两项使中国农民的公民权利受到严重限制、也给他们带来极大危害的制度，几乎是紧随全国范围内建立村级支部这项工作的完成而发生。反观印度，我们从阿马蒂亚·森的著作中可知，虽然那里也有过自然灾害，但是由于存在着基本的民主体制，因此自从印度独立以来从未发生过饥荒。此外他也指出，喀拉拉邦的生育率低于中国，也不是利用强制手段达到的，而是政治和社会对话在其中扮演了重要角色。从这个角度来比较中印两国的情况，不是颇值得我们玩味再三吗？
所以应当说，喀拉拉邦对于我们的意义，首先在于我们的学者中间无一人提到的一个事实，即它证明了落实基层弱势群体宪法权利的必要性。这些权利包括在地方自治中进行民主选举和制度选择的权力，以及公民不分城乡一律平等的权利，平等的就业和劳动保护，一视同仁的税政，无歧视的教育和保健制度等等。尤其是免费教育和卫生保健这两项权利，作为提供公共物品的政府财政，甚至应当更多地向弱势群体倾斜，因为这最有利于加强他们的竞争能力，减少他们在机会利用上的不利地位。
大概没有人会否认，中国农民目前的困境，在很多方面正是因为缺少这些权利所造成的。正如最近中国最高法院的一位庭长所言，目前由于宪法中规定的公民应当享有的基本权利受到侵害而出现大量的纷争，其原因大多在于这些权利“在普通法律规范中一般缺乏具体适用的根据”。这是因为“公民在宪法上所享有的基本权利通过何种方法来保护……在我国司法事务中一直是个悬而未决的问题”，这使得宪法“这一具有最高法律效力、为各种法律法规的母法”中的“很大一部分内容，在我国的司法实践中被长期虚置，并不能产生实际的法律效力”（见黄松有：《宪法司法化及其意义》，《人民法院报》2001年8月13日）。我想这可以部分解释在解决底层民众的困难时，为何他们甚少有司法渠道可以利用，而在各级政府之间却不断出现“红头文件的博弈政治”，即不断地用行政权力去侵犯宪法权利，又不断地用行政权力来对付行政滥权，却总是解决不了问题的局面。
也许有人会认为，即使社会底层的这些宪法权利得到恢复，单纯依靠它们，未必就能解决现在我们的农民和城市边缘人口的问题。这样说当然没有什么不对，从权利的落实到福利的实现，从来就是一条漫长的道路。但不可否认的是，它至少可以使行政权的任意性受到必要的约束，从而构筑起一个解决或缓解问题的法治基础。正像上述那位法官在司法实践中的感触一样，当我们谈到解决诸如农村“乱收费”之类的问题（这当然并不限于农村）时，我们首先应当搞清楚，这里所涉及的是农民的宪法权利的问题，还是行政权力干预的必要性问题。大概没有人会否认，在限制和规范用行政权力“造福于民”的范围，通过可操作的宪法权利来保护边缘底层的利益方面，我们应当做也可以做到的事情，的确还有很多。
解 放 农 民
？ 张英红
当我写上这个题目时，我的心情是相当沉重的，而农民生存状态的日益严峻，又迫使我不断增强奋笔疾书的使命感。中国是一个典型的农民国家，农民问题是中国革命、建设和改革的最大问题。半个多世纪来，中国农民事实上已经经历了几次重大的解放：新民主主义革命的胜利，使农民从“三座大山”的剥削和压迫下解放出来，做了国家和社会的主人；包产到户的创举，使农民从饥饿半饥饿中解放出来，逐步过上了温饱和小康生活；村民自治的推行，使农民从政社合一的人民公社体制的桎梏中解放出来，开始向民主政治的大道迈进。难道今天我们还需要再提解放农民吗？
