19中国通史第十一卷-近代前编(上册)-第86章
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为之”⑤。
乡官的职权，由于战争正在进行，不可能完全按照《天朝田亩制度》的规定履行，而是把主要精力放在清查户口，编立门牌，收缴土地赋税，供应军需，处理诉讼，打击土豪劣绅，维持社会秩序，统率乡兵协同太平军侦察敌情和作战等。由于他们认真执行太平天国政策法令，“得操征调之柄，催① 《天朝田亩制度》，《太平天国》第1 册，神州国光社1954 年3 月版，第323 页。② 《殿右八指挥杨札谕》，《太平天国史料》，第131 页。
③ 《李秀成谆谕苏郡人民》。
④ 《伪官制·伪守土官乡官》，张德坚：《贼情汇纂》卷3。
⑤ 隐名氏：《越州纪略》，《太平天国》第6 册，第769 页。
科理刑，皆专责成”⑥，乡官制在动员群众、组织群众、联系群众，维护社会秩序方面起了十分重要的作用。到了后期，乡官制在有的地区未能认真执行，以致组织不健全，人员成分更为复杂，大都以“绅衿”、“绅士”、“富绅”、“乡耆”、“殷富者”以及“举、员、监”等担任乡官。
⑥ 《伪官制·伪守土官乡官》，张德坚：《贼情汇纂》卷3。
第三节民国初年的政权机构南京临时政府宣统三年（1911）的辛亥革命，推翻了清朝封建君主专制统治，建立了资产阶级民主政府。
武昌起义，各省各地区纷纷响应，宣布成立军政府（或都督府）。随着形势的发展，客观要求建立一个统一的中央政府，作为领导革命的中心。然而在组织中央政府问题上，出现了最早起义的武汉和同盟会本部所在地上海两个中心。两地几乎同时发出函电，邀请各省派代表商讨组织中央政府，经过频繁的电报、书信往返和激烈斗争，最终确定在汉口英租界召开“各省都督代表联合会”，井推举谭人凤为议长，制定《中华民国临时政府组织大纲》。《中华民国临时政府组织大纲》规定：国家政治制度，采取总统制。但会议正在进行时，出现了新情况：一是武汉战争节节失利，武昌陷于清军包围之中；一是起义者于十月十一日（12 月1 日）光复南京。于是会议改在南京继续进行。十一月初六日（12 月25 日），孙中山回国。初十日，召开临时大总统选举预备会。十一日，进行正式选举。到会代表共17 省，规定每省只有一票投票权。选举结果，孙中山以16 票多数当选为临时大总统。十二日，在孙中山的提议下，代表会决议改国号为“中华民国”，改阴历为阳历，宣布1912 年为中华民国元年。1912 年1 月l 日，孙中山在南京宣誓就职。1月2 日，会议重新修订临时政府组织大纲， 增设副总统，将原5 部增为9部。3 日，复选黎元洪为副总统，通过孙中山提出的国务员名单。至此，临时政府组成，宣告中华民国正式成立。
南京临时政府的政治体制，是仿效西方国家三权分立的组织原则，由立法、行政、司法三种权力系统所构成，即立法机关（临时参议院）、行政机关（总统、行政各部）、司法机关（中央审判所）所组成。但在《临时政府组织大纲》中只规定：“临时大总统得参议院之同意，有设立中央审判所之权”，并未具体规定司法机关的组织和活动原则，因而南京临时政府实际是由行政和立法两部分所构成。
中央政权机关南京临时政府中央政权体制，大致可分为临时大总统、副总统、行政各部、直属机构和军事机构。
（1）临时大总统、副总统由各省代表选举产生。大总统的主要职责有：（1）统治全国之权与统率陆海军之权；（2）任免国务员、外交使节、宣战媾和、缔结条约、制定官制官规及设立临时中央审判所等权，但须经“参议院之同意”；（3）向参议院交议或提出咨询事件，行使复议权。即总统对参议院的议决，如不同意，可在10 日内声明理由提交复议，“参议院对于复议事件，如有到会参议员2/3 以上的同意，仍执前议时”，必须执行①。副总统协助大总统工作，大总统因故不能视事，受大总统的委托代理职权，因故去① 《修正中华民国临时政府组织大纲》第4、5、6、14、2、3 条，《南京临时政府公报》1912 年1 月29日，第1 号。
职时，得升任之。
（2）直属机关。据有关材料记载，大致有法制局（院），印铸、公报、稽勋三局。其中稽勋局是临时性的，它的主要任务是：“对于开国之役，调查应赏应恤之人，分别应赏应恤之等，详订应赏应恤之条”①，事毕即应取消，给赏给恤，具体任务，移归内务部办理。
（3）行政各部（即内务、外交、陆军、海军、司法、财政、实业、交通、教育九部），为管理国家军政事务的执行机构，直隶临时大总统。各部设总长、次长各1 人，分管该部工作。据有关不完全的材料记载，各部分别设局、司、处或厅、局或厅、司或处、司及直辖机构。司、局下分科办事。
（4）军事机构，除了陆军、海军两部外，还有参谋本部、大本营、南京卫戍总督府等。
参谋本部是负责军令的机构，1912 年2 月6 日成立，由各省派员组成，设总次长各1 人，下设总务、陆地测量及1 至4 局。
大本营为元首兼陆海军大元帅的战时组织，全称“大元帅大本营”，系战时特设的最高指挥机关。下设兵站总监、兵站次监、作战局、兵站等。主要成员大都由参谋本部人员兼任。由于大本营系临时特设的军事最高指挥机关，据1912 年3 月27 日《大总统令参谋本部裁撤大本营名目文》中说，“民国统一，战事终息，大本营名目，应即取消”②，可见成立时间很短，大概在3 月下旬就撤销了。
南京卫戍总督府是统辖南京卫戍勤务的机关，设总督、参谋长管理全府事务。所谓卫戍勤务，除指一般警备外，并“监视卫戍区的陆军的秩序、风纪、军纪，保护各种陆军建筑”，“指挥区内驻屯军队，直接管辖区内宪兵、要塞等。遇有紧急情况时，得对不受管辖的部队径行命令，必要时，经与参谋部、海军部协商妥恰后，可调遣兵舰炮船”①。
立法机关南京临时政府的立法机关为临时参议院。在临时参议院成立前，是武昌起义后组成的“各省都督代表联合会”。各省都督代表联合会名义上是一般民意机关，实际上具有最高权力机构的性质。从宣统三年十月初五日（1911年11 月25 日）召开第一次会议起，到1912 年1 月28 日临时参议院成立止，共计存在75 天，在完成建立共和制度初步任务后结束，其余未完成的任务由临时参议院继续完成。
临时参议院是按照《中华民国临时政府组织大纲》设立的，是行使立法权的最高权力机关。由各省都督府派参议员组成，开会时每省3 人中只有一票表决权，议员用无记名投票选出正副议长主持会务。成立时议员为43 人，其中同盟会会员33 人，革命团体贵州自治学社1 人，与革命有密切联系的绅士1 人，立宪派8 人。同盟会会员林森、王正廷为正副议长。
临时参议院议事方法，一般“以到会参议员过半数之所决为准”，对于宣战、媾和及缔结条约“非有到会参议员2/3 的同意，不得议决”。议决事① 《大总统咨参议院设文稽勋局文》，《南京临时政府公报》1912 年（民国元年）2 月23 日，第20 号。② 《南京临时政府公报》1912 年3 月27 日，第49 号。
① 钱实甫：《北洋政府时期的政治制度》下册，中华书局1984 年5 月版，第420 页。项由临时大总统盖印，牵涉到各部或有关部，交各部或有关部执行。如议决事项临时大总统不同意，在10 日内说明理由，交令复议。在复议时，到会议员2/3 以上仍然维持原议，临时大总统必须交各部或有关部执行。
临时参议院职权，一方面议决暂时法律和临时政府预算、税法、币制、公债发行、临时大总统交议事件，以及答复临时大总统咨询事件和检查临时政府的出纳；另一方面对临时大总统行使宣战媾和、缔结条约、制定官制官规、任免国务员和外交使节，有同意权。
从上所述，可见，南京临时政府政权体制，仿效美国的总统制，但未完善，只有立法制约行政，司法则是一个雏型，而立法机关的议员又非选举产生，则为民主欠缺之处，但它毕竟冲破了君主政体的羁绊，开创了民主政体的先河。
地方政权机关武昌起义爆发后，全国各地纷纷响应，宣布独立。但是，各地独立的情形有所不同，建立的政权机关也不一样，有的成立全省军政府，有的在某地成立军政分府或军政府。如湖南、湖北成立军政府，浙江宁波、江西九江、安徽合肥等成立军政分府，山西大同、山东登州成立军政府，等等。其中也有特殊，如广西南宁成立军政副府。军政副府按性质与地位和分府不同，仅次于省军政府，全名为“省副军政府”。出现这种情况，主要由于“副都督陆荣廷‘驻节’南宁，而他又是拥有实力的人”的缘故①。随着起义形势的发展，有一些省的地区政权逐步统一成全省政权。如四川，最早起义地区是荣县，随着重庆、成都分别宣布成立军政府，后统一成四川军政府。成立军政府的地区相应地建立了政权机构，然而各地所建立的政权机构又不完全相同，如湖北类似总统制，福建类似内阁制等。
从武昌起义到南京临时中央政府成立，地方政权组织颇不统一，这清楚地说明，人们在探索推翻清皇朝后建立什么样的政权机制来巩固胜利的成果。1912 年1 月，南京临时政府成立后，为了统一各省所属行政各部名称，2 月电令各省都督，将军政府行政各部改为司，“庶使中央各部与地方各部示有区别”②，开始着手统一地方政权机关。
民国初年成立的政权机关，是按照资产阶级共和制度设置的，具有近代意义的政权组织机制，但由于处在战争环境，各地方政权机构均各自为制，颇为混乱。以孙中山为首的南京临时政府成立后，正准备制定法规划一地方政权组织，刚刚建立的政权就被北洋军阀袁世凯所窃取，历史进入北洋军阀统治时期。
① 钱实甫：《北洋政府时期的政治制度》下册，第434 页。
② 《大总统令内务部分电各省都督所属行政各部改称为司》，《南京临时政府公报》1912 年2 月9 日，第11 号。
第四节北洋政府的政权机构1912 年3 月，袁世凯窃取辛亥革命的果实，在北京建立北洋军阀政权。
随着袁世凯统治的加强，军阀各派明争暗斗，矛盾日益加剧，政机机关不断发生变化，从1912 年3 月至1919 年，经过内阁制、总统制、帝制、内阁制的演变。在这期间，又经过两个大的阶段，即袁世凯统治阶段和各派军阀统治阶段。前阶段由内阁制过渡到总统集权制再到洪宪帝制，后一阶段是恢复内阁制和各派军阀争夺统治权的斗争。
袁世凯统治期间的中央政权机关（一）内阁制袁世凯继任临时大总统，是按《中华民国临时约法》规定所组建的政府，与《南京临时政府组织大纲》规定的有所不同，不是采取总统制，而是采取责任内阁制。责任内阁制的政权体制由大总统、议会、内阁、法院所构成。1。大总统、副总统。
大总统初名临时大总统，1913 年10 月10 日取消“临时”二字，正式为此名。责任内阁制，大总统不是实际的行政首脑，而是代表国家的元首。大总统任期，最初无明确规定，后来规定为5 年，如再当选，得连任一次。按照《中华民国临时约法》规定，大总统代表临时政府，总揽政务，统率陆海军，有公布法律、发布明令、制定官制官规、宣战媾和、缔结条约、宣告戒严、任免文武职员、派遣大使公使、代表国家接见外国使节、颁给勋章及其他荣典，宣告大赦、特赦、减刑、复权等权力，但大总统在制定官制官规、任命国务员及外交使节、宣战媾和、缔结条约等方面须经参议院（国会成立为国会）同意，提法律案、公布法律及发布命令时，须经国务员副署，否则无效。副总统协助大总统，在“大总统因故去职或不能视事时，得代行其职权”。在《大总统选举法》中则改为因故去职或“缺位时，由副总统继任，至本任大总统任满为止，大总统因故不能执行职务时，以由副总统代理”。若正副总统同时缺位，大总统职务“由国务院摄行其职务；同时国会议员于三个月内自行集会，组织总统选举会，行次任大总统之选举”①。大总统若受参议院（或国会）的弹劾，则由最高法院全院审判官推举9 人组织特别法庭进行审判。
但是，这种弹劾和审判，不是指违法、失职，而是指谋反行为。这是因为在内阁制的大总统不负实际政治责任，不存在违法失职问题。
由此可见，《临时约法》规定的内阁制，对于总统的权力给予相当的限制。这对袁世凯来说，是格格不入的，只要时机成熟，就进行公开的破坏。2。议会。
北洋政府议会，最初为一院制，后改为两院制，前者名参议院，后者名国会。
（1）参议院。
参议院是由1912 年1 月28 日成立的临时参议院演变而来。同年3 月，袁世凯任临时大总统，在北京成立北洋政府。4 月29 日，临时参议院迁至北① 《大总统选举法》（民国二年十月五日）第5 条，陈茹玄：《中国宪法史》，世界书局1933 年版。京，取名参议院。按照《临时约法》28 条的规定，参议院于“国会成立之日解散，其职权由国会行使”，无异具有临时国会的性质，是一般资产阶级民主国家三权分立原则中的最高立法机关，实际上不仅具有立法的性质，而且还是一个“造法机关”，赋有“制宪”的任务。它由各省及蒙古、西藏等各选派5 人，青海1 人组成。在会议进行表决时，各地议员只有一票投票权。其组成人员几乎都是地方实力派的代表。
参议院设正副议长，由议员互选产生，主持院务。院内设秘书厅及全院、常任、特别3 个委员会。全院委员会由全体议员充任，并互选1 人为委员长，但正副议长不得兼任。常任委员会又分别置法制、行政、庶务、请愿、惩戒五部，委员在议员中互选，并推1 人为委员长，分别担任审查各部事件，还可兼任特别委员。特别委员会成员由议长指定或者院中选举产生。其中指定或选出委员中互推1 人为委员长，负责审查特别事件。
参议院职责则为：第一，制定、修改、废除法律及议决一切法律案；第二，议决政府预算、全国税法币制及度量衡准则；第三，议决政府公债募集及国库有负担的契约；第四，决定大总统任免国务员、大使、公使，对外宣战媾和、缔结条约、大赦、特赦、减刑和复权等；第五，答复政府咨询事件；第六，选举正副总统；第七，受理国民请愿；第八，对有关法律及其他事件意见向政府建议；第九，对国务员处理事情，认为不符合法律或其情况，向国务员提出质询，并要答复；第十，对官吏纳贿违法，咨请政府查办；第十一，对大总统有谋叛行为或国务员违法失职，提出弹劾①。但是，在受理国民请愿时，其请愿书非有议员3 人以上介绍；向政府建议必须有议员5 人以上连署；向国务员提出质问书，须有议员10 人以上连署；对总统弹劾须有议员20 人连署，对国务员弹劾须有议员10 �
