书屋2004-01-第3章

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种种努力都有一个饱和点，但是追求平等的历程几乎没有终点，这尤其因为，在某个方面实现的平等会在其他方面产生明显的不平等。因此，“更多的民主”往往首先意味着民主不仅仅是一种政治形式，而是寻求更多的社会保障与经济福利。结果民主政治变成“一种为瓜分全部收入而进行的拔河比赛”〔24〕，从而使“政治”变成一个极其令人厌恶的词汇。宪政民主表明，作为一种程序，民主应该限制在政治范围之内，把民主扩展到其他领域是错误〔25〕。我们不难理解，如果财富的获得不是通过劳动或交换，而是通过投选票，那么恐怕再也不会有人愿意从事生产。民主并不适用于工业和经济关系，民主不是可以实现任何事情的工具。〔26〕
　　需要说明的是，宪政对民主的限制并不表明宪政是反民主的，宪政其实保护了民主的前提条件——个人自由。对于任何一种真正的民主理论来说，第一个也是最关键的前提条件是，必须把价值源泉完全归结于个人。如果存在着非个人的价值源泉，或假定存在着非个人的价值源泉，那么，民主的政治程序充其量只能作为发现独立价值的许多可能的途径中的一种途径，民主政治程序就不会比其它政治程序更加有效，因为一个独裁统治者同样可以根据非个人的价值标准而声称是为了共同利益或人民利益，民主的选举过程就没有必要了。个人成为最终的价值源泉，任何人或集团都无权决定另外一个人的情形应当怎样，所谓“共同利益”只能是个人偏好集合过程即民主过程的结果。政治就成为不同的个人表达各自偏好的场合，不经选举产生的统治者在规范上就找不到为他们的行为进行辩护的依据。所以，民主必须以个人自由的保障为基础，否则，我们得到的“民主”只不过是披着民主外衣的独裁统治。〔27〕另外，宪政之达成也离不开民主，宪政制度的运转同样需要民主为其注入活力，因为制约性权力的最终来源是自下而上运行的社会权力，即民主性的权力。同时，自由之制度化需要个体的自觉和人们积极参与，因此，至少在专制制度下民主运动对自由之获得是一种助力，因为这时民主运动或民主程序之确立本身就是对国家权力的某种限制。〔28〕因此，宪政本身必须包含民主，真正的自由主义决不会反对民主。〔29〕
　　我们说自由民主理论是西方正统的民主理论，不仅因为它反映了西方民主制度的实际发展进程，而且它还为这种制度奠定了价值基础，如自由与人权、宽容、妥协和诚信等等，更重要的是它为西方民主制度提供了建制原则。自由民主理论提供了如下建制原则：
　　民主原则。在这里，民主原则并不是指人民主权或人民的统治，而是指人民有选择统治者的权利。人民作为选民，是从选举权的角度行使他们的权力，人民主权即体现于此。从这个意义上说，民主政治也就是选举政治，因为选举毕竟是民主的纵向结构
　　（被统治的民主）的最关键性起点〔30〕，代议制民主依赖于选举行为和选举——自由的、周期性的和竞争性的选举。正是在各种选举中，作为民主制游戏规则的多数决定规则才获得决定性的充分运用。当然，民主政治并不完全等于选举政治，现代西方民主兼有选举制和代议制，选举式民主虽然不是代议式民主的充分条件，但却是它的必要条件。现代选举式民主并不是直接民主，人民并不亲自统治，而是选出统治他们的代表，直接民主则是没有代表和代表传送带的民主。简单地说，选举不制定政策，选举只决定由谁来制定政策；选举不解决争端，它只决定由谁来解决争端。但是，选举必须以自由舆论为前提，没有自由舆论的自由选举是毫无意义的。
　　宪政原则。宪政的核心含义，就是用宪法制约绝对权力以保障个人自由的制度。〔31〕宪政是美国人对英国法治观念的一种提升，它提出了法律的等级观即“法上有法”，即使民选的政府也不得违背保障个人自由的宪法。也就是说，任何权力都不应当是专断的，一切权力都应当为更高级的法律所限制。〔32〕因此，宪政是和法治（rule
　　of　law，法律的统治）融合在一起的，而反对以法而治（ru1e　by
　　law），后者只是把法律作为统治的工具。宪法本身即是一种对权力不信任的行为，因为“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止……从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”〔33〕宪政制度至少包括两方面内容，一方面是权力分立与制衡制度，其目的在于制约和限制任何绝对的权力并保障“有限政府”；另一方面是个人权利制度，它为政治权力划定了疆界，为私域提供了屏障，是政治领域与非政治领域的分野，是政治权力运行的底线。这两方面的制度是紧密相联的，如司法独立和司法审查制度对确保个人权利不受践踏是至关重要的。同时，个人权利制度使社会滋生了制约政治权力的力量，因此，它也是一种民间制约的方式。
　　共和原则。从词源学上讲，“共和”的意思基本上相当于公共利益（monwealth
　　or　mon　weal）。麦迪逊解释道：“如果我们为了就不同政府形式赖以确立的不同原则而寻找一个标准，我们会将共和定义为（或至少会将这一名称给予）一个直接或间接从人民大众中获致其所有权力的政府，而且由那些在有限时期内品行良好的掌权人所管理的政府。最为关键的是，这个政府应从整个社会而不是从这个社会中它所认同的极小部分人中产生。”〔34〕共和把政治权力看成一种“公器”，它既不为任何人所私有，也不偏袒任何人的特殊利益。民主并不能保证这一点，单纯的民主原则极易导致多数人专制。在现代，共和原则已融入自由民主之中。
　　二、现代西主民主的基本制度
　　我们说过，自由民主理论为西方民主提供了建制原则，但原则不等于制度，作为人类理想的民主必须落实到制度层面才能实现。现代西方民主制度可以分为两个层次，第一个层次的制度是现代西方各国民主制度带共性的东西，直接体现了制度的民主性；第二个层面是指政府制度。
　　第一层次的制度有：
　　（一）选举制度
　　选举制度是西方民主政治的基础。如果说选举制度的形式，是近代资产阶级同封建贵族势力反复斗争的产物的话，那么，普选权的确立则是工人阶级同资产阶级斗争的产物。正像马克思在评论“伦敦工人协会”发起的争取普选权的“人民宪章”运动时所指出的那样：“普选权就等于英国工人阶级的政治统治，因为在英国，无产阶级占人口的绝大多数……在这里，实行普选权的必然结果就是工人阶级的政治统治。”〔35〕
　　普选权的本质意义就在于，使人民主权原则落到实处。不过，普选权的实现却经历了漫长的历史过程。十九世纪法国政治思想家托克维尔在《论美国的民主》一书中写到：“当一个国家开始规定选举资格的时候，就可以预见总有一天要全部取消已做的规定；只是到来的时间有早有晚而已。这是支配社会的发展的不变规律之一。选举权的范围越扩大，人们越想把它扩大，因为在每得到一次新的让步之后，民主的力量便有增加，而民主的要求又随其力量的增加而增加。没有选举资格的人奋起争取选举资格，其争取的劲头与有选举资格的人的多寡成正比。最后，例外终于成了常规，即接连让步，直到实行普选为止。”〔36〕
　　在西方，取消对选举人的财产、教育程度、种族、性别等资格的限制，差不多花费了一个多世纪的时间，直到二十世纪，普选制才陆续建立。北欧各国大体上是在第一次世界大战后就建立起普选制；英国是1928年议会通过“国民参政（男女选举平等）法”，才实现了普选制；法国是1944年，意大利是1945年，美国则是1976年尼克松总统签署了保证黑人选举权的法案，才算是基本实现了普选制。通览西方主要资本主义国家的普选制的形成过程，几乎都经过了由严格限制选举权，到逐步放宽选举权，再到形式上确立普选权等三个发展阶段。它既是资产阶级政治统治的确立和巩固的过程，也是无产阶级和劳动人民长期斗争的结果，同时还是世界民主化潮流的必然趋势。
　　普选制意味着只有公民选举产生的公共权力才具有合法性。这既是一种政治理念，又是一种政治原则。它向世人宣示，公民有权选择公共权力机构。如是，普选权奠定了现代民主政治的基础。普选权的功能在于，通过非暴力的、和平有序的方式即公民普选的方式实现公共权力机构的产生、让渡与更替。作为现代民主政治的一种制度保障，它对于维护政治稳定和政治发展起着决定性的作用。它不仅是人民主权原则、社会契约原则，以及公民的平等、自由权利的实现形式，而且是公共权力机构运作机制的制动杠杆，因此，现代民主政治就是选举政治。普选制产生的政府是民意政府，必须对人民负责；政府的权力则置于人民的监督与制约之下。正如美国《独立宣言》所说：“政府的正当权力，则系得自被统治者的同意。如果遇到任何一种形式的政府变成损害这些目的的，那末，人民就有权利来改变它和废除它，以建立新的政府。”
　　在西方，选举是一种根本性的政治制度，不仅是表面上的投票行动，而且是一种民主秩序的构建方式：权力是由下至上逐级授予的，掌权者是由下至上选举（选出来，举上去）的。选举应当是秘密的（不因投反投票受到惩罚）、公平的（每一票的价值必须是相等的、在投票与计票中不得作弊、不得贿选）、自由的（可以在不同的候选人中间作出自由的选择，可以去投票也可以不投）、有效的（例如所投的选票不能被任意重复计算或任意作废）。不言而喻，西方发达国家的选举制度贯穿着自由民主的精神，尽管它可以成为工人阶级争取自身利益的一种手段，但是，从本质上讲，它毕竟是资产阶级维持政治统治的工具。
　　（二）代议制度
　　现代西方发达国家实行的都是代议制民主。在某种程度上，代议制民主是西方民主的同义词。在制度层次上，代议制度是西方民主的核心和主要标志。在代议制民主中，人民通过选举出来的代表掌握和行使立法和统治权。代议制度的核心是由经普选产生的代表所组成的议会，它是西方民主政体的“中枢和支配力量”〔37〕，在许多国家也被称作国会（如美国）。议会议决事项如法案或决议均由议员共同讨论并经多数通过，议会享有立法权、预算的通过与监督权和行政监督权。为了防止草率立法，对议会的立法程序通常有严格的规定。根据英国议会的传统，国会制定法律须经过“三读”程序，即议案在全院会议中提出时宣读标题（在下议院中已简化成列入国会记录）算“一读”，在全院或全体委员会审议开始时进行“二读”（全文），最后表决前进行“三读”（也仅宣读标题）。〔38〕在今天，代议制度通常要求对成年公民的选举权不得有任何限制；选区的划分基本公平，公职候选人的提名方式基本公开。
　　有些国家的议会只设一个议院，有的国家的议会设两个议院。前者被称作一院制，后者被称作两院制。在实行两院制的国家中，上院（又称贵族院、参议院、联盟院）一般由州、省或地区的代表构成。在上院，每个州和省通常有相等的代表，而不论它们在人口与面积上的差异。下院（又称众议院、国民议会、联邦议院）则通常完全由选举产生的代表组成。上院议员的产生有多种形式，如直接选举、间接选举、政府提名元首任命。在有些地方的上议院的席位甚至可以世袭。现在西方大多数民主国家都实行两院制，几乎所有的联邦制民主国家和大国民主都实行两院制。与一院制相比，两院制有更多的优越性，在大国尤其如此。两院制比一院制有更大的代表性，能充分代表不同地区、不同人口和职业的不同的利益要求。两院之间在立法上的配合与牵制，一方面使得立法机构能够胜任现代社会繁重的立法任务，同时又通过赋予上院以一定的复议权来避免草率立法。实行两院制还可以防止立法机关与行政机关之间因立场分歧出现的僵局，因为两院中总有一院可以发挥协调作用。
　　由于议员的职责是行使立法权、财政权和监督权，这就要求议员必须具备立法知识和能力，具备参政议政的素质和经验，善于归纳和反映选民的利益与要求，能代表人民行使“人民主权”。所以，在西方自由民主国家，议员大都由政治家（政客）充任。
　　（三）政党制度
　　西方自由民主遵循多数决定原则，这就需要特别关注少数人的权利。因为所谓多数与少数只是一种临时的组合，多数和少数随时都在变化，面对不同的问题多数和少数会有不同的组合。一个人在这个问题上是少数，在另一个问题上则可能是多数。因此，少数的一方应有权利争取他人的支持，使自己的意见有朝一日成为多数，而组成政党则是凝聚支持、由少到多的一个重要途径。少数派需要通过政党的形式积累扩大力量，多数派需要靠政党的形式去巩固自己的力量。因此，民主政治下各方的人士都离不开政党。不同政党的不同政见和政策方案的存在为选民们提供了广阔的选择空间。所以，现代西方民主政治，又可称作政党政治。
　　政党现象的法理基础，是民主国家肯定并保护公民的结社自由和参政权。公民可以自由地结成政党来参与政治，通过竞争获取国家权力，这是民主政治的一个重要特征。所以，国家权力归哪个政党所掌握不是由宪法规定的，而是由自由、公平、竞争性的选举决定的。
　　但是，一个国家采行什么样的政党制度，是由该国的特定的社会历史条件和现实条件决定的，不同的选举制度对相应的政党制度的形成起着促成和巩固作用。换句话说，一个国家实行什么样的政党制度，是两党制，还是多党制，是在现实政治中逐步形成的。民主并不等同于两党制。民主政治要求开放政权让各种政治组织自由竞争。西方国家的政党，最早起源于议会内的派别，由于政见的分歧逐渐形成议会党团，随着普选权的扩大，又由议会党团发展成社会性政党。不过，西方国家的政党实际上都是极其松散的政治联盟，都是为大选而设立的。以美国的共和党和民主党为例，作为两党党员的主要标志是他在选民登记时声明属于哪一个政党，既没有入党手续，也不必交纳党费，而且即使声明已属于某一政党，也可以在选举中改投他党的票，即跨党投票。
　　政党政治是民主选举和代议制度中不可或缺的要素。在现代政治中，竞争和对立是自由民主中的常态；只要各个政党之间彼此宽容妥协，相互监督制衡，遵循民主政治的游戏规则参政议政，就不会导致国家的分裂和武力的对抗。
　　政党的主要任务就是赢得竞选。党的全国性常设组织——全国委员会无权向各州党组织下达命令。各州党组织及全国代表大会之间，几乎是各自为政。党的全国代表大会只是为竞选总统而每四年召开一次。正如美国政治学家C。罗西特所描绘的：“这一大会