19中国通史第十一卷-近代前编(上册)-第77章
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2。赫德正式接任总税务司职务与半殖民地中国海关行政制度的继续扩展与完善。
同治二年十月五日（1863 年11 月15 日），奕䜣借阿思本舰队事件撤去了李泰国总税务司一职。赫德被任命为近代中国海关第二任总税务司。此后，赫德更加放手地采取了一系列措施， 进一步完善了半殖民地海关制度。同治三年（1864），赫德制订和颁布了《通商各口募用外国人帮办税务章程》和《关于外人管理下的中国海关组织的备忘录》等文件，明文规定各关洋员的任免、升降、调动、奖惩等均由总税务司作主，总税务司署及下辖各税务司署是海关划一的行政管理机构，这样便进一步剥夺了清廷海关监督的权力，把海关的行政和用人大权集中到总税务司手中。为了缓和西方各国对中国海关权力的争夺，赫德在确保英国优势地位的前提下，注意邀请与中国有通商关系的国家派人参加海关工作，使中国海关具有“国际性”。
同治六年（1867），赫德制订《引水章程》，把引水监督权明文划归海关。同治七年，又制订《会讯章程》，把领事裁判权引伸到海关案件的审理中。光绪七年（1881），赫德颁布一项海关条约，规定海关洋员享有治外法权。
赫德不断扩展海关行政机构，使之规模日益扩大。同治七年（1868），在总税务司署中设海政局（Marine Department，亦称“船钞项下”部门），把非海关业务的海务、港务并入了海关；同治十二年（1873）设总司署上海① 《海关文件汇编》卷7，第379 页。
造册处；同治十三年设中国海关驻伦敦办事处，等等。海关人员从很少的编制开始，到光绪元年（1875）已增加到424 名外国人和1417 名中国人；光绪三十二年（1906）海关（包括邮政）人员有1345 名外国人和1062 名中国人；1915 年海关（邮政已独立经营）人员有1327 名外国人和6150 名中国人①。赫德还善于捕捉时机，从其他各方面扩张海关势力。甲午战争后，英德续借款成立，清廷曾指定苏州、淞沪、九江、浙东4 处货厘和宜昌、鄂岸、皖岸3 处盐厘作为偿债基金的一部分，赫德乘机攫取了海关控制和代征这7处厘金的权力。《辛丑条约》规定每年摊付1800 余万两赔款，除盐课及海关税项下拨付一千三四百万两外，其余四五百万两，由常关税项下拨付，并规定：“所有常关各进款，在通商口岸之常关，均归新关（即海关）管理。”于是赫德便强制兼管23 处常关。此23 关为：山海关、津海关、东海关、江海关、镇江关、芜湖关、浙海关、瓯海关、九江关、江汉关、宜昌关、重庆关、闽海关、潮海关、北海关、琼海关、胶海关、沙市关、金陵关、福海关、厦门关、三水关、梧州关。根据规定，各常关所设收税分局在距海关所在口岸50 里以内者归税务司兼管，其在50 里以外者，仍由各常关监督专管。所以，海关兼管的常关包括23 关附近50 里内所设的税局税卡在内。
赫德还把海关行政控制权力伸展到清廷的邮政与教育部门。从同治五年（1866）开始，他就利用海关代寄各国使馆邮件的制度，逐渐扩展到收寄外界信件。光绪四年（1878），他命令津海关税务司德璀琳（G。Detring）试办北方各通商口岸和北京、上海间的邮递业务。光绪五年（1879），决定向其他口岸推广，同时积极向总理衙门和各省督抚进行威胁利诱，并提出建立全国邮政的具体方案。光绪二十二年（1896），清廷终于批准了由海关兼办邮政，并命赫德兼任总邮政司。从此中国邮政权开始落入帝国主义之手①。对培养洋务人才的同文馆，赫德尽力使之自创办之初，就处于他的影响和控制之下。同治元年（1862），总理衙门设北京及广东二处同文馆，开英语科，以海关所征部分船钞作为其经费。同治五年，赫德在欧洲亲自为同文馆增聘了四名洋教习。同治六年，他又建议该馆增开天文、算学、格致、法律等科目。同治八年，他推荐美国传教士丁韪良（W。A。P。Martin）任该馆总教习。连同文馆学生的考卷，他有时也亲自阅看，以至被丁韪良恭维为同文馆的“父亲”①。与邮政系统一样，同文馆也隶属海关行政的管辖。
在赫德设计与经营之下，中国海关实际上变成了帝国主义设置在清廷内部的一具包罗万象的庞大侵略机器。
近代海关行政机构的组织设置及其沿革1。总税务司署。
总税务司署是近代中国海关行政最高首脑机关。它是第二次鸦片战争中列强进一步攫取中国海关主权的产物。咸丰九年（1859），李泰国窃取首任总税务司职务，总司署随即产生。初期的总司署附设在江海关关署内，但徒① 马士：《中华帝国对外关系史》第3 卷，第416 页。
① 参见帝国主义与中国海关资料丛编之八：《中国海关与邮政》。
① W。A。P。Martin： Acyclic of Cathay， 1896 年，第295 页。参见叶凤美：《赫德传》，《清代人物传稿》下编，第1 卷，第419 页。
具形式。赫德代理总税务司之后，为了在各通商口岸广设新关，不得不暂缓总署机构的组建，赫德本人也很少在上海驻留。实际上，这时期总司署的办公机关常随赫德在广州、北京等处奔走而移动。
同治二年（1863），李泰国返华。为了便于与总理衙门交涉，他企图将总司署设在北京。李泰国原在北京勾栏胡同有一套办公住所，“计房一百余间，极为宽敞”。但他仍嫌狭小，“口称必须得一府第居住。且指明要肃王府，或分给一半居住。如王府不能让给，即要詹事府衙门居住”①。李泰国被解职后，驻京外国公使们认为，“最好还是让总税务司驻扎在沿海”②。同治四年（1865），赫德“刚搬进上海住宅并已把它陈设好”，却意外接获总理衙门迁总司署到北京的命令，这显然是因为赫德深受奕䜣信任的缘故③。此后，总税务司署在赫德、安格联、易纨士任内，都设在北京东交民巷台吉场（又称台基厂）④。
总税务司署，最初隶属于总理衙门，自光绪二十七年（1901）起，改隶外务部，至光绪三十二年（1906）以后，则归清廷新设的税务处管辖。早期总司署不设副总税务司。光绪元年（1875），赫德规定：总税务司因病、死亡和其他原因离缺，总税务司将由总理文案税务司和汉文案税务司联合代理。直到光绪二十三年十二月九日（1898 年1 月1 日），海关总司署才设有副总税务司一职。首任副总税务司系赫德内弟裴式楷（Matthew BoydBredon）。
总司署组织机构庞大复杂，主要由下列部门组成：总理文案。该职初设于同治元年（1862），原与稽查帐目合由一人兼任。总司署首任总理文案兼稽查帐目税务司为金登干（J。D。Campbell）。金登干常驻伦敦办事处后，总理文案与稽查帐目遂分为两个部门。同治十二年（1873），裴式楷任首任总理文案税务司。
稽查帐目。该职与总理文案合设于同治元年（1862）。与总理文案分开后，同治十三年（1874）由雷德（F。E。Wright）任首任稽查帐目税务司。赫德规定：该部门税务司总辖海关之会计，并审查各地海关之会计，至少每年到各关巡视一次，副税务司留驻北京总司署负责审查各关报表。
管理汉文。同治五年（1866）设立，专管各关汉文报表与清廷的往来文件。葛德立为首任管理汉文税务司。
中国海关驻伦敦办事处。同治六年至十三年（1867—1874），H。C。Batchelor 为中国海关驻伦敦专任代理人。同治十三年（1874），赫德正式在伦敦设立常驻办事处机构，金登干为首任税务司，其担任该职直到光绪三十三年（1907 年）去世为止。该部门专司采购灯塔与航标工程所需器材、北洋海军之军舰军械，募借外债，招聘洋员等事。金氏驻伦敦凡三十余年，还常受赫德之命作秘密外交活动，往来欧陆各国。
上海造册处。同治十二年（1873）设立，首任上海造册处税务司为廷得尔（E。C。Taintor）。该部门负责整理各海关汇总来的进出口和转口货物报单，① 《筹办夷务始末》（同治朝）卷21，第48 页。
② 莱特：《中国关税沿革史》，第157 页。
③ 马士：《中华帝国对外关系史》第2 卷，第51 页。
④ 北京大学历史系编《北京史》认为：1865 年8 月，在北京设立了总税务司署，署址在金鱼胡同。见该书第291 页。
在一定时间内编印成册，名曰贸易报告，包括年报、季报、月报及各种分类统计表，余如通令、通函、密件以及其他公文、规章、报表及调查报告、税则分类等书刊表册。
民国时期，上述机构中文名称有所改变：总理文案改称总务科；管理汉文改称汉文秘书科；稽查帐目改称会计科；造册处改称统计科，等等。此外，总司署还新增几个部门。如：1913 年设立铨叙科，后改称人事科；1929 年设立财务科和审榷科；1931 年设立查缉科，等等。
2。税务司署。
税务司署为各海关税务行政机关，又称征税或税务部门。各关税务行政组织，大致分为总务、秘书、会计、监察、查验五科，就工作性质来说，习惯上称为内班、外班、海班三类，分掌行政、检查、缉私等。税务司实为各地海关行政之最高官长。
内班，也称征税科，专办海关内部事务，处理关税、船钞（吨税）的征收，及统计、报告、会计、庶务等关务。该科设有税务司、署税务司、副税务司、代理税务司、各等帮办、供事等职。
外班，又称稽查科、察验等，专任检查船舶、查验货物等事务，其地位不如内班。该科设有总巡、验货、铃字手等职。
海班，又称巡缉科，专任缉私。设管驾官、管驾副等职。
3。海政局。
海政局，又称“船钞项下”和海务部门。该系统隶属海关总税务司署直辖，由巡工、理船、灯塔、运输四科组成，主要工作为测绘及建立各种助航设备、改置浮桩、号船、塔表及料理灯事。由于海关在沿海沿江进行测绘，中国海防便无秘密可言。从助航设备的业务性质来说，它属交通范围，海关本无权过问。
巡工科，又称巡工总局。下设：（1）总务股，其职务先后设有巡工司（同治九年，1870 年底裁撤）、各口巡工司、巡工司或海务巡工司。（2）江局职员，又称巡工江局，设有巡江工司等职务。（3）营造科，又称营造处或工程局人员，设有总营造司、营造司等职。
理船科，又称理船处，管理船只进出港口事务，其职权分为指泊、巡江、救火三项，负责人称理船厅，后称港务长。
灯塔科，又称灯塔处。设有巡灯司（又称灯塔巡视员）、主事人（又称船主或灯船船长）、值事人等职。
运输科，设有管驾官（又称舰长）、管驾等职。
4。其他。
海关行政系统还包括了同文馆和邮政局两个部门。
同文馆分京都同文馆和粤省同文馆。京都同文馆主持人为总教习和暂署总教习，下设格物、化学、天文、医学、法文、英文、俄文、东（日）文等教习。粤省同文馆设有英文、俄文等教习。
邮政局首脑称总邮政司、邮政局总办、邮政局副总办；各口海关所属邮政局设有邮政司、副邮政司、邮政局司事等职务。
京师同文馆于光绪二十七年（1901）并入京师大学堂，此后与海关脱离。广东的同文馆后来并入两广游学预备科。至此，海关的“教育”部门才告撤销。海关邮政总局于宣统二年（1910）改归清廷邮传部直辖。
第二节近代关税制度《南京条约》与关税自主权的丧失鸦片战争以前，中国享有完全的关税自主权。海关征收货税与船钞两项正税。清代海关货税，基本上是从量税；船钞按照船只体积大小分等征课。额定正税之外，还有“缴送”、“归公”、“行用”等项附加的征课。正税较轻，但附加征课有时数倍于正额。这种封建性关税，实际上与闭关政策下的限制贸易不能分开，多少束缚了国内商品流通和对外贸易的发展。西方商人不断向中国当局提出“布价较贱，及税高之货不来，辄图减其额税”一类的要求①，并积极从事走私贸易。
鸦片战争后，中国开始丧失了关税自主权。《南京条约》规定：英国商人“应纳进口出口货税饷费，均宜秉公议定则例”②。这项规定，开了协定关税的恶例。道光二十四年（1844），中美《望厦条约》进一步加强协定关税权，规定“中国日后欲将税例更变，须与合众国领事等官议允”③。同年，中法《黄埔条约》亦规定：“如将来改变则例，应与佛兰西会同议允后，方可酌改”④。根据这些条约和片面最惠国待遇规定，从此中国失去了自主调整税率的权利。
道光二十三年八月十五日（1843 年10 月8 日）中英《虎门条约》签订，并附有《海关税则》⑤。这个税则是璞鼎查委派英国怡和洋行职员罗伯聃（R。Thom）拟定的。璞鼎查非常满意，认为这个税则“竟比商人们本身所敢于提出的，还要更加有力一些”⑥。
《海关税则》分为出口和进口两大类，前者包括61 种货物，后者包括48 种货物。为了征收时方便，这些列入税则的商品基本采用从量税率。绝大部分出口货及进口货的税率，都比鸦片战争前大为降低。
例如，出口货中，八角、樟脑、藤黄、大黄、土丝的税率，减了50％左右；三籁、土珠、夏布和冰糖的税率，约减65％；草席、南京棉布（紫花布）和黄白糖的税率，约减75％；土茯苓、铜器和黄姜，约减80％。
所有出口货中，最重要的是茶的税率。鸦片战争前，茶的出口正税为每担1。279 两银子，加上各种附加税，实际征收约6 两银子①。而《海关税则》则定为每担2。5 两银子。
也有少数出口货税率得以提高。例如绸缎的税率增加了差不多50％；银器和金器的税率提高到3 倍以上。
这个税则所载主要进口货物的税率，较以前粤海关实征的税率，降低了约58—79％。详见下表：① 广东省文史研究馆译：《鸦片战争史料选译》，第85—91 页。
② 王铁崖：《中外旧约章汇编》第1 册，第32 页。
③ 同上书，第51 页。
④ 同上书，第59 页。
⑤ 王铁崖：《中外旧约章汇编》第1 册，第43—51 页。
⑥ 莱特：《中国关税沿革史》，第10 页。
① 马士：《中华帝国对外关系史》第1 卷，第91 页。
道光二十三年（1843）中英协定关税前后几种主要进口货物的新旧税率水准②货物单位（1843 年）前旧税率（1843 年）新税率新税率较旧税率减少百分数棉花担24。19 5。56 77。02棉纱担13。38 5。56 58。45头等白洋布匹29。93 6。95 76。78二等白洋布匹32。53 6。95 78。64本色洋布匹20。74 5。56 73。19斜纹布匹14。92 5。56 62。73注：旧税率包括粤海关所征正税，及各种额外勒索在内，为进口货实际负担的税率。新旧税率都是按道光二十三年市价折算的。
一般进口货的税率也都大为降低。例如阿魏、中等燕窝、牛黄、铅、钢、锡和洋青等的税率，约减50％；儿茶、铁、荳蔻、胡椒、木香、藤和毛哗叽等的税率，约减66％；槟榔膏和檀香的税率，约减75％；上等燕窝、丁香、哆啰呢和冲毛呢等的税率，约减80％
