书屋2004-01-第4章
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自为政。党的全国代表大会只是为竞选总统而每四年召开一次。正如美国政治学家C。罗西特所描绘的：“这一大会仅仅是为了选出一个总统而由‘五十个大公爵领地’（指五十个州的党魁）和‘千百个小男爵领地’（指地方上各党魁）所组成的一个‘松散的联盟’。”〔39〕两党公开推行政党分赃制，即竞选中获胜上台的人以官职或其他特权赠予自己的亲信和竞选中支持本党的人。从总统到地方上的行政长官，几乎毫无例外地采用这种手段。美国的政党制度如此，其他西方发达国家的政党制度也无不如此。
（四）分权制度与司法独立
遵循宪政原则，西方自由民主国家的立法权、行政权和司法权是分立的，由宪法授予不同的机关来行使，分别属于立法机关、行政机关和司法机关。这三个部门具有同等的法律地位，独立地行使自己的权力。这意味着三个部门之间不是服从与支配关系，一个部门无权撤销另一个部门，也不能把自己的权力完全交给另一个部门去行使。非司法机关不得握有属于司法机关专有的司法权。广义的分权制度还包括中央与地方之间的纵向分权。在西方民主政治下，联邦制和地方自治是实行纵向分权的最有效的手段。
中国人喜欢用数字说话，把西方国家的分权制度叫做“三权分立”。其实西方人并不这样说。事实上西方国家所奉行的分权制衡原则，也绝非只限于立法权、司法权、行政权这“三权”之间。美国是公认的典型的“三权分立”的国家，我们的出版物都这么说。其实，美国的分权制衡原则，从1787年费城制宪会议通过的新宪法到现在，从来就不仅仅限于立法权、行政权、司法权之间，而是具有广泛的适用性，至少还包括联邦政府（中央）与州和地方政府（地方）的分权制衡关系，国会中的参议院与众议院的分权制衡关系，州政府内部的分权制衡关系，联邦法院系统与州法院系统的分权制衡关系，等等。
国家权力的分立与制衡是为了防止权力专断以保障“有限政府”。他们还用个人权利制度来划定权力的界限，把二者连在一起即司法独立。在西方人看来，独立的司法，是保障“一切人的权利和自由”的最重要的制度安排。
司法独立，指法官独立审判案件，不受任何干涉。其中包括：（1）司法组织独立。（2）司法审判独立。仅依据法律，不得依据非法律的文件或政策。因此，法官不受上级司法机关或行政机关的指挥或命令，上级法院对下级法院的审判，只能在一审宣判后，依上诉程序变更其判决。在法官进行审判时不得受到任意干预。（3）司法人事独立。为保证法官独立审判，必须使其不畏权势，不计进退。
法官的不可更换制。这是指法官在任期届满前非经弹劫，不得被免职、撤职或令其提前退休。多数国家都实行法官终身制，如法国、荷兰、英国、爱尔兰、卢森堡、加拿大等。有些国家，法官有一定任期，可以连任，任期一般都比较长，如瑞士联邦法官任期六年，日本一般是十年。但不论是终身任职或定期改选，都是实行法官在任期届满前“不可更换”的制度，以标榜法官职务的神圣不可侵犯。该制度主要是为了限制行政权力，从实际上和精神上保障“法官独立”和“法官公正”。多数国家还规定：弹劾法官，只限于叛国罪、贿赂罪或其他严重罪行，而不得涉及失职行为。法官在法庭中履行职务，其言论不受追究。
法官专职制。西方国家普遍规定法官（治安法官除外）不得兼任行政职务，不得兼任议员，不得兼任其他营利的职务（教学除外），也不得具有政党身份或从事政治活动。
法官高薪制。许多国家规定给予法官高薪待遇。此外，各国普遍规定，法官出差费用不受限制，实报实销。西方国家认为，给予法官高薪，使其生活安定富裕，就不会发生贿赂、营私和舞弊的现象，就可保障法官公正无私。
法官退休制。各国一般都规定法官到达一定年龄可以退休，退休后可以拿到优厚的退休金。美国联邦法院法官，凡年满七十岁任职满十年或年满六十五岁任职满十五年者，可领取全薪退休金。实行以上法官保障制度，就可以保障司法独立，法官不受党派和集团影响，保持公正无私等等。
（五）军队制度
军队的政治中立与国家化是西方民主国家的铁律。它们规定，军队不可介入政治与选举，不能进入立法机关，因为军队若是被政治化，介入党争，或被赋予过大、或过于弹性的权限，便有造成军人干政的危险性。若用军队来处理党争，就会使正常的政治纷争暴力化。
西方民主实行军队国家化的标志有三个：一是由文官来管理军队，表现为国防部长必须由不穿军装的文职人员来担任。军队的重大决策，包括预算、给养、战略方针甚至军事行动的最高决定权都掌握在文职人员手中，最高总司令由文职人员来担任（通常是国家总统），这里当然不排除在决策时充分听取高级将领的意见。二是军队的职业化，军人以军事为职业，不得经商，不得从事除军事之外的其他活动。三是军队的政治中立化，这意味着军队必须与一切政党彻底脱钩，政党撤出军队，军人不得组成政党或加入任何政党，军人必须退出立法机关，不得担任议员。在一个国家，军队的政治化程度越低，发生政变的可能性就越小。在英美这些军队高度非政治化和国家化的地方，政变的可能性等于零，即使是毫无军旅生涯的总统，也完全不必担心军人有反叛的企图。军人不必为政见的分歧做无谓的牺牲，老百姓也免于战乱之苦，从而实现社会的稳定与国家的长治久安。
第二层次的制度有以下几种类型：
（一）议会制
议会制是议会内阁制或责任内阁制的简称。议会是由大选产生的，内阁则由议会产生，并必须对议会负责。获得议会中多数议员支持的个人、派别、政党或政党联合就取得了组阁权。一旦失去多数的支持，则或更换内阁或解散议会举行新的大选。内阁首脑（总理或首相）通常由在议会中占多数席位的政党或政党联盟的领袖担任。内阁阁员由政府首脑从议员中挑选产生，并经国家元首任命。如果议会对整个内阁的执政能力失去信任，或议会拒绝通过内阁的重要议案，或通过对内阁的不信任投票时，内阁或要辞职，或要解散下院，举行大选。如果大选后原执政党仍占多数，并对内阁表示信任，内阁就可以继续执政，否则内阁必须辞职。各部部长如果被议会判定对其部门管理不善，亦须引咎辞职。
议会制是最早出现的现代自由民主的制度形式，英国是世界上第一个实行议会制民主政体的国家。因英国的议会设在威斯特敏斯特寺，故议会制民主政体又被称作威斯特敏斯特模式。英国的议会制政府是内阁负责的政府，立法与行政结合在一起，英国内阁是下议院多数党的代表，多数党的党魁自然出任首相。采用英国议会制模式的国家，有希腊、日本、西班牙、葡萄牙、德国、奥地利、意大利、荷兰、卢森堡、爱尔兰、加拿大、澳大利亚、北欧诸国等。
（二）总统制
美国是总统制的最典型的代表。与议会内阁制不同，在总统制下，总统不是由议会选举产生，而是由公民以直接或间接选举的方式产生，总统不是对议会负责，而是对全体人民负责。总统领导的内阁不是对议会负责，而是对总统负责，故内阁成员不必也不得具有议员的身份。议会无权更替政府，总统也无权解散议会。总统除掌握最高行政权力外，通常还兼任武装部队总司令，而不论其是否有从军的背景。对于美国总统制，我们最容易误解的是把总统及其管辖的机构称为政府，实际上，总统及其机构并不等同于政府，它只是政府的行政分支。人们通常所说的“克林顿政府”一词中的“政府”，英文原文是“administration”，其主要含义是“管理”、“行政机构”；而汉译的“美国政府”一词中，“政府”的英文原文是“government”，它的主要含义是“政府”、“政体”，但也有“行政管理”和“管理机构”的意思。在英语世界里，至少在美国，人们从来不随意混用这两个词，克林顿名字后面从来没有跟过“government”这个“政府”，跟在他后面的一直是那个绕口的“administration”，因为克林顿并不是美国政府的首脑，他只是美国政府的“立法、司法和行政”这三个分支中“行政”这一分支的主管，而立法和司法这两个分支他管不着。但他又在对外事务中充当名义上的国家元首。有时我们看到，美国总统常常说了不算，还经常狡辩说是他做不了主，所以在和美国不同的国家交往中很容易引起外交麻烦。可是美国总统并不是我们想象的实质上的一国之首，有些事情他的确做不了主。
（三）半总统制
这种体制表面上是议会制与总统制的混合，但实际上不过是总统制的一个变种，在这种体制下，总统的权力远远大于总理的权力。总统不仅有权解散政府，也有权解散议会，成为国家权力中心。在半总统制下，总统的权力往往大于总统制下总统的权力。这种体制最早是由法国在二十世纪五十年代确立的。二十世纪七十年代末以来的第三次民主化浪潮中的多数新兴民主国家都实行半总统制，如韩国、俄罗斯、保加利亚、罗马利亚、波兰、捷克、南非等。
三、现代西方民主的运行机制
制度只是一些构件，整个制度不过像一部机器。要使制度运作起来，就需要人们不断地为这种制度注入活力。在现代西方民主制度运作过程中，形成了其特有的运行机制。
（一）参与机制
民主作为制度，它的核心概念之一，是强调公民的政治参与。在通常情况下，政治参与的主体是指不以政治为职业的普通公民。政治参与有两个基本特点：一是自愿性，即政治参与是公民在自愿的基础上，积极主动参与政治事务、公共决策的行为；二是选择性，即公民参与政治可以表达不同的看法和意见，可以选择不同的方式来表达自己的立场与观点。政治参与的基本前提，是公民的“权利”，即公民依法行使的权力和应尽的义务。“权利”是一种资格。“权力”则是一种能力，是一种具备一定资格的权力主体要求客体做出一定行为的能力。在民主政治下，公民的政治权力也许各不相等，但所享有的基本参政权利应是一律平等的。
现代西方发达国家公民政治参与的形式，主要有五种：
一是以竞选活动为中心的选举参与。竞选是西方国家决定政府、议会公职人员的通用形式，随着普选制的逐步确立，选举参与就成为公民最基本的参政活动。英国的选举法直接称为“国民参政（男女选举平等）法”。西方学者把普选制干脆称作“群众民主制度”〔40〕。美国是民选职位最多的西方国家，从联邦政府到各州暨地方政府有五十多万个民选职位，参与各级公职的竞选者每年约一百万人。频繁的选举活动，是选民主动、具体地表达自己政治偏好的机会。因此，围绕竞选活动而形成的公民选举参与，就成为公民政治参与的最基本形式。
二是以公民行使创制权与复决权为内容的投票行动。在西方国家，立法机关通过的法律是否最终生效，往往要由公民投票决定。二十世纪五十年代法国在戴高乐执政时期，凡发生重大事件，决定国家的重大问题，他就举行公民投票。1958年他主持制定的宪法还对公民投票作了具体规定。1969年4月，戴高乐提交的法案被公民投票否决而不能付诸实施，戴高乐也因此辞去了总统职务。据利普哈特1984年的统计，从1945年到1980年间，在二十一个西方国家中，总计举行过二百四十四次公民投票，其中有一百六十九次发生在瑞士。〔41〕公民投票作为政治参与的一种形式，有效地分割了代议制的立法权，甚至可以削弱党派的作用，使政府的公共决策广泛获得公民的支持而更具有合法性。
三是以组织社团或利益集团（压力集团）的方式，通过直接游说、间接游说、法院诉讼、为公职候选人捐助竞选费用以影响选举结果、每年公布他们评议国会议员的结果以影响议会决策等等手段，影响政府和议会的决策过程。
四是以公民自发行为为特征的政治参与。主要包括：公民自发地与议员、政府官员进行个别接触，或访问、或写信，反映情况，表达自己的诉求。公民也可以采取集体请愿、示威游行等方式对政府施加压力，迫使政府就相关问题采取改革措施或改变态度。在西方国家，由于新闻媒介是开放的、中立的，因此，公民还可以利用大众媒体表达自己的意见。
五是在地方性事务中直接参与。地方性参与或地方性自治（乡镇自治）体现了参与的真正含义，即亲自参与和自发自愿的参与。“参与是微型民主的本质，或者说，它为上层结构即民主政体，提供了关键的基础结构。”〔42〕由于地方性事务和公民的利益紧密相关，极易激发公民的参与热情，参与程度很高。正是在这种自治性参与的实践中，人民在政治上变得成熟起来，锻炼了自己的政治敏感性，培养了自己的参与能力，从而为实现大范围的民主政治打下了深厚的基础。因此，托克维尔认为，美国之所以能够成就民主，在很大程度上是因为美国存在大量由人民实行自治的乡镇组织。〔43〕
参与机制，在西方被认为是民主的主要表现形式。在西方国家，衡量参与的标准是自愿性和选择性，并不是参与程度和数量的高低。因而，扩大公民参政的渠道和机会，并使这种参政活动能够对政府的权力起制约和监督作用，才是参与的关键。西方自由民主制度并不保障对政治事务和公共政策的制定享有同等的影响力，就像市场经济不保障每个人占有等额的财富一样。它保障的只是每个人具有同等的参政议政的权利和自由，至于把这些权利行使到什么程度是每个团体和个人自身的事情。
（二）竞争机制
西方民主制度的另一个核心概念是政治竞争。在任何一个社会中，现有的政治权力总是少于人们希望获得的政治权力。因此，政治权力的“供需矛盾”总是十分突出。总统、主席、总理、部长、议员的权位总是有限，而追求这些权位的人却无穷多。这样，个人与个人、党派与党派之间难免要围绕这些权位展开激烈的竞争。只要权力的“供需矛盾”一天存在，对权力的竞争与角逐就不会休止。而且，与商品的短缺不同，权力的“供需矛盾”无法通过无节制扩大权力供应量来缓解。
西方民主政治竞争机制有两个特点：一是程序的确定性；二是结果的不确定性。换句话说，竞争的游戏规则是公开的、确定的，而竞争的结果在竞争（如大选）发生之前对当事人和局外人来说都是完全不确定的。例如，在美国，竞争总统职位的程序是公开明确的，但候选人中究竟谁能当选，在大选举行之前是完全不确定的。
西方国家的政治竞争，主要有两种形式：一是竞选；二是考试。
竞选，分全国性竞选和地方性竞选。全国性竞选是指总统竞选和议会议员竞选；地方性竞选是指州（郡、省）、地区的竞选，包括州（郡、省）长和市议会议员的竞选。政党是竞选的主要组织者，�
