炎黄春秋200908-第21章
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以前的“满汉各一”也是满人掌实权，但毕竟在形式上满汉平衡，汉族官员心理上更易接受。形式上的“满汉平衡”被打破，汉族官员的心理平衡也随之被打破。几年后，辛亥革命爆发，不少汉族督抚宣布独立，可能与此不无关系。
这次官制改革，各路权贵、官员你争我夺，种种矛盾更加尖锐、激烈，导致政坛严重分裂。而且，还使人对清廷是否真准备立宪大起疑心，甚至有立宪派直斥其为“伪改革”，“徒为表面之变更”，“袭皮相而竟遗精神”，“竭数月之改革，迄今仍是本来面目，政界之难望，今可断绝”。远在日本东京的梁启超当时写信给康有为说，清廷宣布准备立宪时革命党力量即减弱，而官制改革一出，革命党势力便迅速扩张，也说明了这次行政改革的效果与清廷初衷正相反。事实无情地说明，这次行政改革完全失败。
晚清这两次本想以行政改革推动或导入“宪政”的政治体制改革实践的失败，适足促人“逆向思维”：原以为行政改革只是局部性变革，阻力肯定要小于全局性的政治体制改革，当更容易，其实未必。行政改革将使某些部门和部分官员受益，而另一些部门和部分官员受损，受损部门和官员的抵制、反抗必然十分强烈。甚至保持原待遇不变，也不足以抵消无权的损失，对官员来说，权力大过一切，要裁撤一些部门和一些官员自然难上加难、难以执行。争斗的激烈程度，可能并不小于政治体制改革。而实行宪政的政治体制根本性改革是对从上至下政府所有部门、所有官员权力的监督限制，由于大家都“待遇平等”、一同受“损”，官员们的不满和反抗反可能会相对小得多。在宪政框架下，最高掌权者的权力也同样要受限，其他官员当更无话可说。但近代以来，清王朝一次又一次想以并无实效的行政改革代替政治体制改革，殊不知成本和代价其实更高；而最高的成本和代价，则是耽误了政治体制改革的时机而导致自己垮台。
（作者系中国社科院近代史所研究员）
（责任编辑 李晨）
瑞典经验：宪政保护了民主社会主义·曹思源
一、社会主义成败，命系宪政
常言道：他山之石，可以攻玉。我们要振兴中华，当然需要借鉴他国兴衰的制度性因素，譬如说宪政。
宪政曾经是恩格斯领导创建的社会党国际（又名“第二国际”）所属各国社会民主工党政治纲领的目标之一。但是，从1917年开始，在原先的共同营垒中，瑞典和俄国两党之间却发生了南辕北辙的故事。
1917年瑞典大选，社会民主工党参与的竞选联盟获胜，联合组阁。工人政党首次通过选举进入宪政政府，开始登上了20世纪的宪政舞台。
1917年俄国社会民主工党（布尔什维克）领导了十月革命，其后最初几个月，社会继续在宪政的大道上前进；然而1918年1月5日突然发生历史巨变，立宪会议被布尔什维克以武力解散，宪政被废除，宪政道路戛然而止，建立起了专政制度。
1917年发生的这两件大事，整个世界都注意到了。但是，谁也没有想到，地球上从此发生了一场跨世纪的大竞争，即宪政条件下的民主社会主义与专政条件下的集权社会主义的竞争。这两种社会主义的竞争，最终影响了世界上几十个国家十几亿人口的命运。
（一）竞争结果
苏联的所谓无产阶级专政，专政对象据说是极少数人，但是据1988年4月官方媒体《文学报》公布，斯大林时期有5000万人被杀害或被判处劳改，占当时全国人口总数的1／4以上；计划经济则以低效率闻名于世而最终破产。
至于默默竞争的另一方瑞典呢？不仅宪政制度依然健在，十分巩固，没有发生过内战和动乱，而且它所保护的民主社会主义蒸蒸日上。瑞典已经进入世界首富行列，并建立起“从摇篮到坟墓”的慷慨的社会福利制度而闻名于全世界；瑞典2005年人均国民总收入世界第七；2005年世界经济论坛调查117个国家的竞争力，瑞典排名第三；它的制造业生产力效率第一；它是IDC调查的全球最佳信息化社会，科技创新指数排名第一；此外，在英国《经济学家》杂志统计的全球民主主义排名中，瑞典以9。88分的成绩名列第一。
如今的瑞典，举世瞩目，引起了许多人，包括许多中国人浓厚的研究兴趣。笔者曾于2002年、2004年先后应邀前往瑞典斯德哥尔摩大学和帕尔梅国际研究中心讲学，并实地考察了瑞典的宪政和民主社会主义，与前任瑞典首相、社会民主工人党前主席卡尔松先生两度就双方感兴趣的话题进行了深入的交谈与探讨。
（二）民主社会主义的特征
当初，瑞典的经济状况比十月革命的俄罗斯还要落后很多，人称海盗之国，居民中有不少是海盗和西欧国家流放的罪犯及其后裔。由于居民生活十分困苦，人口总计不过几百万的瑞典，在1840…1914年间，就有100多万经济难民移居国外，主要是移居北美。由于受世界性上面那个公式不过是斯大林为自己的苏式社会主义定做的，而且他们自己也过不了关。苏联工人长期拿着低工资，受到严重的经济剥削和超经济掠夺，能说是“按劳分配”吗？
瑞典有什么义务必须遵守斯大林的社会主义公式呢？瑞典人创造了自己的公式，就写在它那面民主社会主义的旗帜上，不过四个单词：“私有、市场、平等、福利”。解释起来也很简经济危机的严重影响，1929…1932年瑞典工业生产降低了21％，1932年经济危机达到顶点。当时执政的社会民主党推行财政经济改革，实行失业救济、养老金、医疗保险等社会保险和福利政策，试图通过劳资双方签订协议和设立劳资纠纷法庭来缓和工人同资方的矛盾，促使经济复苏、福利提高。此为鼓励阶级合作，而非鼓动阶级斗争，乃是民主社会主义一大特色。
我在2004年造访瑞典社会民主党总部时，曾当面请教卡尔松先生：“贵党20世纪中期曾连续执政44年，那时为何没有趁机实行国有化、集体化，建立一套计划经济体系呢？”
卡尔松笑了：“在我们看来，公有制实际上是一种没有具体所有者的体制，无法最大限度地调动人的积极性；计划经济是乌托邦，无法适应市场变化。二者都导致了苏式社会主义的低效率。我们如果也那么搞，恐怕不但不能长期执政，而且早就会落选，被选民赶出议会。我们现在85％的商业、94％的制造业都属于私有制。正是靠这一点保证高效率，保证能把蛋糕做大。这样才有可能实行高税收，通过二次分配缩小贫富差距，保证公平和福利。”
有许多人拿着“社会主义=公有制＋按劳分配＋计划经济”的公式去对照检查瑞典，认为它不是真正的社会主义。其实，地球上的社会主义是多元化的，从来就不是“只此一家，别无分店”。单：保护私有产权，通过市场调节、通过二次分配，达到大体平等，提高社会福利。这有什么不好！
（三）关键在于有没有宪政
社会主义的理想就是最终实现全社会的共同富裕。如何去实现最终的共同富裕？完全可以百花齐放，充分地创造、认真地探索。不过现实世界千奇百怪，有的人探索成功了，如瑞典社会民主党人；有的人则失败了，如颇有民主社会主义思想的苏联共产党人布哈林及其追随者，他们被斯大林打成“右倾机会主义”，屡遭批判，最后于1938年3月14日被处以死刑；再如上个世纪50年代初，中国共产党第二号人物刘少奇提出要“为巩固新民主主义制度而斗争”，于1953年6月15日在中共中央政治局会议上受到毛泽东的批评，后来在“文化大革命”中被作为中国最大的“走资派”批斗，死于非命。刘少奇所主张的，其实也不过就是民主社会主义的某些边缘内容。
如果说，系统的民主社会主义理论家不可多得的话，那么主张搞点“三自一包”、发展市场经济、办点私有企业的初始形态的“民主社会主义者”，则是到处都有。不过他们的命运有如天壤之别，其根本原因何在？就在于是否有宪政制度的保护。
被列宁称为“最伟大的理论家”的布哈林，作为布尔什维克领袖之一，于1918年1月5日，同列宁、斯大林一道以武力解散了俄国立宪会议，废除了俄国大有希望的宪政制度，建立了无产阶级专政。就在布哈林对专政的赞歌余音绕梁之际，专政机器猛然张开血盆大口，把这位专政机器的制造者之一，连同他天才的民主社会主义思想一道吞进腹中。
瑞典社会民主工党比俄国社会民主工党幸运之处在于，它没有逆历史潮流而动，没有去做废除宪政的蠢事，而是接受了已有百年历史的瑞典宪政制度。与此同时，它也就受到了宪政制度的保护，避免了像布哈林那样在无产阶级专政下的血光之灾。
瑞典的宪政制度不仅保护社会民主工党及民主社会主义的生存和表达自由，而且同时保护其他政党及各种主义的生存和表达自由，并保护它们在各种投票中接受人民选择的权利。民主社会主义在瑞典与宪政有缘，得以充分展现其生命力；而在苏俄却因与宪政无缘，以致于“出师未捷身先死，长使英雄泪满襟”！
至此，有人要问：瑞典的宪政制度为何如此神通广大？它究竟有哪些内容？要了解这些也不难，本文试为您简要介绍之。
二、政府组织制度概要
瑞典属于无成文宪法的国家，它并没有一部名为宪法的文件。瑞典的宪政制度，主要是通过两部宪法性文件《政府组织法》和《出版自由法》（也称“基本法”）体现出来的。
瑞典的《政府组织法》于1809年6月6日由四级议会通过，确立了有一定限制的君主立宪制，是欧洲最早的宪法性文件之一。它采纳了法国法学家孟德斯鸠（1689…1755年）的三权分立原则，曾经多次修改。1968…1969年修改之后，进一步削弱了国王的权力。1974年2月27日议会通过新的《政府组织法》，1975年1月1日生效。从那以后，国王就仅仅是个礼仪性职务，无权再任命首相。政府管理国家，只对议会负责，不再对国王负责。
众所周知，三权分立是指立法、行政、司法三种国家权力分别由三种不同职能的国家机构行使，相应的三种机构便是立法机构、行政机构和司法机构。在不同的国家，这三个机构（或日部门）的具体名称和内涵不尽相同。
广义上，“官方”均属政府；狭义上，政府也可以只理解为行政当局。
譬如说，在中华人民共和国，政府就是指行政机构、行政部门，像国务院和地方各级人民政府；而在美国和瑞典等国，“政府”则包含立法部门、行政部门和司法部门。这三个部门之间的关系是分权制衡的。我们在研究瑞典的《政府组织法》时，发现它既涉及内阁、议会、法院，又涉及国王。
瑞典现行《政府组织法》的主要内容如下：
（一）关于基本原则
1、一切公共权力来自人民。
2、瑞典的民主制度以观点自由和普遍、平等的选举为基础，通过代议制和地方自治而实现。
3、议会及议员是人民的主要代表。
4、议会制定法律、规定税收并确定公共基金的用途；议会对国家政府实施监督。
5、国王为国家元首。
6、政府治理国家，并对议会负责。
7、省和市政区有权征收地方税。
8、司法权由各级法院行使，行政权由国家、省、市政区三级行政机关行使。
瑞典《政府组织法》的这八项基本原则，实际上也就是宪政的基本原则。如果要对宪政制度作一个简明的表述，那应该说就是“三权分立”。世界上像美国、瑞典这样较早实行宪政的国家，往往并不提出“三权分立”的口号，而是在其宪法或宪法性文件的制度安排中，将国家立法、行政、司法三权的分立和制衡关系确立下来，不允许任何个人或政党高踞三权之上或一手行使三权。
综观八项基本原则，可以看出，它并不要求人民坚持某种“正确的观点”，它强调的倒是观点的自由，即人民可以自由地持有这种或那种观点，可以自由地交流各自的观点，而没有义务必须服从某个“唯一正确的”观点。宪政制度强调一切权力来自人民，人民定期以普遍、平等的选举产生自己的代表。
（二）关于公民的基本自由和权利
具体而言，公民究竟享有哪些基本自由和权利？这在不同国家的不同文件中，有不同的概括。瑞典的宪法性文件《政府组织法》中大致列为十项：
1、表达自由与新闻自由，即以口头、书面、图像或其他方式表达和传播观点的自由。
2、知识权利，即获得知识的权利。
3、集会自由，即组织和参加集会的自由。
4、游行示威权利，即单独或集体地在公共场所表达意见的权利。
5、结社自由，即与他人结合成立社团、政党的自由。
6、宗教自由，即与他人一起加入宗教团体、信仰宗教和从事宗教活动的自由。
7、迁徙自由，即在国境内迁徙及离开国家的自由。
8、每一个公民有权不受政府机关的逼迫而发表某种观点，或加入任何社团或宗教团体。
9、每一个公民有权不受任何政府机构强制搜身以及其它人身侵犯。任何公民的住宅不受搜查，其通信、邮件及电讯联络不受侵犯，也不受窃听。
10、任何工会、雇主和雇主协会均有权采取罢工、闭厂等类似行动，但法律另有规定或为合同所保证者除外。
从以上内容我们不难看出，瑞典的宪法性文件对公民基本自由与权利的表述是比较全面的。譬如说，宗教自由既包括宗教信仰自由也包括宗教活动自由。如果仅仅说允许宗教信仰自由，那就不到位了。
（三）关于议会
1、国会议员通过直接选举产生，任期4年。
2、议会为一院制，由349名议员组成。
3、凡在瑞典定居的每一个瑞典国民均有议会选举投票权。
4、议会席位根据本选区的选举结果，在各个政党中按比例分配。在选举中具有特定名称的任何选民团体视同为政党。
瑞典的政治制度中任何政党都没有什么特殊性，结社自由也就包括组党自由。只要是获得全国投票总数的4％以上选票的政党，就有权参加议会席位的分配。
5、每届议会应从议员中选出议长一人及第一、第二、第三副议长各一人。
6、议会依照《议会法》的规定从议员中选举产生16个常设委员会，内阁或者议员提出的任何提案须先经有关常设委员会审议，再交付议会最后表决。
7、议员辞职须经议会同意，其作用之一是防止议员在某种压力之下被迫辞职。
8、非经议会以出席议员的六分之五以上多数票通过决议表示许可，任何个人或政府机构不得因现任或曾任议员在履行议员职务时的言行，而对该议员提出起诉、剥夺其自由、限制其在国内旅行。
这最后两条，实际上都涉及议员的免责权。没有这些基本法的保护措施，人民代表在履行职责时，腰杆子就硬不起来。
（四）关于内阁
1、内阁由首相和若干内阁大臣组成，大臣由首相任命。
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