国情备忘录-第17章

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分……我们绝不能走先建设、后治理的弯路。〃这是第一次以党中央的名义对环境保护提出要求。这一年，中国第一部环境法出台。

　　1983年12月31日至1984年1月7日在北京召开的第二次环境保护会议上，时任副总理的李鹏代表国务院宣布：环境保护是中国现代化建设中的一项战略任务，是一项基本国策。

　　1989年4月底至5月初在北京召开第三次全国环境保护会议，确立环境保护三大政策：预防为主、防治结合；谁污染，谁治理；强化环境管理。

　　1992年中央9号文发布〃环境与发展十大对策〃，将环境保护纳入经济发展中统筹考虑。

　　2007年可以列为中国环境保护史上最具标志意义的一年，从这一年起，环保作为基本国策开始真正进入社会发展的主干线。

　　2008年国家环保总局更名环保部。到2008年为止，我国共签署了50多项涉及环境保护的国际条约，并积极履行，树立了负责任的大国形象。

　　迄今，全国人民代表大会及其常务委员会制定了环境保护法律9部，自然资源保护法律15部，国务院有关部门、地方人民代表大会和地方人民政府制定和颁布了规章和地方法规660余件，基本形成了环境保护法律框架体系。

　　此外，国家对环保部门的改制，也体现了对环保问题的日益重视。1984年，国家环境领导小组改称为国家环境保护局，行政级别由科级变局级，隶属建设部；1987年，国家环保局独立直属国务院，升为副部级单位；1998年，改称国家环境保护总局，升为正部级。

　　中国的环保认识逐渐升级，让人们恢复了对蓝天白云的信心，也看到了污染治理的信心。随着国家在环保方面立法和认识的不断完善，环境治理不再是盲区，也不再是难题。


绿水青山才是永续利用的GDP

　　为绿色家园刻上道道伤痕的，恰恰是中国粗放型的发展模式，尤其是高能耗、高污染的重化工业，大大加剧了能源和资源消费速度，破坏了生态环境；同时，工业发展的污染物也源源不断排放到环境中，这大大加剧了经济发展与环境保护的矛盾。这是市场失灵与政府失灵共同作用的结果。

　　市场从来就不是完美无缺的，也存在着失灵现象。环境污染是市场失灵的一个重要表现。企业进行生产时，向环境排放大量的污染物，虽然损害了公共环境，企业却不需要为此付出生产成本，即企业的私人边际成本低于社会的边际成本。企业急功近利，为追求经济利益，而忽视环境利益，这就是表现在环境污染上的市场失灵。

　　市场失灵是市场自身难以克服的缺陷，这就需要政府的介入。然而，在环境保护上，不但市场会失灵，政府也失灵了。

　　诺贝尔经济学奖获得者保罗·萨缪尔森这样定义政府失灵，〃当政府政策或集体行动所采取的手段不能改善经济运行的效率或（导致）道德上可接受的收入分配时，政府失灵便产生了。〃在环境保护上，政府不但没有克服市场失灵的缺陷，反而发生角色错位，纵容某些企业污染环境的行为，加剧了市场失灵。导致政府失灵的原因主要是社会发展的目标偏重于经济增长尤其是GDP的增长，生态赤字越来越严重。

　　治理环境污染要对症下药，其中，克服市场失灵和政府失灵是关键。克服市场失灵，还需从政府介入下功夫，但良好的政府介入，需以克服政府失灵为前提。因而，化解政府失灵是重中之重。

　　要改变地方政府的不作为和决策错误，就要从根上下功夫制度安排。邓小平提出〃发展是硬道理〃，但很多人把发展片面理解为经济增长或GDP增长。对官员的考核体系也是以经济业绩为核心，如果完成经济目标，就会〃加官进爵〃，否则，会被降级。结果，地方政府把GDP增长作为硬指标，把环境治理作为软指标。只有彻底改变GDP一〃指标〃独大的状况，把环境改善纳入官员的考核体系，才会根除政府失灵。只有〃好山好水也是好政绩〃，才能保住我们所剩不多的青山绿水。

　　事实上，高层政府已经开始使出杀手锏了。

　　在2007年初的《政府工作报告》中，国务院总理温家宝48次提到环保问题。年终，政府又出台了《〃十一五〃主要污染物总量减排考核办法》，将〃一票否决制〃和〃责任追究制〃纳入其中。中组部参与《考核办法》的制订，制定了〃十一五〃主要污染物减排目标，纳入地方政府政绩考核，这些几乎都是执政党一贯的政治治理方式中最严厉的手段。

　　对于政府与有关部门的举动，各地政府意见各不相同，但以支持者居多，山西省副省长牛仁亮表示，〃国务院又确定了具体的减排指标，这是史无前例的，然后复制于，刚才说的一票否决，考核，这个压力当然是空前的。面对强大的减排压力，山西省决定一年关掉3000万吨焦煤。〃山西环保局局长也表示，〃比如说我们的阳泉也好，大同也好，临汾也好，当年临汾环境污染在全国名列第一，现在通过四年多的治理，已经退出了前十名。〃

　　污染治理刻不容缓，包括山西省在内的很多城市污染治理也初见成效：深圳南头半岛污染企业每年削减二氧化硫1。84万吨，减排烟尘1300吨；洞庭湖水质已得到很大的改善，由劣五类水质变为三类水质……

　　拆了地方政府的保护伞，就等于拆了污染类企业的后台，有利于遏制企业的污染行为。而且，对于企业污染环境的行为，国家也应从政策和法律双管齐下，逼迫企业搬迁或转型。

　　2007年7月30日，联合中国人民银行、中国银监会出台《关于落实环境保护政策法规防范信贷风险的意见》，对不符合产业政策和环境违法的企业和项目，进行信贷控制，以绿色信贷机制遏制高能耗、高污染产业的盲目扩张，一些环境污染企业〃榜上有名〃，诸如科迪食品集团、蚌埠农药厂等30家企业。

　　将经济政策引入环保领域，与传统的罚款等环保行政处罚措施相比，增加了违法排污企业融资成本，甚至切断严重违法企业的资金链，这招〃釜底抽薪〃的措施，扼住了污染企业〃命脉〃，可能是减少污染的〃良药〃。

　　在制造环境保护法律方面，中国政府日渐成熟。但是，人们普遍反映，法律对污染环境的行为的惩罚力度还不够大，对污染犯罪设置的门槛过高。就拿污水排放来说，如果企业偷排私放，在2008年6月之前最多被罚20万元。而且，中国《行政处罚法》规定〃一事不能两罚〃，企业只需罚款一次，就可排放一年。

　　中国现行刑罚关于环境污染犯罪的规定门槛太高，只有〃重大环境污染事故〃的行为才能构成犯罪。一个企业排出的有毒物质，即使把一条江里所有的活物毒个一干二净，只要没出人命，2008年6月之前最多罚款100万元，现在最多罚款200万元。

　　法律的心慈手软，换来的可能是环境的急剧恶化甚至无辜者的性命。重典之下，才有效用。

　　绿水青山才是永续利用的GDP；是政府出重拳的时候了。


民间的呐喊

　　环境污染越来越严重，而政府与法律远未达到全面覆盖的地步。在中国，还存在很多藏污纳垢的角落。只有广泛的公众参与，才是推动环保最有力、最根本的力量。

　　从利益主体上看，公众才是最根本的利益主体。水被污染了，公众就喝不到干净的水；空气被污染了，公众就呼吸不到新鲜的空气；农产品被污染了，公众就吃不到卫生的食物……一旦公众参与环保，在污染与治污的博弈中，就多了一支强大的正向博弈力量。

　　随着中国治污力度的加大，很多企业已经不敢光明正大地排污了，但他们也有不少〃明修栈道，暗度陈仓〃的招数：购买排污设备，但排污设备只是个幌子，有关部门检查时充充门面；把排污口藏在隐蔽地位，不熟悉当地地形的检查人员，根本找不到出污口；地方政府为追求经济业绩，对违法企业的污染行为听之任之……仅靠环保部门的力量，恐怕很难根除污染顽疾。

　　公众参与则具有人多势众、熟悉企业排污规律的优势，可以对企业实施全面监控，成为遏制环境违法的大规模建设性武器。没有公众参与，排污治理可能就是盲人摸象。

　　河南省新乡市长垣县吕楼村农民宋克明就是公众环保力量中的一员。

　　截止到2006年，河南省新乡市长垣县吕楼村农民宋克明的自费调查污染之路，已经走了10年了。

　　1993年，由于吕楼村附近一家冶炼厂的粉尘污染，患癌症的村民越来越多。1995年，宋克明的父亲也患了癌症，最后医治无效死亡。从此，宋克明踏上了漫漫污染调查之路。在他的坚持下，这家害人的冶炼厂终于关闭了，而他的父亲和他的乡亲却再也活不过来了。

　　在宋克明看来，厂子的关闭〃这是一个好消息，也是一个坏消息。经济发展和环境保护确实存在矛盾，但是我们不能因为多赚钱而断了子孙后代的路。再多的钱也没有办法挽回那些患癌症村民的生命。〃

　　流经长垣县的文岩渠，由于上游的造纸厂将大量污水排到渠内，导致文岩渠污染严重，清水变黑水，河里再无活物，人们再也不能用渠里的水浇庄稼了。2002年，宋克明进行了10天的调查取证，向有关部门反映文岩渠的悲剧。

　　这时，宋克明感受到了一个人的无助，他需要集体的力量。随后，他创办了全国县级第一家、黄河流域第一家民间环保组织长垣县绿色未来环境保护协会，并发起了万人环保大会。2006年，宋克明建立了全国第一家民间组织实施的〃黄河民间监护站〃。

　　10年环保路，宋克明花费了10多万元。一直奔波于环保，无暇挣钱，家徒四壁，儿子因为贫困辍学，破落低矮的院子夹杂在乡亲们的楼房里，格外刺眼。唯一让他感到欣慰的是，2006年4月21日，他在人民大会堂拿到了中国环保个人奖项最高奖〃地球奖〃的奖杯。

　　当然，不是所有的人都像宋克明那样执著于中国的环保事业，公众环保的参与度仍然较低，这与公众的环保意识较弱和参与渠道不畅有关。

　　在2008年〃我国公众最关注的社会热点问题〃调查排名中，环境污染问题，紧紧跟在〃物价问题〃和〃食品安全〃之后，关注比例为37。7％，位列第三。环境问题引起重视，但并不代表公众环保意识强。在调查的细化项目中，公众的环保意识总体得分为44。5份，环保行为得分为37。0份，环保满意度得分为45。1分。令人惋惜的是，所有三项指标都没有达到及格线，公众个人的环保素质，依然是环保活动中的一片〃洼地〃。

　　河北X村的刘保国为给女儿讨个说法，多方奔走，但处处碰壁。归根结底，在于政府没有搭建一个合适的公众参与平台。如果公众找不到畅通的渠道，吃了几次闭门羹后，或许就偃旗息鼓了。

　　公众参与是中国环境保护的〃晴雨表〃，作为环境保护的最大也是最重要参与者，中国公众的环保意识、行为都亟待提高，我国的环境保护工作仍处于〃警钟长鸣〃时期。国家应继续加大环保宣传力度，在提高公众环保意识方面，做足功夫。只有公众真正参与到环保活动中，贡献自己的一份力量，从个人做起，从身边做起，被阴霾遮挡的蓝天才会重新出现。


多少发电站被爆破了

　　环境污染的事实，已经摆在人们面前。如何处理，环境治理的希望在哪里，成为关键问题。

　　现在，曾被称为〃德国工业的心脏〃的鲁尔区，是一个碧水蓝天、空气清新的公园式城区。但上世纪50年代时，这里还是烟囱林立、空气污浊，那里的莱茵河还因为污染严重被称为〃德意志最脏的河流〃。这一切都是因为当年的鲁尔区，还以高污染高排放的重工业为主，是德国的〃煤钢基地〃。

　　随着发展后遗症的显现，德国政府在上世纪70年代，开始对鲁尔区进行产业结构调整，大力发展教育等现代产业。原本主要生产石油管道的曼内斯曼公司，是德国工业的缩影，在100多年里，一直是世界钢管生产最高品质的代名词。在完成工业使命又污染严重的情况下，在上世纪90年代，曼内斯曼公司开始转型，涉足德国移动通信市场，如今已经成为德国移动通信市场的两大主要运营商。

　　经过30多年的产业结构调整，鲁尔区〃脱胎换骨〃，代表了一种新的工业生命，而且是环保的、科技的可持续发展的生命。中国的上海也走在这条路上，现在清澈见底的苏州河曾经是一条臭水沟。1920年前后，大量工业废水和生活污水排入苏州河，苏州河水面开始黑臭，鱼虾逐渐绝迹，到1978年，上海境内河道全部遭受污染。1988年，上海市政府拉开整治苏州河的伟大工程，经过三个阶段全国整治，苏州河又回复到昔日风采。而上海这个曾经的工业化城市，也通过多年的产业结构调整，大力发展服务业、金融、信息、高科技等产业，成为中国金融中心和国际交流中心，产业升级给上海带来了碧水蓝天。

　　中外污染治理成功的案例，带给我们无限希望。在希望之路上，中国在治理环境污染痼疾上继续下猛药。

　　中国人治理环境污染的气魄，很是让世界惊叹！

　　在小龙潭发电厂屹立23年的6台十万千瓦的发电机组在滚滚烟尘中成为了历史。这天上午，中国国电小龙潭发电厂现场爆破拆除仪式隆重，但充满忧伤，厂里4000多职工内心充满矛盾与不舍，许多人在烟尘中迷失了方向，因为这次爆破意味着厂里1600多名员工就要进入不限期的转岗就业。

　　小龙潭发电厂60万千瓦发电机组的成功爆破意味着，该地区将每年节约标煤167。8万吨，每年减少排放7。5万吨二氧化硫、7400吨氮氧化物和4400吨烟尘。

　　23年前，小龙潭发电厂拉开了云南能源开发的序幕；23年后，小龙潭发电厂又举起了环保大旗，为能源开发的苦果买单。5秒钟。23年辉煌戛然而止。

　　中国这些年，这样的爆炸声此起彼伏……这些年，中国大规模关闭小火电，这种举措让曾经是日本丰田公司总裁，现任日中经济协会会长的张富士夫惊叹不已。他后来对日本媒体透露：〃爆破发电站这种事儿，日本人连想都不敢想。要是中国人这么敢干的话，那任何严重的环境问题都不在话下吧。〃

　　国家环保局2008年起；使出了有史以来最重的杀手锏。首次启动〃区域限批〃政策来遏制高污染、高耗能产业的迅速扩张趋势。这个技术手段的杀伤力在于，如果一个地区的某一个项目违规，将有可能导致该区所有项目都要〃连坐〃，暂缓审批；而更重要的是，这种行政手段的重点监管对象从单个项目转向了地方政府。

　　山西吕梁中铝焦化一期60万吨机焦项目现场，这个项目被国家环保总局实行区域限批了。对于吕梁市来说；是一声炸雷，或者说是当头一棒。

　　做为贫困地区，吕梁一向是山西经济发展落后的典型。限批令下达的时候，全市正召开推进经济发展大会。吕梁市市长谈到，〃正是在加快发展的热头上的时候，〃哗〃来了一瓢凉水。我们准备大干一场，让老区人民尽快把产业立起来，加快脱贫致富的步伐，这个区域限批都干不成啦，一下子我们感到压力十分大。〃

　　中共山西省委政策研究室一份报告说，2007年1至6月，吕梁市空气质量二级以上天