管理:任务、责任、实践-第23章
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同样的，企业中的绝大多数服务部门也必须由预算来拨款。这是一个研究部门取得收入的唯一可取的基础。如果一个研究部门要由其成果来取得收入，如某些企业试行过的，以研究部门出售它提供的新产品或新程序的特许权形式来获得其收入，造成的偏差肯定比由预算来拨款还要大。它很可能把资源从研究工作转移到小玩意的发明上去。而同样肯定的是，预算拨款促使研究部门的负责人增加研究人员数量，提出一批无法实现的研究计划，并抓住一些不能产生成果或已被证明没有生产力的计划不放。
由预算拨款来取得收入，无论它怎样必要甚或怎样可取，总会造成偏差。（由努力来取得收入，如医院或大学由成本而不是由成果来取得收入，也同样会造成偏差。） 在许多情况下，也许是绝大多数情况，这可能是无法避免的。但是，它能加以限制、节制，甚至在很大程度上能予以抵消。
第十三章 一些例外及其经验教训
一些例外： 贝尔电话公司；十九世纪的美国大学；田纳西流域管理局；明治时期的日本——市场方法和“社会主义竞争”——市场的限制性——单有“公共政策”是不够的——有关老的、陈旧的和元生产力的事物这一特别问题——过去的成就的危险
服务机构中只有极少数的例外才能取得效果，但其意义却同极大多数服务机构只能产生出一些官样文章同样的值得重视。因为，这些例外提出了一些经验教训。它们表明，在服务机构中是可以取得成绩的——虽然决不容易。它们表明，各种不同的服务机构能够做和必须做哪些事情。它们表明有哪些限制条件和陷阱。但是，它们还表明，服务机构的管理人员只有敢于做出冒风险的决策并提出他的机构是什么、将是什么和应该是什么的问题，才能做出不寻常和有争议的事。
贝尔电话公司
第一个并且也许是最简单的例子是贝尔电话公司。电话系统是一种天然垄断。在一定的地区内，电话公司必须有一种排他性的权利。任何一个电话用户要求于公共电话服务业的是要能给所有的其它电话用户打电话，而这就意味着一个垄断的服务业有着地区上排他性的权利。当整个国家或整个大陆事实上成为一个电话系统时，这种垄断就扩展到愈来愈大的地区。
一个个人也许能够不用电话——虽然在当今的社会中将极为不便。但是，一位自由职业人士、一位商人、一个事务所或一个企业必须有电话。住宅中的电话也许可有可无，而业务上用的电话是必不可少的。
正如前面讲过的，西奥多·维尔在本世纪初期就看到了这点。他还看到，美国电话公司正像其它所有工业发达国家中的电话公司一样，很容易被政府接管。为了防止被接管，维尔深入思考了电话公司是怎样一个企业以及应该是怎样一个企业，并得出了他的那个有名的定义：“我们的企业是服务性的。”
有关电话公司的这个定义使得维尔能制定具体的目标，并用有关企业是什么和应该是什么的定义来制定衡量成绩和成果的标准。他制定的顾客满足的标准和服务满足的标准事实上造成了全国各地区的电话经理之间的竞争。这些标准成为对各个电话经理进行衡量和付给报酬的标准。其结果是，美国电话公司虽然从性质上讲是垄断性的，其各个经理却被指引向取得成绩和成果。
维尔的解决方案维持了半个世纪以上。直到严重通货膨胀的六十年代以前，贝尔电话公司持续地在降低收费的情况下改进业务。
维尔还做了一些在当时看来更为超出常规的事（而且，即使目前来看，一般也会认为越出了常规）。他为贝尔电话公司认定其服务对象。管制机构即各州的公用事业委员被当时正常思想的工商界人土认为是“恶毒的社会主义”和“敌人”。而维尔却认为公众实际上是电话公司的合法的服务对象。所以，使管制机构发挥作用是电话公司的任务。他努力思索这些服务机构的目标是什么，以及应该是什么。如果美国的公众不是感到这些管制很好地执行了它们的任务，贝尔电话公司无疑早就被国有化了。同样毫无疑问的是，如果不是由于维尔以及他承认管制机构是一个独特的服务对象，美国的公共服务委员会也永远不会获得发挥作用的能力和理解它自己工作的能力1。
英国的大学
现代美国大学从1860年到第一次世界大战期间的建立过程也表明如何能使服务机构取得成绩。美国大学在这一时期的出现主要是少数人的努力。这些人有：安德鲁，怀特（Andrew W．White，1868—1885年任康纳尔大学校长），查尔斯·埃利奥特（Charles W．Eliot，1869—1909年任哈佛大学校长），丹尼尔·科伊特·吉尔曼（Daniel Coit Gilman，1876—1901年任约翰·霍普金斯大学校长），大卫·斯塔。尔。乔丹（David Starr Jordan，189l一1913年任斯坦福大学校长），威廉·雷尼·哈珀（William Rainey Harper，1892—1904年任芝加哥大学校长），以及尼古拉斯·默里·巴特勒（Nicholas Murray Butler，1902——1945年任哥伦比亚大学校长）。
这些人全都有一种共同的认识：传统的学院——主要是十八世纪训练传教士的神学院——已完全陈旧、无效、没有活力。这种旧式学院正在迅速趋于消失。美国于1860年在学院中就读的学生人数比四十年前人口少得多时的学生人数还要少得多。这些创立新型大学的人都有着一个共同的目标：创建一种新式的教育机构，一种真正的大学。他们全都认识到，欧洲的大学，特别是牛津大学、剑桥大学和德国的一些大学，虽然有许多值得学习的地方，这些新创立的大学必须是具有美国特点的大学。
但是，除了这种共同的信念以外，在一个大学应该是什么以及它的宗旨和使命是什么的问题上，他们的看法极为不同。
哈佛大学的埃利奥特认为，大学的宗旨是培养出一批具有独特风格的领导集团。哈佛大学虽然本来是为“正派的波土顿人”而创办的，但是埃利奥特却不想把它办成是这些波士顿人的地区性大学，而要办成一个全国性的大学。同时，哈佛大学又要在波士顿和新英格兰恢复道德名流的统治地位。这种道德名流指的是请教徒这些“上帝的选民”及其继承者，美利坚合众国早期的联邦主义者领导人、哥伦比亚大学的巴特勒认为，大学的职能是把理性的思考和分析系统地应用于现代社会的一些基本问题——教育、经济、政府、外交。芝加哥大学的哈珀也抱有同样的见解，虽然程度略差一些。约翰·霍普金斯大学的吉尔曼认为，大学是高级知识的产生地，该大学原来只限于高级研究，不从事普通的大学教育。康纳尔大学的怀特的目标则在于培养出一个受过教育的公众，等等。
这些人中的每一位都知道必须作些妥协，都知道他必须满足许多对象和公众，而他们对大学的看法是极为不同的。例如，埃利奥特和巴特勒都必须在原有的、老的基础上来建立他们的新型大学（其他人则可以从头做起），因而必须满足——或至少安慰——原有的校友和教职工。他们全部充分意识到必须吸引和保持财政资助。
埃利奥特坚持“道德领导”并首创了毕业生安置办公室，为哈佛大学的毕业生在各处特别是企业界谋求高薪职位。巴特勒则意识到哥伦比亚大学创办较迟，当时的百万富翁慈善家已被它的竞争对手笼络过去（如洛克菲勒被芝加哥大学笼络过去），于是他在大学中首创了公共关系办公室，设计出一套同中产阶级联系并获得其资助的办法，这些办法绝大多数都成功地实现了。
这些人中的每一个都强调他为大学的宗旨和使命制定的定义。这些定义在这些首创人的身后并没有再持续下去。例如，即使在埃利奥特和巴特勒的终生前，他们创办的大学已不受他们控制，在目标和优先顺序上都发生了变化。在本世纪中，所有这些大学——以及其它许多大学，如加利福尼亚大学和其它一些主要的州立大学——都汇合成为一种共同的类型。
现在，这些大学都成了“多科大学”，彼此很难区别。但是，创建人留下的影响还没有被完全消除。在罗斯福总统的新政时期主要从哥伦比亚大学和芝加哥大学的教职工中选拔顾问和决策者，这决不是偶然的。因为，新政当然要把理性思考和分析应用于公共政策和公共问题。三十年以后，肯尼迪总统当政时期以杰出人物的“风格”为基本信念，自然会转向哈佛大学去选拔人才。
美国在1860年时很少存在着什么高等教育，仅有的一些高等教育也不为公众所信任和支持。到1900年时，美国的大学已建立起—种领导地位，是一个主要的权力中心，是一个智力的、社会的和政治的权威。1860年时，美国青年在高等学院中的比例小于任何其它主要国家，而到1900年其比例已高于其它主要国家，并打下了大规模高等教育的基础。1860年时，美国在学术成就、研究和科学方面依赖于欧洲，当时在这方面有成就的美国人（如历史学家弗兰西斯·帕克曼，Francis Parkman，哲学家埃默森，Emerson，或物理学家约瑟夫·亨利，Joseph Henry）都同大学没有什么联系。到1900年，美国在学术成就、研究和科学方面既有成就，又有自信心。在智力和科学上有特出成就的人（如哲学界的威廉·詹姆土，William James，教育界的约翰·杜威，John DeWey，历史学界的查尔士·比尔德Charles Beard和弗雷德里克·特纳，Frederick J．Turner，物理学界的艾伯特·米切尔森，A1bert Michelson）全都是大学中的成员。而且，1900年的美国大学是独特的美国机构，尽管有许多教授是从德国的研究院毕业的，或经常有人对牛津大学的风尚发出赞叹之声。
最重要的是，美国大学取得这样的高效果和高成绩的基础在于，明确地从事于具体规定的宗旨和使命。
利连撒尔和田纳西流域管理局
田纳西流域管理局（美国中南部的一个综合性公共工程和公用事业）是一个不同的但同样有教育意义的例子。田纳西流域管理局建立于新政时期，目前已不再是一个争论的对象。它只不过是另一个大型电力公司，只不过是政府所有而不是私人所有的。但在其早期阶段，四十年以前，并不是这种情况。当时，它是一个口号，一种战斗的呼声，一种象征。不论是它的朋友或敌人，有的人把它看成是美国电力国有化的有力工具；另有些人则认为可以借此回复到以廉价动力、政府仁政、免费肥料为基础的杰弗逊的平均地权论去；还有些人则主要对防洪和灌溉有兴趣。由于有着各种互相冲突的期望，田纳西流域管理局的第一任局长阿瑟·摩根（Arthur Morgan），一位杰出的工程师和经济学家，弄得错误百出。他由于未能深入思考田纳西流域管理局应该是怎样一个机构以及如何平衡各种不同的目标，以致一事无成。最后，罗斯福总统不得不用一个当时几乎不为人所知的年青律师，对管理工作很少经验的大卫·利连撤尔来代替他。
利连撒尔面临着对田纳西流域管理局下一个定义的需要。他得出结论说，其首要任务是建立一个真正有效的电厂并向缺电地区供应大量的廉价电力。他决定其它的目标都要从属于这个首要目标，这个首要目标应占优先地位。现在，田纳西流域管理局还达到了其它许多目标：防洪、灌溉渠道、生产肥料甚至包括地区综合发展。但是，正是由于利连撤尔坚持要明确规定田纳西流域管理局的任务并确定其优先顺序，才使得它今天受到大家，甚至包括它在四十年前的死敌的赞扬。
明治时期日本的经验教训
服务机构取得成就的最重要例子可能是日本于十九世纪后半叶，在1868年所谓明治维新以后的发展。三十年以后，日本从一个极为贫穷并大部分是农民、深受阶级和等级束缚的国家变成了一个现代国家，一个能打败帝俄的军事强国，一个世界贸易中的重要因素。而且，它成为实际上消灭了文盲的第一个国家。
带头实现明治维新的政治家、爱国者和工商界领袖只不过是极少数杰出的人物，在领导集团中也只占少数。工作则由普通的、有能力的、艰苦劳动的人来做。他们取得成功的原因是明治时期的这一代入决心深入思考他们要达到的目标，确定优先顺序并集中精力于优先的事物。
明治维新的宗旨是在一个由西方帝国主义占统治地位的世界中保持日本的独立和日本的文化及传统。这些目标被概括为一句口号：“富国强兵”。为了实现这个目标，就要普及教育并统一全国的行政和司法。明治时代人们集中力量要做的重点是五项目标：经济发展，建立现代化的陆军和海军，扫除文盲，统一地方行政，强有力的专职司法。
人们可以对确定的这些重点表示不同意——有许多日本的以及外国的批评家就表示不同意。例如，在改善农民生活或在强化工业化的变革中缓和贫困方面就做得很少；也很少考虑使具有高度文化的新的日本中产阶级能实行自治。明治时期的人们也意识到这些缺陷，但是他们有意识地决定必须有重点，深入思考什么是重点，然后把有才能、勤劳而爱国的人民的力量集中于这些重点。
还有其它一些例子。例如，威廉·冯·亨保特（Wilhelmvon Humboldt）在德国被拿破仑打败的黑暗时期创建的柏林大学，就可以表明大学取得的效果。另一个例子是以前讲过的，第二次世界大战以后建立的新英格兰的一些“红砖”大学。这主要是由于杰出的经济学家莱昂纳尔·罗宾斯（Lionel Robbins）深入思考了目标和重点的结果。还有前面提到的供贫苦儿童学习的纽约市少数民族地区的一些学校。教育方面的另一个例子是丹麦主教尼古拉·格伦德维希（Nikolaj Grundtvig）几乎在一百五十年以前就想出的国民高等学校。这种高等学校不仅成为斯堪的那维亚各国向典型民主制进展的基础，而且成为现在所有进一步教育的基础。我还可以从其它领域，如保健部门或研究单位，举出一些服务机构取得效果的例子。
这些有效的公共服务机构中的每一个都可以说是各具特点。每一个肯定是完全不同的。但是，这些例子表明，服务机构是可以通过管理取得成绩的。
市场方法和“社会主义竞争”
我们举出的这些例子首先表明，不能用传统的、流行的方法中的任何一种来完成使服务机构取得成就这一任务。“让市场来完成工作”的方法和“为维护公众利益而驱逐货币兑换商”的方法都不能使以预算为收入基础的服务机构很好地工作。
市场方法普通被认为是“资本主义”的。但这是一种误解。市场方法同样可以是“社会主义”的。所有权是否在资本家手中并不是主要之点。重要的是经营管理上的自主权和责任。重要的是资源是否被分配来产生成果，以及是否在成果的基础上来分配。
认为美国经济的所有权是私有的，因而是资本主义经济的流行看法是一种误解。美国大企业的决
