中国通史-第16章
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民国成立，《临时政府组织大纲》定行政分五部，为外交、内务、财政、军务、交通。这是根据理论规定的，后修改此条。设陆军、海军、外交、司法、财政、内务、教育、实业、交通九部。其时采美国制，不设总理。孙文逊位后，袁世凯就职北京，《临时政府组织大纲》改为《临时约法》，设总理，分实业为农林、工商两部。三年，袁世凯召开约法会议修改《临时约法》为《中华民国约法》。即所谓《新约法》。复废总理，设国务卿。并农林、工商两部为农商部。袁世凯死后，黎元洪为总统，复设总理。外官：民军起义时，掌握一省军权的称都督。管理民政的称民政长。废司、道、府、直隶州、厅及散州，厅的名称，但存县。袁世凯改都督为将军，民政长为巡按使。于其下设道尹。护国军起，掌军权的人，复称都督。黎元洪为总统，改将军、都督都称督军，巡按使称省长。其兼握几省兵权，或所管之地，跨及数省的，则称巡阅使。裁兵议起，又改称督理或督办军务善后事宜，然其尾大不掉如故。国民党秉政，在训政时期内，以党代人民行使政权，而以国民政府行使治权。其根本精神，和历代的官制，大不相同，其事又当别论。
无官之名，而许多行政事务，实在倚以办理的为吏。凡行政，必须依照一定的手续。因此职司行政的人，必须有一定的技术。这种技术，高级官员往往不甚娴习，甚或不能彻底通晓，非有受过教育，经过实习的专门人员以辅助之不可。此等责任，从前即落在胥吏肩上。所以行政之权，亦有一部分操于其手。失去了他，事情即将无从进行的。吏之弊，在于只知照例。照例就是依旧，于是凡事都无革新的精神。照例的意思，在于但求无过，于是凡事都只重形式，而不问实际。甚至利用其专门智识以舞弊。所以历来论政的人，无不深恶痛绝于吏，尤以前清时代为甚，然其论亦有所蔽。因为非常之事，固然紧要，寻常政务，实更为紧要而不可一日停滞。专重形式，诚然不好，然设形式上的统一不能保持，政治必将大乱。此前清末年，所以诏裁胥吏，而卒不能行。其实从前所谓吏，即现在所谓公务员，其职实极重要。而其人亦实不能缺。从前制度的不善，在于（一）视其人太低，于是其人不思进取，亦不求名誉，而惟利是图。（二）又其人太无学识，所以只能办极呆板的事。公务员固以技术为要，然学识亦不可全无，必有相当的学识，然后对于所行之政，能彀通知其原理，不至因过于呆板而反失原意。又行政的人，能通知政治的原理，则成法的缺点，必能被其发见。于立法的裨益，实非浅鲜。昔时之胥吏，是断不足以语此的。（三）其尤大的，则在于无任用之法，听其私相传授，交结把持。自民国以来，因为政治之革新，法律的亟变，已非复旧时的胥吏所能通晓，所以其人渐归自然淘汰，然现在公务员的任用、考核，亦尚未尽合法，这是行政的基础部分，断不可不力求改良的。
古代官职的大小，是以朝位和命数来决定的。所谓命数，就是车服之类的殊异。古人所以看得此等区别，甚为严重。然因封建制度的破坏，此等区别，终于不能维持了。朝位和俸禄的多少，虽可分别高低，终嫌其不甚明显。于是有官品之别。官品起于南北朝以来。南朝陈分九品。北朝魏则九品之中，复分正从；四品以下，且有上中下阶；较为复杂。宋以后乃专以九品分正从。官品之外，封爵仍在。又有勋官、散官等，以处闲散无事的官员。此等乃国家酬庸之典，和官品的作用，各不相同的。
官俸，历代虽厚薄不同，而要以近代之薄为最甚。古代大夫以上，各有封地。家之贫富，视其封地之大小、善恶，与官职的高下无关。无封地的，给之禄以代耕，是即所谓官俸。古代官俸，多用谷物，货币盛行以后，则钱谷并给。又有实物之给，又有给以公田的。明初尚有此制，不知何时废坠，专以银为官俸。而银价折合甚高。清朝又沿袭其制。于是官吏多苦贫穷。内官如部曹等，靠印结等费以自活，外官则靠火耗及陋规。上级官不亲民的，则诛求于下属。京官又靠外官的馈赠，总而言之，都是非法。然以近代官俸之薄，非此断无以自给的。而有等机关，收取此等非法的款项，实亦以其一部分支给行政费用，并非全入私囊。所以官俸的问题，极为复杂。清世宗时，曾因官俸之薄，加给养廉银，然仍不足支持。现代的官俸，较之清代，已稍觉其厚。然究尚失之于薄。而下级的公务员尤甚。又司法界的俸禄，较之行政界，不免相形见绌。这亦是亟须加以注意的。
第七章 选举
国家，因为要达其目的，设立许多机关，这许多机关，都是要有人主持的。主持这些机关的人，用何法取得呢？这便是选举问题。
选举是和世袭对立的。按世袭之法，倘一个位置出缺，便有一个合法继承的人，不容加以选择。选举之法则不然，他是毫无限制，可以任有选举权者，选举最适宜的人去担任的。这是就纯粹的选举和世袭说；亦有从两方面说，都不很纯粹的，如虽可选择，仍限于某一些人之内之类是。但即使是不纯粹的选举，也总比纯粹的世袭好些。西洋某史家曾把中国两汉时代的历史，和罗马相比较，他说：凡罗马衰亡的原因，中国都有的。却有一件事，为中国所有，罗马所无，那便是选举。观此，便知选举制度关系之重大了。
选举制度，在三代以前，是与世袭并行的。俞正燮《癸巳类稿》，有一篇《乡兴贤能论》，说得最好，他说：古代的选举，是限于士以下的，大夫以上是世官。这是什么理由呢？第四章已经说过：元始的政治，总是民主的，到后来，专制政治才渐渐兴起，如其一个国家是以征服之族和被征服之族组成的，高级的位置自然不容被征服之族染指。即使原是一族，而专制政治既兴，掌握政权的人，也就渐渐的和群众离开了。所以选举仅限于士以下。
士以下的选举乃系古代部族，专制政治尚未兴起时的制度，留遗下来的。其遗迹略见于《周官》。据《周官》所载：凡是乡大夫的属官，都有考察其民德行道艺之责。三年大比，则举出其贤者能者，“献贤能之书于王。”《周官》说：“此之谓使民兴贤，入使治之；使民兴能，出使长之。”俞正燮说：入使治之，是用为乡吏。即比闾族党之长，见上章。出使长之，是用为伍长；这是不错的。比闾族党等，当系民主部族固有的组织，其首领，都是由大众公举的。专制政体兴起后，只是把一个强有力的组织，加于其上，而于此等团体固有的组织，并未加以破坏，所以其首领还是出于公举的，不过专制的政府，也要加以相当的参预干涉罢了。如虽由地方公举，然仍须献贤能之书于王。
在封建政体的初期，上级的君大夫等，其品性，或者比较优良，但到后来，就渐渐的腐化了。由于上级的腐化和下级的进步，参看第四章。主持国政者，为求政治整饬起见，不得不逐渐引用下级分子，乡间的贤能，渐有升用于朝廷的机会，那便是《礼记·王制》所说的制度。据《王制》说：是乡论秀士，升诸司徒，曰选士。司徒论选士之秀者，而升诸学，曰俊士。既升于学，则称造士。大乐正论造土之秀者，以告于王，而升诸司马，曰进士。司马辨论官材，官指各种机关，谓分别其材能，适宜于在何种机关中办事。论进士之贤者，以告于王。然后因其材而用之。案《周官》司士，掌群臣之版，名籍。以治其政令，岁登下其损益之数，也是司马的属官。《礼记·射义》说：古者“诸侯贡士于天子，天子试之于射宫。其容体比于礼，其节比于乐，而中多者，得与于祭。其容体不比于礼，其节不比于乐，而中少者，不得与于祭。”以中之多少，定得与于祭与否，可见射宫即在太庙之中。古代规制简陋，全国之中，只有一所讲究的屋子，谓之明堂。也就是宗庙，就是朝廷，就是君主所居的宫殿，而亦即是其讲学的学校，到后来，这许多机关才逐渐分离，而成为各别的建筑。详见第十五章。合观《周官》、《王制》、《射义》之文，可知在古代，各地方的贡士，是专讲武艺的。到后来，文治渐渐兴起，于是所取的人才，才不限于一途。所以司马要辩论官材，此时的司马，乃以武职兼司选举，并非以武事做选举的标准了。此为选举之逐渐扩大，亦即世袭之渐被侵蚀。
到战国之世，世变益亟，腐败的贵族，再也支持不了此刻的政治。而且古代的贵族，其地位，是与君主相逼的，起于孤寒之士则不然，君主要整顿政治，扩充自己的权力，都不得不用游士。而士人也有怀抱利器，欲奋志于功名的。又有蒿目时艰，欲有所藉手，以救生民于涂炭的。于是君主和游士相合，以打击贵族，贵族中较有为的，亦不得不引用游士。选举之局益盛，世袭之制愈微。然这时候，游士还是要靠上级的人引用的。到秦末，豪杰起而亡秦，则政权全入下级社会之手，更无所谓贵族和游士的对立了。此为汉初布衣将相之局。《廿二史札记》有此一条，可参看。在此情势之下，用人自然不拘门第，世袭之局，乃于此告终。
汉以后，选举之途，重要的，大概如下所述：
（一）征召：这是天子仰慕某人的才德，特地指名，请他到京的。往往有聘礼等很恭敬的手续。
（二）辟举：汉世相府等机关，僚属多由自用，谓之辟。所辟的人，并无一定的资格，做过高官的人以至布衣均可。
（三）荐举：其途甚广。做官的人，对于自己手下的属员，或虽未试用，而深知其可用的人，都可以荐举。就是不做官的布衣，深知什么人好，也未始不可以上书荐举的，并可上书求自试。此等在法律上都毫无制限，不过事实上甚少罢了。
（四）吏员：此系先在各机关中服务，或因法律的规定，或由长官的保荐，由吏而变做官的。各机关中的吏，照法律上讲，都可以有出路。但其出路的好坏，是各时代不同的。大体古代优而后世劣。
（五）任子：做到某级官吏，或由在上者的特恩，可以保荐他的儿子，得一个出身，在汉世谓之任子。亦可推及孙，弟，兄弟之子孙等。任的本义为保，但其实，不过是一种恩典罢了，被保者设或犯罪，保之者，未必负何等责任的。任在后世谓之荫。明以后，又有荫子入监之例。即使其入国子监读书。国家既可施恩，又不令不学无术的人滥竽充选，立法之意，是很好的。惜乎入监读书，徒有其名罢了。
（六）专门技术人员：此等人员，其迁转，是限于一途的。其技术，或由自习而国家擢用，或即在本机关中养成。如天文、历法、医学等官是。此制起原甚古。《王制》：“凡执技以事上者，不贰事，不移官，”即是。
（七）捐纳：这即是出钱买官做。古书中或称此为资选，其实是不对的。资选见《汉书·景帝本纪》后二年，乃因怕吏的贪赃，假定有钱的人，总要少贪些，于是限定有家资若干，乃得为吏。这只是为吏的一个条件，与出钱买官做，全然无涉。又爵只是一个空名，所以卖爵也不能算做卖官的。暗中的卖官鬻爵，只是腐败的政治，并非法律所许，亦不能算做选举的一途。历代卖官之事见后。
以上都是入官之途。但就历代立法者的意思看起来，这些都只能得通常之材，其希望得非常之材的，则还在
（八）学校
（九）科举
两途。学校别于第十五章中详之。科举又可分为（甲）乡贡，（乙）制科。乡贡是导源于汉代的郡国选举的。以人口为比例，由守相岁举若干人。制科，则汉代往往下诏，标出一个科名，如贤良方正，直言极谏等类，令内外官吏荐举。何等官吏，有选举之权，亦无一定，由诏书临时指定。其科目并无限制。举行与否，并无一定。到唐代，才特立制科之名。
汉代的用人，是比较没有什么阶级之见的。唐柳芳论氏族，所谓“先王公卿之胄，才则用，不才弃之。”见《唐书·柳沖传》但是（一）贵族的势力，本来潜伏着；（二）而是时的选举，弊窦又甚多；遂至激成九品中正之制，使贵族在选举上，气焰复张。这时候选举上的弊窦？自其表面言之，则（甲）贵人的请托。如《后汉书·种暠传》说：河南尹田歆，外甥王谌名知人。歆谓之曰：“今当举六孝廉，多得贵戚书令，不宜相违。欲自用一名士，以报国家，尔助我求之。”便可见当时风纪之坏。然（乙）贵人的请托，实缘于士人的奔走。看《潜夫论》、《务本》、《论荣》、《贤难》、《考绩》、《本政》、《潜叹》、《实贡》、《交际》等篇。《申鉴》、《时事》《中论》、《考伪》、《谴交》。《抱朴子》、《审举》、《交际》、《名实》、《汉过》。诸书可知。汉代士人的出路，是或被征辟，或被郡县署用，或由公卿郡国举荐，但此等安坐不易得之。于是或矫激以立名；或则结为徒党，互相标榜，奔走运动。因其徒党众多，亦自成为一种势力，做官的人，也有些惧怕他，在积极方面，又结交之以谋进取。于是有荒废了政事，去酬应他们的。又有丰其饮食居处，厚其送迎，以敷衍他们的，官方因之大坏。究之人多缺少，奔走运动的人，还是有得有不得。有些人，因为白首无成，反把家资耗废了，无颜回家，遂至客死于外。这实在不成事体，实有制止他们在外浮游的必要。又因当时的选举，是注重品行的，而品行必须在本乡才看的出，于是举士必由乡里，而九品中正之制以生。
九品中正之制，起于曹魏的吏部尚书陈群。于各州置大中正，各郡置中正。依据品行，将所管人物，分为上上、上中、上下、中上、中中、中下、下上、下中、下下九等。这是因历来论人，重视乡评，所以政治上有此措置。但（一）乡评的所谓好人，乃社会上的好人，只须有德，政治上所用的人，则兼须有才。所以做中正的人，即使个个都能秉公，他所以为好的人，也未必宜于政治。（二）何况做中正的人，未必都能公正，（甲）徇爱憎，（乙）快恩仇，（丙）慑势，（丁）畏祸等弊，不免继之
