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第89章

19中国通史第十一卷-近代前编(上册)-第89章

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  省军政机关及其首脑名称,虽然不断改变,但它的本质并未发生变化,仍然是封建军阀镇压人民的军事机构。
  省军政机关的体制,无论是都督府、将军行署、督军公署,大体上都相同,除军政首脑外,主要成员有副官长、参谋长、参谋、副官、书记官或书记等。内部组织有军务、军需、军医、军法四课。但是,并不是所有省都单独设置军政机关,未设置的省份则在省行政机关内设军务厅,并以行政首脑兼管军事。
  值得注意的是:各省军政首脑按规定只限于管理所辖省区的陆军,而实际上,一省的行政、司法及中央直辖的铁路、税收、钱粮等无不被他们把持和支配,他们甚至单独或联合反抗中央,成为一省的霸主。
  2。地区性军政机关。
  袁世凯在北京建立北洋政府后,为了笼络军阀巩固自己的统治地位,按其军阀势力的消长,建立地区性军政机关。
  地区性军政机关,就其名称有巡阅使署和经略使署,军政首脑为巡阅使和经略使。它们所辖范围,有两省、三省、四省和无省区的。如川粤湘赣经略使署、直鲁豫巡阅使署、蒙疆经略使署、两湖巡阅使署、长江巡阅使署等。巡阅使署和经略使署组织体制,大体相同,一般设有参谋长及秘书、参谋、副官、政务、军务、军需、军医、军法等8 处。除此而外,直鲁豫巡阅使署还设有顾问、咨议及宪兵司令1 人,宪兵100 人。有些巡阅使,为了达到某种目的,还设有派出机构。如直鲁豫巡阅使署在北京设有驻京侦缉处,就是一例。
  上述巡阅使署和经略使署并不是都能够控制它所辖区域和范围,主要看掌握这一机关军阀势力大小而定。如长江巡阅使因牵涉到各省军阀系统不同,始终是有名无实的空头衔;直鲁豫巡阅使曹锟不仅控制所辖区域,而且把势力伸展到江苏、湖北、陕西、江西乃至四川、福建等省。
  同时,北洋政府为了调和地方军阀之间以及和中央之间的矛盾,有些地区还设副使署和副使。副使一般由省军政首脑兼任。
  这些使署和副使署,按规定是管辖地区军政的机构,统辖区域内陆军,会同区内各省军政首脑,筹办处理区内军事事务。其实不然,凡是在那些军阀势力所能达到的地区,无论军政和民政,都在他们控制之下。因此,这些军阀便成为那一地区的太上皇。
  3。临时性军政机关。
  临时性军政机关,一般指护军使署和镇守使署。这种不同名称的使署,不是北洋政府统治地区所有省份都有,即使设立也不是长期存在,而是随设随撤。
  在两种不同使署中,护军使署的职权和所辖区域,按照1913 年12 月19日颁布的《护军使暂行条例》规定,分为没有省军政机关省区和设有省军政机关省区两种。前者实际上成为该省最高军政机关,其职权、地位、组织与其他省军政机关相同;后者所辖范围和职权只限于该省一定的区域,其编制和员额较小。如1914 年5 月28 日陆军部呈准护军使署只设军务、军需两课及军医、军法官各1 人。护军使署的首脑为护军使,个别地区也有设副使的。镇守使的设立,是北洋政府统治者为了笼络地方有实力的军阀,以及镇压边区和城市人民。因此,设立镇守使署的地区,大都在边疆和重要城市。如川边镇守使署、上海镇守使署等。其首脑通称镇守使、副使,但副使的设立,主要根据情况而定。
  镇守使署组织体制,按照1913 年9 月5 日公布的《镇守使署条例》规定,一般设参谋长、副官长、参谋、副官及军需、军医、军法等官与书记。除此而外,还有一种较为特殊的镇守使署,它的职权和组织均不同于一般。如晋西镇守使署不仅管理军政,而且还兼办屯垦、禁烟等行政,所辖区域又系蒙汉杂处,因而它的组织,除一般使署设置外,还增设秘书,并分置两科。上述两种不同的使署,虽是一种临时性军政机关。但掌握这两种使署的军阀,通常都由所在地握有兵权的陆军师长、旅长兼任。他们利用这种机构不仅可以称霸一方,号令一切,鱼肉人民,甚至可以单独或联合起来干预中央政府的活动。所以,这类机关在北洋政府地方军政机关中占有相当重要地位。
  综上所述,北洋政府地方军政机关呈现下列几个特点:第一,制度极其复杂和混乱,机构权力也很大;第二,军政和民政机关名义上是并立,实际上民政机关往往受军政机关的支配,处于附庸地位;第三,军政机关和经制武装本非一致,却是混为一体,往往由武装部队长官充任;第四,地方军政机关实质上就是地方军阀割据的政权机关,不但可以任意对抗中央,而且可以随时宣布脱离中央,“独立自主”;第五,军阀势力发展之后,向外扩张,成为超出自身范围的超级机关;第六,争夺地盘割据形势出现后,在其军阀本身势力范围内,又会出现下一层的割据等。这类军政机关的出现,反映了半殖民地半封建中国社会的特有现象。
  (四)特别行政区机关1913 年1 月,北洋政府正式确定在全国实行省、道、县三级政权的同时,11 月又确定在一些地区实行特别行政区制。所谓特别行政区,是指一些边疆和京师地区。当时增设的特别行政区有:热河、绥远、察哈尔、川边和京兆地方,其余如蒙古、西藏等地区,仍然保持清朝旧制。增设的特别行政区,其地位、性质与省相似或相同。
  1。京兆特别行政区政府。
  1913 年1 月8 日,北洋政府公布《划一现行顺天府属地方行政官厅组织令》。1914 年5 月,袁世凯政府内务部呈准将较远的四县划归直隶省管辖,确定顺天府所属为大兴、宛平、通县、良乡、固安、永清、安次(南东)、香河、三河、霸县、涿县、蓟县、昌平、武清、宝坻、顺义、密云、怀柔、房山、平谷等20 县,并规定行政完全脱离直隶而独立。10 月,又决定将顺天府划为中央所在地特别行政区,称京兆。同时颁布《京兆尹官制》,明确规定:特别行政区政府,称京兆尹公署,行政首脑称京兆尹。
  京兆尹公署采取分科办事办法,下设内务、教育、实业等四科。后来增设财政分厅(1917 年4 月6 日改称财政厅),管理区内财政事务。
  京兆尹由中央政府直接任命,管理本区巡防警备队,颁行单行法规,监督所属官吏,以及中央政府特别委任监督区内特别事宜等等。
  2。热、察、绥特别行政区政府。
  热、察、绥三特别行政区,在1914 年7 月6 日未公布《都统府官制》以前,仍沿用清末旧制。热河、察哈尔设都统,绥远设绥远城将军,管理军政和蒙旗事务。民政方面,热河、察哈尔属直隶,绥远则属山西。1913 年5 月曾在热河设立行政公署。《都统府官制》公布后,按新制规定,区别于省制,采取军政合一的都统制。在这种制度下,机关名称为都统府,首脑为都统。都统由中央直接任命,总揽全区军政和民政。都统府由都统、参谋长、参谋、副官、书记官组成,下设总务、军务二处。此外,还设有政务会议、财政分厅(1917 年4 月6 日改为财政厅),其中热河、绥远两特别行政区还设审判处,兼理司法。到了1928 年以后,三特别区正式建成热河、察哈尔、绥远三省,分别成立省政府。
  3。川边特别区政府。
  川边特别区政府与热、察、绥三特别区政府有很大的不同,设官分职也在不断变化。1912 年8 月为川边镇守使,管理军事。1913 年6 月改为川边经略使,管理行政。7 月改为川边都督。1914 年1 月,又改为川边镇守使,管理军政和民政,成为军政合一的制度。5 月,增设财政分厅,由镇守使兼任厅长。1916 年1 月,又将军政分开,在镇守使署之外另设道尹公署,专管民政,同时将财政分厅划归道尹兼任。这样,军政和民政虽然分开了,但道尹和镇守使之间关系,名义是平行,实际上隶属于镇守使之下,军政权力完全掌握在镇守使手里。为了使这一实际权力“合法”化,以“川边情况特殊,不宜实行军民分治”为由,川边镇守使“特请适用特别区章程”。经北洋政府内务、财政、陆军各部会商,于1916 年4 月3 日明确答复,并规定“川边道尹隶属川边镇守使”,从而使镇守使名正言顺地成为川边特别行政区的最高军政首脑。
  1925 年2 月,川边特别行政区改名西康特别行政区,撤销镇守使署,另设西康屯垦使署,兼管民政。1927 年屯垦使署被刘文辉24 军接管后,又恢复旧制。1929 年春,成立西康政务委员会,办理民财各政。1935 年2 月,成立西康建省委员会,经过3 年多筹备,1938 年9 月,正式建成西康省,成立省政府。
  第十二章宪政第一节清末“预备立宪”
  清廷“仿行宪政”始于光绪三十一年(1905)派遣五大臣出洋考察,到宣统三年(1911)爆发武昌起义为止,前后进行7 年时间,大致分为光绪末年和宣统年间两个阶段。在这两个阶段中,主要围绕立宪派对宪政的要求和清廷对立宪的预备为中心进行的。
  第一阶段:光绪三十一年至三十四年(1905—1908)
  1。预备立宪诏旨的颁布。
  光绪三十一年六月(1905 年7 月),清廷下诏派载泽、戴鸿慈、徐世昌、端方、绍英等五大臣,“分赴东西洋各国考求一切政治,以期择善而从”①。后改派李盛铎、尚其享替代徐、绍二人出国。五大臣从11 月出发,经过半年多时间,走遍英、美、法、日、俄等国,光绪三十二年(1906)先后回国。他们向慈禧太后密陈,“欲防革命,舍立宪无他”,实行“宪政”,可使“皇位永固”、“外患渐轻”、“内乱可弭”;并且指出:“今日宣布立宪,不过明示宗旨为立宪之预备,至于实行之期,原可宽立年限”①。这个假立宪建议,颇为慈禧太后赏识,她立即召开御前会议讨论,众人一致认为这是一个巩固皇权、延缓统治的好办法,清廷决定“仿行宪政”。
  七月十三日(9 月1 日),清廷正式颁布“预备仿行宪政”谕旨。主要内容是:(1)“大权统一于朝廷,庶政公诸舆论”,这是清廷立宪的原则;(2)由于目前规制未备,民智未开,先从改革官制入手,同时兴办各项有关事宜,作为预备立宪的基础;(3)待数年后预备立宪粗具规模,再定立宪实行期限。
  2。立宪团体的成立。
  清廷预备立宪诏书颁布后,立宪派奔走相告,额手称庆。为了促进宪政,在海外的康有为把保皇会改为国民宪政会。光绪三十三年(1907),梁启超在日本东京成立“政闻社”,在宣言中提出四大政纲:(1)实行国会制度建设责任政府;(2)厘订法律巩固司法权之独立;(3)确立地方自治正中央地方之权限;(4)慎重外交保持对等权利。并宣称:“政闻社所指之方法,常以秩序的行动,为正当之要求,其对于皇室,绝无干犯尊严之心,其对于国家,绝无扰紊治安之举!”②表示决心同清廷合作推行宪政。不久,政闻社迁往上海。由于触怒了清朝统治集团,光绪三十四年(1908)被清廷下令查封。
  与政闻社成立的同时,国内立宪党人也加紧活动。光绪三十二年(1906),① 《光绪三十一年六月十四日派载泽等分赴东西洋考察政治谕》,故宫博物院明清档案部编:《清末筹备立宪档案史料》上册,中华书局1979 年版,第1 页。
  ① 载泽:《奏请宣布立宪密折》,《辛亥革命》第4 册,上海人民出版社1957 年版,第28—29 页。② 《政闻社宣言》,张枏、王忍之编:《辛亥革命前十年间时论选集》第2 卷下册,三联书店1963 年版,第1060—1062、1064 页。
  江浙一带的绅商郑孝胥、张謇、汤寿潜、朱福诜等联合组织“预备立宪公会”。随后,汤化龙等在湖北成立“宪政筹备会”,谭延辏У仍诤铣闪ⅰ跋苷帷保鸱昙椎仍诠愣闪ⅰ白灾位帷薄K侨衔敌芯髁⑾埽翱梢园采先拢炭晒雹伲徊⑶叶涎裕骸拔峁郧俊⒉蛔郧恐蚨先蝗【鲇诹⑾堋保跋苷亓ⅲ峁厍俊保跋苷夭涣ⅲ峁赝觥雹凇A⑾芡盘宓某闪ⅲ晌迥┫苷硕耐贫α俊
  3。《宪法大纲》的颁布。
  清廷预备立宪诏旨颁布后,开始进行筹备宪政。光绪三十二年(1906),派载泽等编纂官制;光绪三十三年(1907),改考察政治馆为宪政编查馆;后又派汪大燮、达寿、于式枚等赴日、英、德等国考察宪政;派溥伦、孙家鼐等设资政院;下令各省筹设咨议局及预备设各府州县议事会等。在上述筹备中,首先从改革官制入手。在改革官制中,清朝统治者采取加强皇权,削弱各省督抚权力的方针,从而加深了统治阶级内部的矛盾,也引起资产阶级上层的不满。政闻社领导人徐佛苏给梁启超信中指出:“政界事反动复反动,竭数月之改革,迄今仍是本来面目。军机处之名亦尚不改动,礼部仍存留并立,可叹,政界之难望,今可决断,公一腔热血,空洒云天,诚伤心之事也。”①上海《南方日报》发表文章抨击官制改革说:自从“法令既定,诏敕所颁,一仍专制政体之例,有其绝对之效力,窃恐日言预备,而立宪之基,终无由是;日言尔人以共守,而无确切之证明,则立宪专制之别,卒无由定”②。为了缓和统治阶级内部矛盾,平息立宪派的不满,消弭革命风暴,清廷不得不责成宪政编查馆草拟《议院选举法》和《宪法大纲》。立宪派虽觉得有了指望,但又嫌步子太慢,于是加紧展开促进宪政的活动。以张謇为首的立宪派,一面以预备立宪公会名义约请各省派代表齐集北京联合上书,请求清廷速开国会制定宪法;另一面联络清廷封疆大吏,敦促政府从速立宪。
  这时,以孙中山为首的革命党人连续发动多次起义,各地人民反清斗争如火如荼,立宪派要求宪政声浪越来越高,加之清廷大员深恐民情激昂,酿成革命,也先后上书奏请立宪。清朝统治者不能不正视“国势阽危,人心浮动,内忧外患,岌岌堪虞”的现实③,被迫宣布实行宪政计划,并让宪政编查馆加速厘订《宪法大纲》,声明在第九年(即1916 年)将颁布宪法,于1917年召开国会,实施宪政。
  光绪三十四年八月一日(1908 年8 月27 日),清廷正式颁布《宪法大纲》,同时公布“逐年筹备事宜清单”④。大纲共计23 条,分为“君上大权”和“臣民权利义务”两部分。《宪法大纲》开宗明义写道:“大清皇帝统治大清帝国,万世一系,永永尊戴”,“君上神圣尊严,不可侵犯”。规定赋予皇帝的权力为:(1)钦定颁行法律及发交议案之权;(2)召集、开闭、停展及解散议院之权;(3)设官制禄及黜陟百司之权;(4)统率陆海军及① 张孝若:《南通张季直先生传记·附年谱年表》卷下,中华书局1930 年版,第58 页。② 《论立宪与外交之关系》,张枏、王忍之编:《辛亥革命前十年间时论选集》第2 卷下册,第576、577页。
  ① 《梁任公先生年谱长编》,第214 页。
  ② 《东方杂志》第3 年临时增刊,《宪政初纲》,第8 页。
  ③ 《清朝续文献通考》卷394,《宪政》二。
  ④ 筹备事宜清单共计92 项。见故宫博物院明清档案部编:《清末筹备立宪档案史料

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