19中国通史第十一卷-近代前编(上册)-第87章

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署；向国务员提出质问书，须有议员10　人以上连署；对总统弹劾须有议员20　人连署，对国务员弹劾须有议员10　人以上连署；选举正副总统须有议员总数3/4　出席，方能投票。此外，参议院无权发布告示，凡议决事件，交总统公布施行。
　　参议院议员主要来自国民党（同盟会改组而来）、共和党和民主党。在三个政党中，国民党、共和党各占40　席，民主党占25　席，都不到半数。国民党、共和党是相互对立的政党。而共和党则为袁世凯服务，民主党又常常站在共和党一边。这样，共和党便成为操纵参议院的主要政治力量。因此，参议院名义上是独立行使立法权的机关，实质上是袁世凯愚弄的工具。
　　（2）国会。
　　按照《中华民国临时约法》规定，“约法施行后，限10　个月内，由临时大总统召集国会”。1913　年4　月8　日，国会成立。这时的国会不仅继承了参议院的职权，而且具有立法、民意、制宪机关三重性质，除立法、制宪外，还享有弹劾权和同意权。
　　国会由众议院和参议院组成，两院设正副议长，下设秘书厅及全院、常任、特别3　个委员会。
　　两院正副议长对外为一院代表，对内负责维持院内秩序，整理议事，指挥监督秘书长及其所属职员。众议院议长任期3　年，参议院议长任期2　年。两院议长如有违背法律情形，经总议员1/5　以上提议，交惩戒委员会审查，结果交院议决，如出席总议员1/3　以上，其中2/3　以上议员认为违法，即免①　《中华民国临时约法》、《参议院法》，见《法令全书》第1　册，《宪法》，1912　年印铸局印行。去议长职务①。
　　两院全院委员会由各院议员组成，开会时各选委员长1　人主持会议，但正副议长不在被选之列。全院委员会要在两院会议期间，遇有重大问题，经议长或议员10　人以上动议，该院决定后，才能召开。其中参议院全院委员会召开，还须有1/3　以上委员出席。
　　两院常任委员会主要负责两院会议期间各项议案或问题的审查。为便于对各种不同性质或问题进行审查，两院每年开会时选定各种常任委员组成委员会，进行该项工作。
　　两院委员产生，众议院用限制连记名选举，其限额为原人数的1/3，并以得票多者当选；参议院用无记名投票选举。它们之间主要区别在于：众议院常任委员会审查结果以文件或报告形式提交大会，参议院常任委员会则由委员长委托该股委员向大会报告就行了。
　　两院特别委员会，只有在两院遇有特殊事件，对该事件进行特别审查时才能成立。其人数，众议院一般由议长指定，但对议员资格审查而成立的则由选举产生；参议院在多数情况下由选举产生。
　　三种委员会的情况表明，主要是两院为了便于对各种不同类型和性质的议案进行审查而设置的辅助机构，所以它的活动范围不能超越该院委托的审查议案。
　　两院的职权，按照《国会组织法》规定，处于平等地位。国会对于各种议案的议定，必须经过两院同意才能成立。它的具体权限，除《中华民国临时约法》所定参议院之职权为民国议会之职权外，还有建议、质问、查办官吏纳贿违法请求、政治咨询答复、人民请愿答复、议员逮捕许可、院内法规制定等权限。另外还有一项特别权限，即起草宪法。
　　两院虽然处于平等地位，除开幕和闭幕式合并举行外，对案件的议定，则是分别进行的。两院会议每年召开一次，为期4　个月，必要时可适当延长。按照《国会选举法》规定，众议院议员为596　名，参议院议员为274　名，两院共为870　名。众议院议员由地方选举，采取复选制；参议院议员由团体选举。前者称为“代表地域性之议员之集团”，后者称为“代表特别社会势力之集团”①。所谓复选制，即先举“初选当选人”，然后在“初选当选人”中选出议员。所谓团体选举制，即由省议会，蒙古、西藏、青海、华侨选举会，中央学会（未选出）选举议员。
　　在当时参加国会议员选举的政党，主要有国民、共和、统一、民主四党。从1912　年11　月开始选举，到1913　年结束，在选出的众、参两院870　名议员中，国民党占392　席，共和、统一、民主三党占223　席，跨党和无所属者占255　席，其中国民党占绝对优势。
　　国会成立后，根据《中华民国临时约法》和《国会组织法》规定，1913年7　月12　日在天坛祈年殿成立由60　人组成的宪法起草委员会，进行宪法起草工作。
　　但是，在国会和宪法起草委员会中反对派占优势，这对袁世凯是一大障碍。于是，他设法操纵国会，破坏宪法起草。他一面借口国民党反对政府，大肆逮捕国民党议员和宪草委员；一面指使梁士诒出面，用金钱和职位在国①　《议院法》（1913　年9　月27　日），《北洋临时政府公报》1913　年9　月29　日。①　周异斌、罗志渊：《中国宪政发展史》，第70　页。
　　会里收买部分议员组成直接受他指挥的御用党——公民党，以便挟持国会选举他为正式大总统。由于制宪工作尚未完成，袁世凯一面破坏制宪，一面叫嚷先选总统。公民党紧跟着喧嚷“欲得外国承认，必须先选总统”。国民党议员坚持先定宪法，后选总统。两派在国会中相持不下，袁世凯唆使黎元洪领衔，率领14　省军阀发表“先举总统建议”，对国会施加压力。结果，国民党议员为武力所屈服。10　月5　日，由袁世凯公布《总统选举法》。6　日，组织总统选举会，经过议员三次投票，最后以507　票选出袁世凯为大总统。袁世凯当选为正式大总统后，感到国会已完成任务，成了一个无用的累赘。11　月4　日，他以顺从“民意”为词，下令解散国民党，撤销国民党议员资格，使国会不足法定人数无法开会。1914　年11　月10　日，正式下令解散国会。
　　3。内阁。
　　袁世凯政府初期的政治制度是内阁制。所谓内阁制，就是国家一切行政权力集中在内阁，即国务院。国家一切行政不是由总统而是由内阁负责，凡总统公布一切重要法律、命令，都要经过内阁成员副署，否则在法律上不发生任何效力。因此，国务院就成为国家政权机关，即中央政府。
　　国务院于1912　年4　月21　日成立，由国务员组成，即国务总理和各部总长组成，并以总理为国务会议主席。
　　国务院有辅助机构秘书厅，直属机构法制、铨叙、印铸、临时稽勋、蒙藏事务、全国水利、币制、临时国会事务等局及法典编纂会；行政各部为外交、内务、财政、陆军、海军、司法、教育、农林、工商、交通10　部，分管各项工作。
　　内阁制的设立，对于一心搞独裁统治的袁世凯是一个很大的约束和限制，因而他就想方设法破坏它。袁世凯为了集权，一面将总统府秘书处扩大为秘书厅，军事科扩大为军事处，将秘书厅下的财政科扩大为财政委员会，直接听其指挥。秘书厅、军事处、财政委员会名义上是总统的辅助机构，实际上是“阴持”政权、军权、财权的机关；另一方面，又施展各种手段，控制国务院以达到废除内阁制的目的。他迫使不听自己使唤的唐绍仪内阁辞职，并先后任命陆征祥、赵秉钧为国务总理，后来内阁成员虽有变化，但基本情况始终未变。自1912　年3　月到1914　年5　月，前后二年多，经过了唐绍仪、陆征祥、赵秉钧、段祺瑞、熊希龄、孙宝琦六易（不包括代理总理在内）内阁。
　　4。法院。
　　北洋政府司法制度基本上沿袭清末司法制度。1912　年3　月15　日公布的《中华民国暂行法院编制法》，无非是清末宣统元年（1909）颁布的《法院编制法》的翻版，只是将“帝国”改为“民国”，“臣民”改为“人民”而已，其本质和内容没有变化。但从司法制度说，值得注意的有两点。
　　第一，实行行政诉讼独立。即把行政诉讼和普通民、刑事诉讼分开，各设不同的法院管辖。一般说，发生诉讼案件的情况有两种：一是人民相互间诉讼；一是人民与官署间诉讼。前者规定为普通法院受理，后者规定为专门法院受理。所谓专门法院，即平政院。这种行政诉讼与普通诉讼分开的办法，是资本主义国家普遍采用的办法。但资本主义国家普通法院与特别法院都受理行政诉讼，北洋政府则只有专门法院才能受理。
　　第二，采取四级三审制，即审判机关分四级设立，审判只能三审终审。
　　就是说，第一审分为初级和地方审判厅，以高等审判厅大理院为终审机关。北洋政府在当时“京师设大理院及总检察厅，为全国上诉最高机关，设高等以下各级厅，管辖京兆属县及京师诉讼，于各省城设高等厅，于县乡（镇）设地方厅及初级厅，又因地方情形得设高等分厅或系地方分厅”①。
　　（二）总统制1913　年10　月10　日袁世凯就任正式大总统后，竭力攻击国会。1914　年1月10　日，他下令解散国会，代之以“中央政治会议”。3　月18　日，“约法会议”正式成立，为袁炮制了一部适合专制独裁统治需要的“新约法”，名为《中华民国约法》，又名《民三约法》。1914　年5　月l　日公布《中华民国约法》，同时废除《中华民国临时约法》。按照《中华民国约法》规定：取消内阁制，实行总统制。这种制度不是资本主义国家的共和总统制，而是集行政、司法权力于总统一身，把总统建立在一切政治机构之上的总统制，从而破坏了辛亥革命以来建立的民主共和制，成为以“民国”为招牌的总统独裁制。按照这种制度设置的主要行政机构如下：1。大总统。
　　《中华民国约法》规定，大总统“为国之元首，总揽统治权”，“代表中华民国”，“对国民之全体负责”。所谓“对国民之全体负责”，简言之，就是对封建买办阶级负责；所谓“总揽统治权”，就是制定官制官规、任命文武官员、缔结条约、统率陆海军、制定陆海军编制及兵额、宣战媾和、发布代法律紧急命令、宣布大赦、特赦、减刑、复权以及颁发爵位、勋章与其他荣典等等权力②。虽规定其中如缔结条约、宣布大赦、特赦、减刑、复权等要经立法院同意①，但立法院始终未成立，由参政院代理，而参政院如同中央政治会议、约法会议一样，完全是袁世凯的御用工具。所以，总统的权力实际上不受任何限制。
　　2。总统府。
　　内阁制改为总统制后，如何在政权体制上便于有效地进行集权统治，就成为袁世凯关注的问题，因而他开始进行体制改革。在体制改革中，首先在总统府内设政事堂、统率办事处（全称陆海军大元帅统率办事处）等重要机构。
　　政事堂（1914　年5　月3　日设立），设国务卿，赞襄大总统政务。在国务卿之外设左丞和右丞，下设五局一所，其中“机要局的权力，远在各部总长之上；主计局则把财政部和审计处的职权，一并网罗而去”②。1915　年6　月4日，又设一个全国生计委员会。这样，“政事堂实为政治上最高机关，除关于军务事项外，为决定政治、财政、外交及其他一切施政方针之策源机关”③。统率办事处（1914　年5　月12　日设立），由参谋、陆军、海军三总长及大元帅特派高级军官组成。同时规定，陆、海、参三总长每日轮流值班，开会讨论有关外交、内政、财政、交通等各部事项，各部须奉召令才能列席会议。这样，总统府军事处取消了，陆、海、参三部职权移到了统率办事处，①　《中国年鉴》第1　回，商务印书馆1924　年版，第351　页。
　　②　《中华民国约法》第三章《法令大全》，商务印书馆1915　年增补再版。①　《中华民国约法》第三章《法令大全》，商务印书馆1915　年增补再版。②　李剑农：《戊戌以后三十年中国政治史》，中华书局1980　年版，第200　页。③　杨幼炯：《近代中国立法史》，第265　页。
　　三部总长退为办事员之一，统率办事处则成为事实上之最高军事机关。
　　此外，还将总统府原有机构变更为内史、丞宣、交际、顾问等厅及侍卫处。在这些厅中设所谓监、少监、丞、郎、舍人等等名目繁多的官职官阶。同时将秘书改为内史，秘书长改为内史长。
　　由此可见，改革总统府官制的目的，在于将政权、军权、财政及其他一切权力集中在总统府，恢复清朝机构名称、官名和制度，为袁世凯做皇帝作准备。
　　3。行政各部。
　　袁世凯政府改变总统府官制的同时，对行政各部也进行更改。1914　年7月10　日，正式公布更改的外交、内务、财政、陆军、海军、司法、教育、农商、交通等官制。在公布的官制中，最主要的变化是把各部隶属关系改为直隶大总统。
　　与此同时，各部的地位与职权相应地降低和缩小。（1）各部改为承大总统命令，管理本身事务，监督所属职员与机关；（2）各部对于各省巡按使及各地方行政长官执行本部主管事务，有监督指示之责；（3）各部主管事务，对于各省巡按使及各地方最高行政长官的命令或处分，认为违背法令或逾越权限，得呈请大总统核夺；（4）在各部官制中，部的职权，以前定为总长所有，现在改为各部所有。前三点中心内容是把无须一一向大总统请示，改为凡事都要“承大总统之命”，“呈请大总统核夺”，大大缩小了各部的职权范围。第四点等于分裂部与总长职务，使部丧失独立的地位，总长成为执行总统职务的代表。同时，还规定外交、内务、财政、陆军、交通等五个重要部的总长，每日必须向总统报告工作。在报告工作时又须以国务卿为首脑。国务卿实际上又成为各部总长的上司。因此，各部办理一切重要事情，又要经国务卿核准，才能发生效力，从而表明各部再不是内阁制时期的主干，而降为附属机构了。
　　4。参政院。
　　《中华民国约法》规定，袁世凯政府立法机构为立法院，同时设立备总统咨询的参政院。1914　年5　月24　日、12　月27　日先后公布《参政院组织法》、《立法院组织法》。由于袁世凯所需的是由他一手钦定的政治工具，所以他不愿采取代议制，因而立法院始终未成立。
　　参政院于1914　年6　月20　日成立。按规定它是“应大总统之咨询”，“审议重要政务”，实际上远远超出“咨询”的范围，具有若干重要特权。即：解释约法，决定行政机关与司法机关权限争议，起草宪法，对于总统若干行动的同意等。29　日，下令代行立法院职权，成为袁世凯实际上的御用立法机关。
　　参政院由袁世凯任命参政70　人组成，大半由政治会议成员转任，约法会议议员占大多数，其中有清朝遗老、官僚、政客、军阀、资本家、上层知识分子，并以副总统黎元洪为议长、汪大燮为副议长，进步党人林长民为秘书长。从参政院成立到12　月前后半年多时间，最主要活动是1914　年12　月28日为袁世凯修改总统选举法，使其由正式总统变为终身总统、世袭总统，进而将总统转化为皇帝。所以，参政院又是为袁筹备帝制的机关。
　　（三）帝制机关袁世凯完成总统独裁体制后，又在帝国主义和封建势力的支持下实行帝制，改中华民国为中华帝国，改中央政府为帝制政府。在正式改国号和政府名称前，为使国家制度适应帝制的内容，袁世凯政府采取了以下一些措施：（1）制定公布《觐见条例