19中国通史第十一卷-近代前编(上册)-第89章
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省军政机关及其首脑名称，虽然不断改变，但它的本质并未发生变化，仍然是封建军阀镇压人民的军事机构。
省军政机关的体制，无论是都督府、将军行署、督军公署，大体上都相同，除军政首脑外，主要成员有副官长、参谋长、参谋、副官、书记官或书记等。内部组织有军务、军需、军医、军法四课。但是，并不是所有省都单独设置军政机关，未设置的省份则在省行政机关内设军务厅，并以行政首脑兼管军事。
值得注意的是：各省军政首脑按规定只限于管理所辖省区的陆军，而实际上，一省的行政、司法及中央直辖的铁路、税收、钱粮等无不被他们把持和支配，他们甚至单独或联合反抗中央，成为一省的霸主。
2。地区性军政机关。
袁世凯在北京建立北洋政府后，为了笼络军阀巩固自己的统治地位，按其军阀势力的消长，建立地区性军政机关。
地区性军政机关，就其名称有巡阅使署和经略使署，军政首脑为巡阅使和经略使。它们所辖范围，有两省、三省、四省和无省区的。如川粤湘赣经略使署、直鲁豫巡阅使署、蒙疆经略使署、两湖巡阅使署、长江巡阅使署等。巡阅使署和经略使署组织体制，大体相同，一般设有参谋长及秘书、参谋、副官、政务、军务、军需、军医、军法等8 处。除此而外，直鲁豫巡阅使署还设有顾问、咨议及宪兵司令1 人，宪兵100 人。有些巡阅使，为了达到某种目的，还设有派出机构。如直鲁豫巡阅使署在北京设有驻京侦缉处，就是一例。
上述巡阅使署和经略使署并不是都能够控制它所辖区域和范围，主要看掌握这一机关军阀势力大小而定。如长江巡阅使因牵涉到各省军阀系统不同，始终是有名无实的空头衔；直鲁豫巡阅使曹锟不仅控制所辖区域，而且把势力伸展到江苏、湖北、陕西、江西乃至四川、福建等省。
同时，北洋政府为了调和地方军阀之间以及和中央之间的矛盾，有些地区还设副使署和副使。副使一般由省军政首脑兼任。
这些使署和副使署，按规定是管辖地区军政的机构，统辖区域内陆军，会同区内各省军政首脑，筹办处理区内军事事务。其实不然，凡是在那些军阀势力所能达到的地区，无论军政和民政，都在他们控制之下。因此，这些军阀便成为那一地区的太上皇。
3。临时性军政机关。
临时性军政机关，一般指护军使署和镇守使署。这种不同名称的使署，不是北洋政府统治地区所有省份都有，即使设立也不是长期存在，而是随设随撤。
在两种不同使署中，护军使署的职权和所辖区域，按照1913 年12 月19日颁布的《护军使暂行条例》规定，分为没有省军政机关省区和设有省军政机关省区两种。前者实际上成为该省最高军政机关，其职权、地位、组织与其他省军政机关相同；后者所辖范围和职权只限于该省一定的区域，其编制和员额较小。如1914 年5 月28 日陆军部呈准护军使署只设军务、军需两课及军医、军法官各1 人。护军使署的首脑为护军使，个别地区也有设副使的。镇守使的设立，是北洋政府统治者为了笼络地方有实力的军阀，以及镇压边区和城市人民。因此，设立镇守使署的地区，大都在边疆和重要城市。如川边镇守使署、上海镇守使署等。其首脑通称镇守使、副使，但副使的设立，主要根据情况而定。
镇守使署组织体制，按照1913 年9 月5 日公布的《镇守使署条例》规定，一般设参谋长、副官长、参谋、副官及军需、军医、军法等官与书记。除此而外，还有一种较为特殊的镇守使署，它的职权和组织均不同于一般。如晋西镇守使署不仅管理军政，而且还兼办屯垦、禁烟等行政，所辖区域又系蒙汉杂处，因而它的组织，除一般使署设置外，还增设秘书，并分置两科。上述两种不同的使署，虽是一种临时性军政机关。但掌握这两种使署的军阀，通常都由所在地握有兵权的陆军师长、旅长兼任。他们利用这种机构不仅可以称霸一方，号令一切，鱼肉人民，甚至可以单独或联合起来干预中央政府的活动。所以，这类机关在北洋政府地方军政机关中占有相当重要地位。
综上所述，北洋政府地方军政机关呈现下列几个特点：第一，制度极其复杂和混乱，机构权力也很大；第二，军政和民政机关名义上是并立，实际上民政机关往往受军政机关的支配，处于附庸地位；第三，军政机关和经制武装本非一致，却是混为一体，往往由武装部队长官充任；第四，地方军政机关实质上就是地方军阀割据的政权机关，不但可以任意对抗中央，而且可以随时宣布脱离中央，“独立自主”；第五，军阀势力发展之后，向外扩张，成为超出自身范围的超级机关；第六，争夺地盘割据形势出现后，在其军阀本身势力范围内，又会出现下一层的割据等。这类军政机关的出现，反映了半殖民地半封建中国社会的特有现象。
（四）特别行政区机关1913 年1 月，北洋政府正式确定在全国实行省、道、县三级政权的同时，11 月又确定在一些地区实行特别行政区制。所谓特别行政区，是指一些边疆和京师地区。当时增设的特别行政区有：热河、绥远、察哈尔、川边和京兆地方，其余如蒙古、西藏等地区，仍然保持清朝旧制。增设的特别行政区，其地位、性质与省相似或相同。
1。京兆特别行政区政府。
1913 年1 月8 日，北洋政府公布《划一现行顺天府属地方行政官厅组织令》。1914 年5 月，袁世凯政府内务部呈准将较远的四县划归直隶省管辖，确定顺天府所属为大兴、宛平、通县、良乡、固安、永清、安次（南东）、香河、三河、霸县、涿县、蓟县、昌平、武清、宝坻、顺义、密云、怀柔、房山、平谷等20 县，并规定行政完全脱离直隶而独立。10 月，又决定将顺天府划为中央所在地特别行政区，称京兆。同时颁布《京兆尹官制》，明确规定：特别行政区政府，称京兆尹公署，行政首脑称京兆尹。
京兆尹公署采取分科办事办法，下设内务、教育、实业等四科。后来增设财政分厅（1917 年4 月6 日改称财政厅），管理区内财政事务。
京兆尹由中央政府直接任命，管理本区巡防警备队，颁行单行法规，监督所属官吏，以及中央政府特别委任监督区内特别事宜等等。
2。热、察、绥特别行政区政府。
热、察、绥三特别行政区，在1914 年7 月6 日未公布《都统府官制》以前，仍沿用清末旧制。热河、察哈尔设都统，绥远设绥远城将军，管理军政和蒙旗事务。民政方面，热河、察哈尔属直隶，绥远则属山西。1913 年5 月曾在热河设立行政公署。《都统府官制》公布后，按新制规定，区别于省制，采取军政合一的都统制。在这种制度下，机关名称为都统府，首脑为都统。都统由中央直接任命，总揽全区军政和民政。都统府由都统、参谋长、参谋、副官、书记官组成，下设总务、军务二处。此外，还设有政务会议、财政分厅（1917 年4 月6 日改为财政厅），其中热河、绥远两特别行政区还设审判处，兼理司法。到了1928 年以后，三特别区正式建成热河、察哈尔、绥远三省，分别成立省政府。
3。川边特别区政府。
川边特别区政府与热、察、绥三特别区政府有很大的不同，设官分职也在不断变化。1912 年8 月为川边镇守使，管理军事。1913 年6 月改为川边经略使，管理行政。7 月改为川边都督。1914 年1 月，又改为川边镇守使，管理军政和民政，成为军政合一的制度。5 月，增设财政分厅，由镇守使兼任厅长。1916 年1 月，又将军政分开，在镇守使署之外另设道尹公署，专管民政，同时将财政分厅划归道尹兼任。这样，军政和民政虽然分开了，但道尹和镇守使之间关系，名义是平行，实际上隶属于镇守使之下，军政权力完全掌握在镇守使手里。为了使这一实际权力“合法”化，以“川边情况特殊，不宜实行军民分治”为由，川边镇守使“特请适用特别区章程”。经北洋政府内务、财政、陆军各部会商，于1916 年4 月3 日明确答复，并规定“川边道尹隶属川边镇守使”，从而使镇守使名正言顺地成为川边特别行政区的最高军政首脑。
1925 年2 月，川边特别行政区改名西康特别行政区，撤销镇守使署，另设西康屯垦使署，兼管民政。1927 年屯垦使署被刘文辉24 军接管后，又恢复旧制。1929 年春，成立西康政务委员会，办理民财各政。1935 年2 月，成立西康建省委员会，经过3 年多筹备，1938 年9 月，正式建成西康省，成立省政府。
第十二章宪政第一节清末“预备立宪”
清廷“仿行宪政”始于光绪三十一年（1905）派遣五大臣出洋考察，到宣统三年（1911）爆发武昌起义为止，前后进行7 年时间，大致分为光绪末年和宣统年间两个阶段。在这两个阶段中，主要围绕立宪派对宪政的要求和清廷对立宪的预备为中心进行的。
第一阶段：光绪三十一年至三十四年（1905—1908）
1。预备立宪诏旨的颁布。
光绪三十一年六月（1905 年7 月），清廷下诏派载泽、戴鸿慈、徐世昌、端方、绍英等五大臣，“分赴东西洋各国考求一切政治，以期择善而从”①。后改派李盛铎、尚其享替代徐、绍二人出国。五大臣从11 月出发，经过半年多时间，走遍英、美、法、日、俄等国，光绪三十二年（1906）先后回国。他们向慈禧太后密陈，“欲防革命，舍立宪无他”，实行“宪政”，可使“皇位永固”、“外患渐轻”、“内乱可弭”；并且指出：“今日宣布立宪，不过明示宗旨为立宪之预备，至于实行之期，原可宽立年限”①。这个假立宪建议，颇为慈禧太后赏识，她立即召开御前会议讨论，众人一致认为这是一个巩固皇权、延缓统治的好办法，清廷决定“仿行宪政”。
七月十三日（9 月1 日），清廷正式颁布“预备仿行宪政”谕旨。主要内容是：（1）“大权统一于朝廷，庶政公诸舆论”，这是清廷立宪的原则；（2）由于目前规制未备，民智未开，先从改革官制入手，同时兴办各项有关事宜，作为预备立宪的基础；（3）待数年后预备立宪粗具规模，再定立宪实行期限。
2。立宪团体的成立。
清廷预备立宪诏书颁布后，立宪派奔走相告，额手称庆。为了促进宪政，在海外的康有为把保皇会改为国民宪政会。光绪三十三年（1907），梁启超在日本东京成立“政闻社”，在宣言中提出四大政纲：（1）实行国会制度建设责任政府；（2）厘订法律巩固司法权之独立；（3）确立地方自治正中央地方之权限；（4）慎重外交保持对等权利。并宣称：“政闻社所指之方法，常以秩序的行动，为正当之要求，其对于皇室，绝无干犯尊严之心，其对于国家，绝无扰紊治安之举！”②表示决心同清廷合作推行宪政。不久，政闻社迁往上海。由于触怒了清朝统治集团，光绪三十四年（1908）被清廷下令查封。
与政闻社成立的同时，国内立宪党人也加紧活动。光绪三十二年（1906），① 《光绪三十一年六月十四日派载泽等分赴东西洋考察政治谕》，故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立宪档案史料》上册，中华书局1979 年版，第1 页。
① 载泽：《奏请宣布立宪密折》，《辛亥革命》第4 册，上海人民出版社1957 年版，第28—29 页。② 《政闻社宣言》，张枏、王忍之编：《辛亥革命前十年间时论选集》第2 卷下册，三联书店1963 年版，第1060—1062、1064 页。
江浙一带的绅商郑孝胥、张謇、汤寿潜、朱福诜等联合组织“预备立宪公会”。随后，汤化龙等在湖北成立“宪政筹备会”，谭延辏У仍诤铣闪ⅰ跋苷帷保鸱昙椎仍诠愣闪ⅰ白灾位帷薄Ｋ侨衔敌芯髁⑾埽翱梢园采先拢炭晒雹伲徊⑶叶涎裕骸拔峁郧俊⒉蛔郧恐蚨先蝗【鲇诹⑾堋保跋苷亓ⅲ峁厍俊保跋苷夭涣ⅲ峁赝觥雹凇Ａ⑾芡盘宓某闪ⅲ晌迥┫苷硕耐贫α俊�
3。《宪法大纲》的颁布。
清廷预备立宪诏旨颁布后，开始进行筹备宪政。光绪三十二年（1906），派载泽等编纂官制；光绪三十三年（1907），改考察政治馆为宪政编查馆；后又派汪大燮、达寿、于式枚等赴日、英、德等国考察宪政；派溥伦、孙家鼐等设资政院；下令各省筹设咨议局及预备设各府州县议事会等。在上述筹备中，首先从改革官制入手。在改革官制中，清朝统治者采取加强皇权，削弱各省督抚权力的方针，从而加深了统治阶级内部的矛盾，也引起资产阶级上层的不满。政闻社领导人徐佛苏给梁启超信中指出：“政界事反动复反动，竭数月之改革，迄今仍是本来面目。军机处之名亦尚不改动，礼部仍存留并立，可叹，政界之难望，今可决断，公一腔热血，空洒云天，诚伤心之事也。”①上海《南方日报》发表文章抨击官制改革说：自从“法令既定，诏敕所颁，一仍专制政体之例，有其绝对之效力，窃恐日言预备，而立宪之基，终无由是；日言尔人以共守，而无确切之证明，则立宪专制之别，卒无由定”②。为了缓和统治阶级内部矛盾，平息立宪派的不满，消弭革命风暴，清廷不得不责成宪政编查馆草拟《议院选举法》和《宪法大纲》。立宪派虽觉得有了指望，但又嫌步子太慢，于是加紧展开促进宪政的活动。以张謇为首的立宪派，一面以预备立宪公会名义约请各省派代表齐集北京联合上书，请求清廷速开国会制定宪法；另一面联络清廷封疆大吏，敦促政府从速立宪。
这时，以孙中山为首的革命党人连续发动多次起义，各地人民反清斗争如火如荼，立宪派要求宪政声浪越来越高，加之清廷大员深恐民情激昂，酿成革命，也先后上书奏请立宪。清朝统治者不能不正视“国势阽危，人心浮动，内忧外患，岌岌堪虞”的现实③，被迫宣布实行宪政计划，并让宪政编查馆加速厘订《宪法大纲》，声明在第九年（即1916 年）将颁布宪法，于1917年召开国会，实施宪政。
光绪三十四年八月一日（1908 年8 月27 日），清廷正式颁布《宪法大纲》，同时公布“逐年筹备事宜清单”④。大纲共计23 条，分为“君上大权”和“臣民权利义务”两部分。《宪法大纲》开宗明义写道：“大清皇帝统治大清帝国，万世一系，永永尊戴”，“君上神圣尊严，不可侵犯”。规定赋予皇帝的权力为：（1）钦定颁行法律及发交议案之权；（2）召集、开闭、停展及解散议院之权；（3）设官制禄及黜陟百司之权；（4）统率陆海军及① 张孝若：《南通张季直先生传记·附年谱年表》卷下，中华书局1930 年版，第58 页。② 《论立宪与外交之关系》，张枏、王忍之编：《辛亥革命前十年间时论选集》第2 卷下册，第576、577页。
① 《梁任公先生年谱长编》，第214 页。
② 《东方杂志》第3 年临时增刊，《宪政初纲》，第8 页。
③ 《清朝续文献通考》卷394，《宪政》二。
④ 筹备事宜清单共计92 项。见故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立宪档案史料
