书屋2004-01-第5章

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　　竞选，分全国性竞选和地方性竞选。全国性竞选是指总统竞选和议会议员竞选；地方性竞选是指州（郡、省）、地区的竞选，包括州（郡、省）长和市议会议员的竞选。政党是竞选的主要组织者，各国所采取的方式不尽相同。以美国为例，为了参加竞选，共和党和民主党都要推出本党的候选人，公布竞选目标，提出竞选纲领。美国的总统选举（联邦选举）候选人是从各州的预选中产生的，即“总统预选”，然后再在两党的全国代表大会上正式确定本党的总统候选人和副总统候选人，并通过竞选纲领。竞选纲领是该党向选民宣示的一旦当选后所要推行的基本政策，以便使选民可以在两党不同的纲领之间进行选择，并授权候选人在获胜后履行该党所作出的承诺。在美国，由于政党的衰落，候选人以自己的密友和忠实追随者为核心，组成庞大的竞选班子，制定竞选策略和方法，指挥一大批雇佣选举专家安排候选人的活动日程、筹募竞选经费、发布新闻。竞选的过程始终围绕如何争取选民的选票而展开，正如美国政治学家西奥多·怀特所说：“如何把他们自己个人风格的形象在美国公众的感情中确立起来，而同时又把这个形象与他们试图打进美国公众心目中的那些问题联结起来”，是竞选的基本策略原则〔44〕。此外，还要确定竞选方法、选择竞选的重点地区和应重点争取的选民。随着电视的普及，他们利用电视树立候选人的形象，向选民“出售总统”。竞选费用是一笔巨大的开支。美国总统选举年，各级公职（总统、国会、州长、州议员等等）竞选费用，据统计，1984年为十八亿美元〔45〕。竞选经费主要来自候选人本人及家族、公民个人捐助，公私及利益集团捐款，本党资助，政府补助等等。其中，公司和富豪个人的捐款（“肥猫”）是主要来源。他们通过向候选人捐款影响选举结果和新政府的政策。尽管联邦选举竞选法对竞选费用、公司或工会向联邦候选人捐款有种种限制，但是，直接的捐款被限制住了，间接捐款的大门却被打开了。“用金钱买议员”的现象司空见惯，公司、工会、利益集团建立“政治行动委员会”，变个方式为竞选提供经费又大行其道。所以，西奥多·怀特揭露说：“抱有很好意图的人们试图把用金钱买卖的家伙驱逐出圣洁的殿堂，进行了一次又一次改革”，但是，“这些政治行动委员会（PACs）使用金钱来购买政治影响力和试图影响国会及总统的做法，变得比以往任何时候都更加突出。现在买通各种路子已是公开的事情了”〔46〕。另—个美国资产阶级政客公开宣称：“金钱是政治的母奶。”〔47〕由此可见，在西方国家，竞选是非常富有的候选人和有大财团支持的候选人之间的角逐，平民百姓是无缘跻身其间的。这为西方民主制度打上了深深的资产阶级烙印，其虚伪性是不言而喻的了。
　　西方国家政治竞争的另一种形式是考试，即用公开考试竞争的方法录用各级政府公职人员，凡未经考试、没有合格证书者，一律不得担任任何行政职务。英国是最早采用公开考试的办法的西方国家。英国称经公开考试录用的政府公职人员为“文官”，法国称作“公务员”，美国称作“政府雇员”。他们几乎无例外地强调要遵循机会均等、公开考试竞争、择优录用的原则。二战以后，各国陆续完善了考试制度的法规并大力推行改革。英国虽然没有关于文官制度的总法规，但却有单行的法令与条例。1944—1945年，英国政府实行了文官新训练计划和新考试方法；1968年政府又吸纳了富尔顿报告对文官制度进行了一次较大的改革。法国在1946年颁布了《公务员总章程》。美国国会1978年通过了《文官制度改革法》。各国均设立了相对独立的考试委员会主持公开考试，严格程序，确保考试竞争的公开、公正与公平。
　　西方民主政治十分强调文官要在政治上保持中立，明文规定文官不得参加党派竞选活动。考试，作为一种竞争机制，对于净化政府公职人员队伍，保证公职人员具备一定的素质，提高政府部门的行政效率，避免在用人问题上产生腐败，都提供了一种可行的、预防性的屏障。
　　（三）制衡机制
　　分权的目的是为了权力之间相互制衡。以权力牵制和约束权力，防止权力的滥用和腐败的发生，是制衡机制的核心内容。“权力分立”不等于“分配权力”，也不能理解为是对各种政治权力的“绝对分开”，而是既分立又互相制约，并保持平衡状态。换句话说，就是每一个政治权力部门都应通过某种方式来牵制其他部门，“防止几种权力逐步集中于同一个部门的最大保证，就在于授予主管每部门的人以必要的宪法手段和个人权力，用以对抗其他部门的侵犯”〔48〕。
　　按照美国宪法，分立的权力之间制约与平衡，就是国会有立法权，以法律的形式约束总统，但国会制定的法律只有总统签署后才能生效，而且总统还有权加以“否决”。国会又有权在一定条件下（即当众、参两院都以三分之二票通过）推翻总统的“否决”。总统有权任命驻外使节、各部部长、各行政机关首长、联邦法院法官，但需经国会同意。总统与外国缔结条约需参议院三分二票通过。国会还有复选总统和副总统、弹劾总统及一切行政官员的权力，而总统又有权制约国会，介入立法领域。他可以向国会提出咨文、提出法案，在特殊情况下以行政特权为由建议两院召开立法会议，还可以通过本党议员、议会党团领袖影响某一法案的命运等等。这是立法权与行政权之间的制约与平衡关系。
　　而就行政权与司法权的关系而言，总统有权任命包括联邦最高法院的法官在内的法官，有权赦免一切罪犯，使法院无法对其进行法律追究。总统还控制着司法系统的警察、监狱等机构，此外还有行政裁判权等。但是法院也有制约总统的手段，联邦法院的法官虽然由总统任命，但一经任命即可终身任职，所以法官可以不依附于总统，甚至作出不利于总统的裁定。法院还享有司法审查权，它可以宣布总统的行政立法违宪，可以对违反法律的一切行政官员进行法律追究。
　　再就立法权与司法权的关系而言，国会有权同意或否决总统所任命的法官，有权对法官进行弹劾，国会所通过的法律一旦生效，法院必须执行。然而，法院可以审查国会的立法是否违宪，若宣布为违宪，即中止执行。联邦最高法院的判决具有判例的作用，判例实际上是法院的一种立法手段。不过，国会也有推翻判例的办法，那就是制定宪法修正案，只要经过四分之三的州的批准，修正案即可生效，而无须总统签署，法院也不可宣布其违法。
　　在作为立法机关的众、参两院之间，分权制衡原则也得以体现。《联邦党人文集》第六十二篇确认两院制也是一种保护民主的手段：“两个截然不同的机构要谋划僭夺民权或背离职守，就必须取得一致的意见，否则只要有一个机构有野心和腐败就足以这么做了。这样一来人民就得到了加倍的保护。”
　　此外，联邦与各州之间也强调分权制衡原则。根据美国宪法，联邦政府只拥有少而明确的权力，“剩余权力”都归州政府，宪法第十条修正案对此作了规定：“凡宪法所未授予联邦或未禁止各州行使的权力，皆由各州或人民保留之。”这一规定限制了联邦政府的权力，是联邦与州之间分权的基础。后来，美国又用第十四条修正案制约州政府的权力，因为州政府同样存在侵犯个人自由的可能性。该修正案规定：“凡在美国出生或归化美国的人，均为合众国的和他们居住州的公民。任何一州，都不得制定或实施限制合众国公民的特权或豁免权的任何法律；不经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产；对于在其管辖范围内的任何人，不得拒绝给予法律的平等保护。”这一条修正案的意义，在于原设的限制联邦政府权力的“权利法案”被扩展到州政府，标志着州政府也必须遵守“权利法案”的开始。
　　分权制衡机制是西方资产阶级革命胜利之后普遍建立起来的权力运行机制。美国的分权制衡机制最具代表性。由于历史传统的因素和政府体制上的因素，其他一些西方国家，如英国、法国等，其分权制衡机制虽然不如美国那么严整、规范，但却都没有偏离这一基本原则。不过，第二次世界大战以后，西方国家的行政权力逐渐在扩大，议会的作用有所下降，过去以立法权为重心的平衡（即所谓“议会至上”），正在向以行政权为重心的平衡（即所谓“行政专横”）转移。1933年罗斯福总统权力的扩张和1958年“戴高乐宪法”的颁布，是美、法两国国家权力结构变化的标志。到二十世纪六十年代，英国的权力重心也由下院向政府转移，政府几乎控制了议会。分权制衡机制又呈现出新的发展态势。
　　（四）纠错机制
　　在西方国家，为了使民主政体正常运行，普遍建立起纠错机制。它涉及的范围十分广泛，几乎渗透到国家的各种制度安排之中。定期的、公正的、有效的选举，是一种根本的纠错手段，而分权制衡、两院制、法治、司法独立与司法审查、在野党、利益集团、新闻言论自由等，则是经常发挥作用的纠错机制。鉴于有些内容已在相关章节中述及，这里只着重介绍在野党、利益集团、新闻言论自由作为纠错手段在西方民主政治中的所扮演的角色。
　　所谓在野党，是指暂时未获得执政权，但在议会中却拥有相当席位的政党。有的国家称之为反对党。在野党的存在，迫使执政党不得不谨慎施政，不敢滥用权力，也不敢懈怠。这本身就是一种对执政党的制约和威慑力量。在野党以议会为阵地，通过质询、辩论等形式追究政府的活动；在议会外，还可以利用电视、报纸、公众会议批评政府过失，进行宣传；在野党还可以对政府提出的议案挑毛病，使之尽可能地完善，符合多方面的利益，因此，在野党的存在及其活动，有利于协调资产阶级和不同社会阶层、集团、党派之间的矛盾和冲突，保持社会的稳定。英国有人称赞反对党的存在，“是十九世纪对政府艺术的最大贡献”〔49〕。
　　在现代西方自由民主国家，还存在形形色色的、成千上万个利益集团。这既是公民政治参与的主要方式之一，同时也具有纠错的功能。这些集团代表某种特殊群体的利益、要求和目的，它们虽然不以夺取和掌握国家政权为目标，但却通过院外活动，对议会和政府施加影响，使其制定出符合本集团利益的政策。他们派出代表常驻立法机构所在地，设立办事处，与议员密切交往，聘请说客充当“走廊议员”，游说议员，邀请议员参加各种社交聚会，提供免费旅行，赠送礼品；支持议员竞选，提供捐款、贿赂和有关情报，来影响议员，使其支持或反对某一法案的通过。他们还向司法机构、行政机构派出代表，接受咨询，与政府进行对话，在政府中寻找本集团的代理人。此外，有时他们还利用抗议、游行示威、罢工甚至骚乱等激烈手段，通过发动大规模舆论宣传向政府施压。例如，1972年美国（环境）“保护协会”收集了许多乱倒有毒废料引起公害的实证，在报纸、电台、电视上广为宣传，引起公众极大关注，最终迫使议会很快通过“处理有毒废料法”。利益集团在美国被一些政客称作“第二圈的政策制定者”、“隐形政府”、“无形帝国”，说它是民主多元主义制度的本质内容。〔50〕表面上看来，这一状况很容易滋生政治腐败，但实际上它们也平衡了各种利益冲突，使任何利益集团都不能占绝对优势，因为利益集团之间在法律上是平等的，任何集团都不能阻止其他集团的活动。在现代西方国家，众多利益集团平等的生存和活动，在当代西方民主政治中发挥着越来越重要的纠错作用。
　　新闻与言论自由，是西方民主政治纠错机制的重要方面。西方国家一般都有新闻与言论自由的法律规定。在美国，人们把出版自由、批评权利、报道权利看成是民主制度理论的固有权利。新闻学家威金斯说：“公民了解的权利——有权了解政府的活动，使用政府部门的文件、记录，是民主制度理论的固有权利。”〔51〕1966年美国国会制定了“消息自由法”，1967年生效，确立了除涉及国防、外交政策文件、私人信息、贸易秘密以及由其他法规保护的秘密外，凡联邦政府掌握的档案可以供任何人检查和抄录（复印），如果拒绝公开某一份文件，可以向联邦法院起诉。1967年国会又制定了“置政府于阳光之下法”，要求联邦政府属下的五十个多个委员会和机构的会议公开举行；因某种理由需要举行秘密会议，这一理由须得到该单位的首席法律官员或法律顾问的认可。1970年，四十五个州制定了法律要求公开政府会议记录，公开举行处理公务的会议。由于美国的新闻媒体是私营，具有独立于政府、政党之外，不受政府和政党控制的独立法人资格，因而成为监督政府行为的纠错手段。美国第三届总统托马斯·杰斐逊指出：“报纸要对政府提供一种其他机构无法提供的监督作用。”〔52〕美国布鲁斯金学会会长布鲁斯·K。麦克劳里说：“新闻界是公共政策机构，其作用不亚于总统、法院和议会，在阐明政府程序时理应有一席之地。”〔53〕
　　按照美国民主的观点，新闻媒体是为公众而不是为政府服务的，表面上扮演了“政府的批评者”的角色，但是，从本质上看，它是以维护资本主义根本利益为宗旨的。这一点，特别是在竞选过程中表现得尤为突出。“总统候选人正是在报刊上和电视屏幕上被制造出来的、被毁灭掉的。”〔54〕当然，新闻自由也使政府的丑闻、腐败、渎职行为、不当政策得到及时的揭露和批评，并形成强大的社会舆论压力，使政府官员陷于困境，甚至不得不退出政治舞台，尼克松的“水门事件”就是一个典型的例子。不过，我们应当看到，新闻媒体的根本动机，充其量只不过是纠正资本主义政治运行中所出现的某些错误，并非是要从根本上颠复资本主义制度。恰恰相反，他们处处事事都是以维护美国的国家利益为准绳的，所以，西方人直言不讳地把新闻媒体称作是制约立法权、行政权、司法权的“第四种权力”。
　　（五）法律机制
　　在西方民主国家，法律笼罩一切。自由民主国家就是法律统治的国家，宪政也就是政治问题的司法解决。各种制度是由法律规定，各种活动如政治活动、经济活动和文化活动都是在法律之下进行的。这里的法律，其核心是个人权利与个人自由的保障，并不是指国家用法律统治人民，任何个人和机构都不能超越法律。西方民主制度的运作离不开法律，没有法律的统治也就没有民主。首先公民参与政治不能没有法律，是法律赋予人民以选举权，当其选举权受到侵犯时，又是法律保障了他们的选举权，是法律在纠正选举中的舞弊行为，是法律在监督选举资金的筹集和使用。在西方人看来，没有自由舆论的选举是毫无意义的选举，又是法律提供了人民自由舆论的空间和平台，提供了舆论沟通的渠道。在重大事务上。法律同时还提供了全民公决的权利。不仅如此，法律还为人民提供了