是的，解放农民不但需要，而且还十分紧迫。当前挑战中国的“三农”问题，特别是日益尖锐的农民问题，使我更加认识到了解放农民的必要性、重要性和紧迫性。我敬佩像刘纯彬〔1〕这样的政策研究专家，他们早在上个世纪八十年代中后期就敏锐地提出了严重束缚农民的二元社会结构理论；我敬佩像杜润生〔2〕、党国英〔3〕这样的关注农村问题的学者，他们孜孜不倦地为农民这一弱势群体说话呐喊；我敬佩像李昌平〔4〕这样的与农民直接打交道的基层党员干部，他们敢于舍弃“乌纱帽”，忘身为民请命。但决策层又怎样采取根本性措施和采取怎样的根本性措施，才能使中国彻底走出“兴亡百姓苦”的历史怪圈呢，我们认为这就是新时期的农民解放。
解放农民，就是要把农民从二元社会结构的羁绊中解放出来，撤除城乡隔离的人为樊篱，打碎套在农民身上的体制性枷锁，给农民以公平公正的国民待遇、平等自信的公民地位和自由广阔的生存发展空间。建国后，在苏联模式的影响下，我国迅速建立起高度集中的计划经济体制，为确保这个体制的运转，贻害无穷的二元社会结构就牢固地建立起来。包含户籍制度、住宅制度、粮食供给制度、副食品和燃料供给制度、生产资料供给制度、教育制度、医疗制度、养老保险制度、劳动保护制度、婚姻制度等十四项具体制度在内的二元社会结构，人为地把我国切割成市民与农民相区别、城市与农村相隔离的社会，农民似乎低人一等，农村也曾一度成为城市人“犯错误”、“受处分”的下放和改造之地。一个国家就这样分成泾渭分明的两大块，各大块年复一年地进行着封闭的体内循环。与此同时，国家还实行“挖农补工”政策，通过“剪刀差”无偿地从农民那里获得工业化所需的原始积累，据统计，从1952年到1986年，三十四年间国家通过价格“剪刀差”从农业中隐蔽地抽走了6868。12亿元的巨额资金， 约占这些年间农业所创造价值的18。5％〔5〕。 进入二十世纪九十年代后，“剪刀差”还呈不断拉大的趋势。这种二元社会结构，直接造成了农村的落后贫困和农民经济、政治、法律和社会地位的下降。全国至少还有3000万农民尚未解决温饱，城乡差距日益拉大。1978年城乡居民收入比率为2。36∶1，1987年扩大到2。38∶1，1995年扩大到2。79∶1，2000年扩大到3。2∶1。世界上大多数国家的城乡收入比率为1。5∶1， 超过2∶1的极为罕见，而我国城乡收入的比率实际上已高达4∶1的惊人程度〔6〕。缺乏经济地位的农民，也没有应有的政治、法律和社会地位。农民被市民贱看已成习惯。乡村干部目无党纪国法直接侵犯农民的生命财产权利就更普遍了。为了从农民身上搜刮更多的民财，一些乡村干部根本不经过法院、检察机关批准，直接带领干部或公安干警到农民家里牵牛抬猪，拿走粮食，随意捆绑殴打村民，逼死打死农民的恶性事件屡见不鲜。据1996年中央办公厅和国务院办公厅关于1995年涉及农民负担恶性案件的情况通报，全国共查处13起恶性案件，被乡村干部逼死打死的农民12人。到1997年，中央“两办”通报1996年涉及农民负担恶性案件已上升到26起，被乡村干部直接逼死打死的农民26人（其中还有一名11岁的小学生）〔7〕。在城市，就没有哪个干部能够如此肆无忌惮地逼死打死市民了。至于涌入城市谋生的农民打工者，普遍地受到就业歧视，他们干的大都是脏、累、苦、险的活儿，不少私营老板不仅擅自延长工作时间、克扣工资，还随意毒打农民工，民工被毒打致伤、致残、致死的事件不断见诸报端。而城市的职工就不会有如此的悲惨境遇。身居社会最下层的农民的基本人权受到了严重威胁。农民不断地付出眼泪、鲜血和生命的代价，却并没有换来社会对他们的强有力帮助和保护。众多事实表明，仅靠表面的学习、形式主义的说教和自律性努力已经制止不了强势集团对农民的侵害。我国社会主义市场经济体制已经逐步建立起来，在计划经济体制下形成的二元社会结构却没有相应地改变，农民的不平等待遇和受歧视的地位没有根本性地扭转，农民依然在窒息他们的二元社会结构中挣扎。时代发展到今天，不解放农民，就不可能有农民的积极性和创造性；不解放农民，就不可能有农民的自由和幸福生活；不解放农民，就不可能有富强民主文明的现代化；不解放农民，就不可能有中华民族的伟大复兴。
解放农民，就是要顺应时代潮流和农民的普遍意愿，加快推进农村体制改革。中国的改革本来是从农村开始的，可现在农民却陷入了艰难之中，其根本原因在于农村改革的滞后。发展才是硬道理，改革才有大出路。家庭联产承包责任制和村民自治这两项伟大的改革，曾使农村发生了根本性的变化。可进入二十世纪九十年代，农村改革就基本上停滞了。也正是在九十年代，“三农”问题像滚雪球似的日益膨胀和严重。追根溯源，其原因不是别的，正是传统的钳制农民的旧体制。邓小平说过，制度问题更带有全局性、根本性、长期性，制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。解放农民，就是对旧体制的一场深刻革命，对旧体制的革命就是要加快推进农村体制改革。一是要消除压力型管理体制。一项由海内外学者联合完成的研究揭示，中国的县乡政治体制是一种“压力型体制”〔8〕，这种体制通过将政府确定的经济发展的硬指标逐级分解下达，从县、乡镇再到村，村再将每一项指标落实到每一个农民头上，各级收缴各种税费时，又层层加码，最后摊到农民头上已经是“天文数字”了。各级官员为了表明自己的“政绩”和表现自己的“才华”，就竭力超额完成任务。在这种“压力型体制”下，完全排除了国家与农民分权的任何可能性，居于弱势地位的农民无处申诉，就只有任人摆布的命运。二是解除户籍制度和土地制度对农民的严重束缚。公民的居住和迁徙自由是全世界公认的一项基本人权，1954年宪法就规定了公民的这项权利。但为配合计划经济体制的运行，1958年1月全国人大常委会一纸《户口登记条例》就将公民的这项基本权利轻易地取消了。1982年《宪法》也未予恢复。1997年和1998年，我国政府先后签署了包含公民居住和迁徙自由权在内的两个“国际人权公约”。可以说，现在是彻底改革户籍制度，重新恢复和确立全体公民居住和迁徙自由权的时候了。农村的土地制度也亟待改革，家庭承包责任制三十年不变，但这不能成为强迫农民种田的借口。本来农业的比较效益低，加上名目繁多的乱集资、乱收费、乱摊派，农民种田已没有多少利润可言。现行的土地制度没有确认农民的产权关系，限制了土地的合理流转。这对农民来说，就是你不种田也得种田，种田有没有利润你都得上交各种税费，这种强迫农民种田的逻辑该彻底抛弃了。在城市，你办企业开商店没有钱赚，可以关门大吉，有关部门不至于再上门收税费吧。在农村则不然，种田没有利润，可农民不能不种，不种田要收取你的“撂荒费”，不管你种不种，各种税费一分不能少。这种土地税赋制度明摆着是不合理的。因为农民是弱势群体，所以各级各部门就大胆地把手伸向农民而无后患之忧。三是取消“三提五统”和农业税。1983年撤销人民公社、建立乡政府后，与人民公社体制相对应的农村提留统筹制度却保留下来，并沿袭至今。据统计，从1993年到1998年，全国提留统筹费由380亿元增至729。7亿元，年平均增长13。9％。按人均计算的提留统筹费由44。6元上升至84元，年平增13。8％〔9〕。从本质上说，“三提五统”是用于提供农村公共产品和服务的公共需要，而这些公共需要，在城市则全部由国家财政包下来，在农村则全部由农民自己包下来，这是极不公平的。提留统筹制度早已经失去了其存在的合理性，应该予以取消。由于农业是弱质产业，在实行市场经济的国家一般都没有单独设立农业税，而是对农业与其他纳税对象征收同样的税收，不仅如此，这些国家都普遍地实行对农业�
