19中国通史第十一卷-近代前编(上册)-第84章
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，包括尚未颁布的《刑事民事诉讼律草案》等。从同年4 月30 日公布的《删修新刑律与国体抵触各章条》来看，所谓“删修”，不过是将《大清新刑律》改名为《暂行新刑律》，删除了“侵犯皇室罪”一章和维护皇室特权的一些条款，以及《暂行章程》5 条、“制书”、“御玺”等字；改律文中的“帝国”、“臣民”、“复奏”、“恩赦”等词为“中华民国”、“人民”、“复准”、“赦免”等。其主要内容没有什么改变。这样，就把前清的《新刑律》变为北洋政府的《暂行新刑律》了。北洋政府在援用前清法律的同时，还根据新的需要，设置专门的法律修订机构，展开频繁的立法活动。主要立法有：1。刑事立法。
北洋政府很重视刑事立法，特别是袁世凯既鼓吹“隆礼”，又强调“重典”。除颁布《暂行新刑律》、《暂行新刑律施行细则》（1912 年8 月12日）外，又陆续公布了一系列严刑峻法，以加强镇压和威慑人民。《徒刑改遣条例》、《易笞条例》公开恢复了封建社会长期施行、清末宣布废除的流、遣、笞等刑罚。《惩治盗匪法》扩大和加重了《暂行新刑律》中有关规定的刑罚：凡“强盗”、“匪徒”犯刑律或本法所规定的特别重罪，均“处死刑”，“得用枪毙”；驻军在其驻地发现上述罪犯，必要时，“得由该高级军官审判之”。随后颁布的《惩治盗匪施行法》又规定：依上法“审实”或“查获”的案犯，如认为“案关重要”或对“维持公安有重大关系”等，“得先摘叙犯罪事实”，电报核准，“立即执行”；对于“成股盗匪”，除由军警“临时格杀”以外，凡拿获者，即由军警长官“立即审判、执行”。《暂行新刑律补充条例》（1914 年12 月24 日颁行）不仅恢复了《清新刑律》的“暂行章程”的内容，而且加以扩大。如其中规定：三人以上，携带凶器，共同犯刑律有关规定者，“各依本刑加一等”，并“得加至死刑”等。此外，还颁布了《缉私条例》、《私盐治罪法》（1914 年12 月）、《陆军刑事条例》（1915 年3 月）、《海军刑事条例》（1915 年4 月）等单行法律条例。1915 年，“法律编查馆”迎合袁世凯厉行专横、图谋复辟帝制的意志，复请日人冈田朝太郎参加，拟定了一个刑法草案。其中特别增加了“侵犯大总统罪”、“私盐罪”（因盐利“岁入与田赋相埒”）、“亲属加重”各一章，以及“奸通无夫之妇”罪等。1918 年设立的“修订法律馆”，以该草案是处于袁世凯专制淫威之下制定的而加以否定，依当时形势，“参考各邦立① 《南京临时政府公报》第41 号，《辛亥革命资料》，第308 页。
② 转引自《中华民国立法史》，正中书局1937 年版，第59 页。
法”，又拟出了第二个刑法草案。这个草案，搬用了较多的资产阶级的刑法原则和条款，较前一个有所发展。但是，这两个草案都未能公布施行。
2。行政立法。
北洋政府为加强对人民的钳制和统治，强化社会治安，控制官吏，维护其统治秩序，先后颁布了不少行政法律、法令，如《戒严法》（1912 年12月）、《官吏服务令》（1913 年1 月）、《治安警察法》（1914 年3 月）、《预戒法》（1914 年8 月）《狩猎法》（1914 年9 月）、《出版法》（1914年12 月）、《司法官惩戒法》（1915 年10 月）《违警罚法》（1915 年11月）以及《律师应守义务》（1915 年7 月公布，1916 年10 月修正）等。依《戒严法》宣布戒严时，“警备地域内”，凡“与军事有关系者”，该地的行政司法事务“管辖权属于该地之司令官”，其行政和司法官也“须受该地司令官之指挥”；“在接战地域内”，该地的一切行政及司法事务的管辖权，都须“移属于该地之司令官”，民、刑案件也“由军政执法处审判之”，并“不得控诉及上告”。在戒严地域内，司令官还有权停止集会或新闻杂志图画之发行；禁止民有物品“可供军需之用者”的输出；有权拆阅邮信电报；可以“不论昼夜”，“侵入家宅、建造物、船舶中检查之”等等。《治安警察法》规定：禁止私制、私运和私藏军器或爆烈物；未成年人、妇女、小学教员、学校学生、僧道和宗教教师以及陆海军军人等，不得加入政治结社或“政治集会”；禁止工人要求增加工资或罢工的集会。政治结社、政治集会必须预先呈报登记，甚至有的并不涉及政治的集会、屋外集会和集体游戏等也都在禁止和取缔之列；如果违反，就要被判处徒刑或罚金。《预戒法》还规定，警察机关及县知事对于无一定职业及不知检束之人得行预戒令；违犯此令的，要处以罚金或拘役。上列种种，就为北洋军阀以各种借口，剥夺人民的民主权利、抢掠人民的财物，实行军事独裁统治开了方便之门。3。民事立法。
北洋政府除沿用前清现行律中关于民事有效部分外，还颁布了一系列确认和维护私人权益的法律、条例，如《验契条例》、《矿业条例》、《国有荒地承垦条例》、《森林法》和《著作权法》等，并组织力量编纂民法典。除1915 年由法律编查会编成《亲属编草案》外，其他各编（总则、物权、债、继承）草案，直到1925 至1926 年才全部告竣，但均未正式颁行。
4。商事立法。
北洋政府统治时期，战乱频繁，工商业屡受涂炭，很不景气，但也有一定发展。为了确认和保护地主、军阀、买办阶级经营的商业利益，其商事立法较前有所发展，先后公布的有：《公司保息条例》、《商人通则》、《修正公司条例》、《商业注册规则》和《证券交易所法》等。
5。诉讼立法。
北洋政府一开始援用清末的民、刑事诉讼律（草案），后陆续公布了一些修改条例，如《民刑诉讼律草案管辖各节》、《修正各级审判厅试行章程三条》、《民事非常上告暂行条例》、《地方审判厅刑事简易庭暂行规则》、《县知事审理诉讼暂行章程》、《县知事兼理司法业务暂行条例》、《行政诉讼法》和《陆军审判条例》等等。
此外，还公布了维护外国人在司法上享有特权的《酌定华洋诉讼办法》和《法律适用条例》等。
在审判实践中，还援用判例和解释例审判案件。被援用的数量越来越多。
北洋政府的立法，反映了封建地主和买办阶级的意志，以更加严厉镇压人民的反抗活动，保障军阀厉行专制统治，维护地主官僚买办阶级和帝国主义的利益为主要内容。在法律编纂上，初步形成了宪法（约法）、刑法、民法、商法、民事诉讼法、刑事诉讼法的“六法体系”。
（二）司法的主要特点北洋政府有名目繁多的司法机构：普通法院：仿照资产阶级国家的法院组织形式建置，按规定设初级审判厅、地方审判厅、高等审判厅和大理院四级，实行三审终审制；并于各审判厅内设同级的检察机构，负责侦查、起诉和监督审判等。但实际上并没有设置初级审判厅，而地方审判厅及其分厅除在一些大、中城市设立外，也多未设立，所以初级和地方审判厅管辖的案件实由县知事兼理。
兼理司法法院：即在未设立普通法院的县由县知事兼理司法业务，下设承审员辅助之。
特别法院：主要是军事审判机关和一些地区如哈尔滨等特别法院。此外，还设有平政院，依《行政诉讼法》审理行政诉讼案件。
依照法律，规定了各类法院管辖案件的范围、应遵守的诉讼原则和程序，如公开、辩护、上诉等，但大都流于形式，特别是基层法院都未认真执行。北洋政府统治者为了厉行专制统治，进行武力统一，极力扩大军事审判机关的权力，不仅把反对其统治的人们，以各种借口交付军事法庭审判，即使本应由普通司法机关受理的一般案件（如财产纠纷、通奸等），也常被军事审判机关强行提出，直接审判。警察机关也不经法定手续，可把查获的案件，擅自判决，罚款结案。所谓普通法院、兼理司法法院的活动，实际上大都为大小军阀及其代理人所操纵和掌握。一位亲历者记载说：“军队警察私擅逮捕监禁”，不是“先有罪而后有刑”，而是“先有刑而后有罪”；“凡行政长官所不喜之人，旦夕得而羁押之，检察官不敢不服从也；凡行政长官所袒护之人，不得逮捕之，检察官又不敢不服从也；是所谓人权保护，悉凭有力者之喜怒，不得不假借检察官之权力以行之，羁押后又得任其宰割”①。其司法之黑暗，于此可见。
① 罗文干：《狱中人语》上编，第53—54 页。
第十一章中央和地方政权机构第一节晚清政权机构的变化清朝政治体制，是以君主专制政体为核心的高度集权的政治体制。这种体制，随着社会政治经济的演变，处在不断的调整和变化之中。大致说来，从道光二十年（1840）鸦片战争后，到宣统三年（1911），经历了四次重大的变化。
总理各国事务衙门等机构的设立从鸦片战争到第二次鸦片战争后，清廷被迫与英、美等大大小小十几个国家签订一系列不平等条约，外国殖民势力不仅侵入中国东南沿海城市，而且深入长江内地。面对这种变化的新形势，清朝统治者不得不改变某些统治政策，对政权运行机制进行调整和改革。咸丰十年十二月初十日（1861 年1月20 日），咸丰帝下谕批准设立总理各国事务衙门，派恭亲王奕䜣、大学士桂良、户部左侍郎文祥管理。这是清廷进行政治体制改革的开端。
总理各国事务衙门，简称“总理衙门”、“总署”或“译署”，其官制仿照军机处。官员主要有大臣和章京。大臣一般分为亲王、郡主、贝勒统领、军机大臣兼领、大臣上行走，章京分为总办章京、帮办章京、章京、额外章京。章京在大臣领导下管理各项具体工作。分设英国、法国、美国、俄国、海防五股及司务厅和清档房。总理衙门对同文馆、海关总税务司以及南、北洋通商大臣虽然不能直接管辖，但关系密切。其开始主管外交及通商、关税等事务，后来扩及筑铁路、开矿、制造枪炮军火等，总揽了全部洋务事宜。其权势与地位，凌驾于六部之上，颇似军机处。在总理衙门设立以前，清廷对外交涉由礼部、理藩院、鸿胪寺等机构办理。总理衙门成立后，清廷才开始有了专门的外交机构，尽管它带有半殖民地色彩，但毕竟标志着中国已进入近代意义上的外交行列。
在这以前，清廷还设有五口通商大臣（后改称南洋大臣）、三口通商大臣（后改称北洋大臣）、总税务司等。
由于总理衙门成为总揽一切“洋务”的中枢机构，从而引起清朝中央机关职权的变化。这一变化，在光绪戊戌年间刑部郎中沈瑞林的奏折中有一段详细记载：凡策我国之富强者，要皆于该衙门为总汇之也，而事较繁于六部者也。夫铨叙之政，吏部主之，今则出洋大臣期满，专由该衙门请旨，海关道记名，专保该衙门章京，而吏部仅司注册而已。出纳之令，户部掌之，今则指拨海关税项，存储出公费，悉由该衙门主持，而户部仅司销覈而已。互市以来，各国公使联翩驻京，租界约章之议，燕劳赏赐之繁，皆该衙门任之，而礼部主客之仪如虚设矣。海防事起，力求振作，采购战舰军械，创设电报邮政，皆该衙门专之，而兵部武库车驾之制可裁并矣。法律本掌于刑部，自各国以公相持，凡交涉词讼之曲直，悉凭律师以为断，甚或教案一出，教士多方袒护，畸轻畸重，皆向该衙门理论，而刑部初未与闻也。制造本隶于工部，自各国船坚械利，耀武海滨，势不得不修船政铁路，以资防御，迄今开办铁路，工作益繁，该衙门已设有铁路矿务总局矣，而工部未遑兼顾也。是则总理衙门之事，固不独繁于六部，而实兼综乎六部矣。①从这段记载看，清廷各部职权由此相对缩小，甚至名不副实，形同虚设，总理衙门成为包揽一切的机构。所以，外国侵略者把它视为“帝国政府（指清廷）的内阁”，这表明清朝中央机构开始发生变化。
“新政”时期政权机构的变化中国在甲午战争中的惨败，丧权辱国的《马关条约》的签订，使得朝野上下要求改革现状、挽救民族危机的呼声日益高涨，掀起了要求以改革现行政治体制为中心的维新运动。
从光绪十四年（1888）到光绪二十四年（1898），康有为先后七次向光绪帝上书，历陈改革政治制度的必要性和紧迫性。光绪二十四年四月，光绪帝下诏进行变法。在变法期间，他下令删改则例，裁汰冗员；取消詹事府、通政使司、光禄寺、鸿胪寺、大理寺、太仆寺等冗散重叠机构；设立矿务铁路总局、农工商总局、京师大学堂；准许办报馆、学会、商会、农会；改各省书院、祠庙为学校；裁汰绿营、用新法训练新军；推行保甲制度等等。这一系列改革和措施，遭到慈禧太后为首的守旧派的抵制和破坏。然而戊戌变法的失败，并不表明旧的政权体制照样能维持下去。随着义和团运动的爆发，八国联军的侵华，《辛丑条约》的签订，以孙中山为首的资产阶级革命派登上了政治舞台，向清皇朝发起猛烈进攻。清朝统治者为了挽救没落的命运，被迫进行机构改革和宣布预备立宪。光绪二十六年（1901）底，清廷发布“变法”上谕，推行“新政”。三月，清廷成立督办政务处，作为规划“新政”的机构。随后，改总理衙门为外务部，“班列六部之前”。光绪二十九年（1903），设练兵处，划一全国新兵训练；成立财政处，谋求统筹全国财政，解决财政困难；设立商部，将矿务铁路总局并入。光绪三十一年（1905），设立巡警部，统理全国警务；设立学部，管理全国教育。在这期间，先后裁撤东河河道总督，云南、湖北、广东三省巡抚及通政司，归并詹事府于翰林院，裁汰各衙门胥吏差役，停止捐纳买官，废除科举制度，设立学堂，派学生出国学习等等。
这一时期的新政，是对清朝政权体制的重大改革。通过这一改革，使清朝政权机构发生了很大的变化，一些旧机构被撤销了，一些新机构设立了，传统的六部、九卿的建制趋于瓦解。
“预备立宪”时期的官制改革光绪三十一年（1905），清廷宣布“预备立宪”，派载泽等五大臣出国考察政治，设立考察政治馆。次年，五大臣回国后，向慈禧太后陈述了实行“宪政”的三大好处：一是“皇位永固”；二是外患渐轻；三是“内乱可弭”。清廷于七月十三日（9 月1 日）宣布“预备仿行立宪”先从改革官制入手。同时，派载泽等编纂官制，命各省督抚派员参议，后又派奕䜣、瞿鸿 等总司核定。经过一番讨论，由奕䜣等议定一个改革朝廷官制的方案。九月二十日（11 月6 日），清廷宣谕按照奕䜣等厘定的新官制进行改革。（1）改巡① 《戊戌变法档案史料·添裁机构及官制吏治》。
警部为民政部，户部为度支部，兵部为陆军部，刑部为法部，理藩院为理藩都，大理寺为大理院，都察院为都御史、副都御史，其中法部管司法，大理院管审判，都御史负责“纠察行政缺失，伸理冤滞”；（2）将太常、光禄、鸿胪三寺并入礼部，工部并入商部，取名农工商部；（3）增设专管轮船、铁路、邮政的邮传部；（4）内阁、军机处、外务部、吏部、学部以及�
