城市经营的十大抉择 作者:李津逵-第14章
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笾行恼蛘蚯段钟腥丝谠�3万以上，镇区非农业人口超过三千，小城镇镇区建成区面积达到2平方公里以上，三五年内建成区人口要达到2万人左右。根据这些基本条件，结合考虑空间布局的均衡性和合理性，每个县（市）设立3…5个中心镇。
在小城镇建设过程中，浙江省一些地方还坚持以规划设计为依据，严格执行规划设计要求，推行规划沙盘模型化、审批程序化、决策民主化．坚决杜绝无规划或违反规划建设．力求避免规划图上画、墙上挂、领导一说就变卦。镇区建设项目都严格办理〃一书两证〃、工程招投标等相关手续，确保运行合规，手续合法。具体实施，坚持做到〃四个一〃，即实施一张图，组织建设一盘棋，抓好进区第一户，重处违章第一例，努力实行〃零违章〃管理。规划区内所有两层以上建筑，必须聘请有资质的设计单位进行设计，有资质的施工单位进行施工，民房可采用市、镇提供的通用图案。
为了配合规划的实施，浙江省一些地方在小城镇建设中，还坚持不断强化镇区管理，规范完善小城镇管理的有关法规和具体办法，各个镇都普遍成立了镇城建设指挥部、建设所、规划所。城管所、环卫所、监察中队、物业管理公司等机构，定期组织有关部门对城镇建设、市容市貌和环境卫生进行检查，以严管重罚的手段，实行全面管理、综合治理，使城镇建设整体工作走上法制化、规范化轨道，有力地保证规划的实施，确保城镇建设成果。
六、小城镇必须以大中城市为依托
萧山市体改委陈建新撰文指出，小城镇必须以国际、国内城市化体系为背景，以大中城市为轴心，广泛吸纳城市化发展的合理要素，同时使集聚和扩散两种功能合二为一，形成集群型的小城市，达到城乡一体化。
1．要将小城镇建设切入到城市化板块上。
把小城镇从农村的板块中脱离出来，纳入城市化的板块将更有利于小城镇的现代化发展。理由有三点：（1）小城镇如果只停留在各种因素量的扩展和交流上，那么仍将改变不了城乡分割的状况。（2）21世纪的主要任务是城乡一体化，需要有更多的有知识的农民改造成脱离农业的其他产业职业者。而这项任务的完成是农村城镇所无法担当的。（3）从农村小城镇到大城镇仍然逃脱不了各种资源要素浪费的轨迹，无论是建房、信息、公共资源共享等等都是如此。因此，很有必要把小城镇纳入城市化板块，至少让有一定条件的小城镇率先进入小城市行列，这可能也是认识上乃至实践上的一个飞跃。
2．切入点：产业集群，构筑现代化服务体系
实践中人们看到，凡是小城镇兴旺者乃产业集群所致，如果没有产业集群，就不可能有新兴的小城镇，即便是已经具有小城市雏型的，也同样会遭到衰落的命运。产业群的崛起不是一蹴而就的，需要有一个过程，短则三五年，长则十余年，在这一过程中，现代化服务功能的不断健全与完善是十分必要与迫切的。首先要造就城市氛围，如交通便捷、住宿宾馆化、饮食要有特色和文化氛围等等，使投资者或创业者留得住，能激发创业。其次是小城镇的建设上要有城市化格调。产业区要规划有序，工业区、商贸区和居住区及农业园区要秩序井然，使各小区间协调发展。第三是通讯及知识更新的现代化。小城镇虽然离开大中城市远一点，但如果通讯便利，小城镇同样能共享大城市的各种信息传媒优势。只有这样，小城镇才能充满发展的活力，具有大中城市所缺乏的发展潜能。
在这个问题上，要改变〃铺大摊子〃、扩大城镇规模就是城市化的观念，牢固确立依靠〃特色精品〃来提升小城市品位的思想；要改变片面强调小城镇的农村实际，忽视小城镇城乡一体化的战略，把健全现代化服务功能体系作为一项战略措施来抓，不管政府领导换不换，都要做到抓现代化服务功能系统工作不动摇。
3．坚持实施小城镇地方特色和与大中城市功能互补。
浙江的小城镇比较散，但又比较集中在沿交通线方便的地域。这些地方很容易实行城乡要素的双向交流，这就使得小城镇发展更需要有本地特色，同时，又要具备与大中城市功能互补的条件，两者结合，才能加快城乡一体化进程。像温州的龙港镇，它所构筑的是中国农民城，与周边的温州中小城市比较，农民城更具有吸纳农民进城务工的功能。即提供乡土文化的舞台，提供个体私营企业的发展舞台，提供廉价而又便利的住房条件等等，使外来务工者都偏爱这方创业热土。可以从三方面去考虑，其一，发掘对大中城市居民极具吸引力的地方特色，如乡村旅游业，当然对城市居民有吸引力的不仅仅是旅游，像农副产品和小商品的批发购销等等，也是一个很大的潜力资源。其二，利用山水资源特色，开辟商贸别墅区。吸引大中城市的富裕阶层落户，从而带来信息和财源。其三，以特色产品为龙头，发展创业园区。从世界各国的发展趋势看，创业园区一般都建在城市郊区或小城镇上，这也是小城镇的各种优势所决定的。但关键是要构筑好创业园区的服务功能。
第二节 以全方位的改革推进城市化
现行很多政策包括户口、计生、宅基地、股份分红等政策，在城乡之间存在较大的反差。因此，要加快人口的集聚，除了要造就有利于集聚的环境，以环境牵引，推动集聚外，还要调整有关政策，用行政和经济手段促进人口集约。如不加紧搞城市化，就无法降低发展成本，提高发展质量。
一、村改居、村合并
2001年8月，顺德容桂镇9个村委会村民投票改村为居委会，群众高票通过，绝大多数人都举双手赞成。到今年年底，全市城市人口将占总人口的60％！
推进〃村改居〃和〃村合并〃工作是这次顺德农村体制改革的重点。为此，陈村镇采取了〃五个统一〃的措施，即统一会议时间、统一会议形式、统一会议材料、统一表决形式、统一公布格式。先是由镇农改办根据镇里的部署，通知〃村改居〃的6个村和要合并的4个村分别于8月23日和8月31日同时开会表决；会议形式统一组织村民户代表参加会议；会议材料包括主持稿、讲话稿和投票箱等均由镇农改办起草、制作，统一版本，既减轻了村委会的工作压力，使他们能集中力量做好宣传发动工作，也有利于统一思想认识；表决形式也全部采取村民户代表投票表决的形式，坚持要有三分之二以上户代表参加开会，必须有过半数以上的户代表通过才能形成决议；最后由各村公开清点票数后统一用镇农办定制的表格进行公布。
陈村镇〃村改居〃和〃村合并〃两项工作都收到了又快又好的效果。相关各村对〃村改居〃的平均同意率达90％以上，对绀村与二龙村合并、潭村与登洲村合并的平均同意率高达96。8％。
二、农地制度创新
在工业化程度高、土地已经不再成为农民的〃保命田〃的地方，在城市化中配合农地制度创新是非常必要的。这种创新有多种方式，一般在中西部地区土地承包权流动比较可行，在沿海一些经济比较发达的地区，则农地股份制更有推广的价值。
1、土地流动：土地使用制度改革问题。苏南一些允许土地置换，实行土地有偿流动。重庆一些市县称有偿流动叫做〃倒包〃。实践证明，土地置换节约用地，合理用地，提高土地利用率，实现了动态平衡。而扬中市新坝镇等小城镇，将自然村合并到中心村，节约了土地。
2、土地股份制：以土地的使用权入股，分股不分田。这种让农民做股民的方法九十年代中期在广东南海就开始尝试。集体将土地集中起来做〃三区规划〃：农田保护区、工业小区和商住区。有些镇还停止批宅基地，统建农民公寓，大大提高土地的利用率。
土地股份制使土地使用权股份化、集约化、市场化，从而较好地促进土地所有权、使用权、经营权〃三权分离〃，更有效地优化配置土地资源，提高经济效益，真正使国家、集体、农户三者都找到合理定位和合法利益保障。
三、户籍制度改革
户籍制度关系到人的身份，在中国也关系到这个人的生存形态，要迎接五亿农民进城，户籍制度就必须改革。
2001年开始，国家对办理小城镇常住户口的人员，不再实行计划指标管理。
小城镇户籍管理制度改革的实施范围是县级市市区、县人民政府驻地镇及其它建制镇。凡在上述范围内有合法固定的住所、稳定的职业或生活来源的人员及与其共同居住生活的直系亲属，均可根据本人意愿办理城镇常住户口。已在小城镇办理的蓝印户口、地方城镇居民户口、自理口粮户口等，符合上述条件的，统一登记为城镇常住户口。
对经批准在小城镇落户的人员，不再办理粮油关系手续；根据本人意愿，可保留其承包土地的经营权，也允许依法有偿转让。
对办理小城镇常住户口的人员，不再实行计划指标管理。各地公安机关要严格按照办理城镇常住户口的具体条件，统一行使户口审批权，严格按照群众自愿申报、居住地登记户口、人户一致等原则审核把关，严格按照户口迁移程序办理落户手续。
经批准在小城镇落户的人员，在入学、参军、就业等方面与当地原有城镇居民享有同等权利，履行同等义务，不得对其实行歧视性政策。各地区、各有关部门均不得借户籍管理制度改革之机收取城镇增容费或其他类似费用。
2001年8月，石家庄公布7条户口全面放开标准，尤其在直系亲属投靠、外来投资、大中专毕业生分配、外来务工人群户籍管理上有重大突破。在石家庄市区生活的30万外来人口是最大受益者。
四、小城镇财政体制要改革
小城镇的财政，属于我国地方财政各级次中最为基层的乡镇财政的一部分，显然具有独特之处，其职能相对简明，财政事权的边界比较容易廓清。我国县、镇财政分配关系基本上是由统收统支演化过来的。镇一级政府基本不具备独立的财政功能。小城镇财政体制不统一，税费收入划分不合理，致使小城镇财政资金异常紧张。
不少学者都提出小城镇财政应当改革。例如贾康认为，小城镇要构建公共服务型财政。
首先需要解决的是职能定位问题。乡镇政府直接办企业的弊病，近年已日愈显露，小城镇的政府和财政应退出一般竞争性直接领域。这一层次政府、财政的职能应清晰地定位于保证社区、市镇的公共产品与服务的提供。其中重点包括：
区域内及与周边的基础设施、公共工程的建设与完善问题；
营造良好的投资环境（统一市场、法治精神、公务效率、提供信息等）；
促进社会事业的全面进步（义务教育、医疗卫生、社人保障等）；
可持续发展问题（人口控制、资源保护、防治环境污染等）；
治安、市内交通、普遍民用住宅、市政公用事业等，保证市镇生活的日常运转；
以水利、气象、种苗、科技指导、社会服务等支持农业发展及贯彻农业现代化导向。
为履行上述应尽职能，就必须通过税费改革，逐渐提高收入规范程度，并合理地构建必要的〃因地制宜〃因素，比如：要在实践中探索：1、地方税体系的建设问题；2、小城镇准公用品的〃使用者付费〃制度问题；3、社区及小城镇公共理财方面必要的自主权问题。
在支出管理上，小城镇财政应当借鉴市场经济国家地方财政与社区理财的经验，向零基预算方向努力。近期要大力推进机构精简、政府采购制度等方面的改革。
从收支管理中长期制度建设的趋势看，小城镇财政需要自觉地加入〃公共选择〃因素，使理财趋于公开、透明，体现民意和力争高效。
建设部副部长刘志峰认为，应按照分税制的原则，建立合理的镇一级政府财政管理体制，增强财政功能。
投融资体制不改革，必将影响小城镇的发展。改革的方向是小镇建设投资要多渠道解决，引导各类投资主体参与小城镇的开发建设，吸引先富起来农民到小城镇投资，政府要使投资者有利可图，财政要安排一些公益性项目。有条件的地方要允许私人办教育，办医院，建文化设施，并可以采取多种所有制形式。要适应当前行势，转变工作方式。无论是生产建设，还是基础设施建设，都要适应经济体制改革和市场经济的要求。坚持市场取向，通过改革，解决资金问题。当然，小城镇建设也要防止盲目扩张，避免重复建设。
五、要为居民办理养老保险
农民在城民化后的社会保险问题，是一个非常实际的问题。除了年终分红，少数不太富裕的镇村农民退勤后基本生活如何保障？社会养老保险体系何日方能在这部分新的城市居民中推行？正日益引起人们的关注。
上海市早在1996年就已出台《上海市农村社会养老保险办法》。广东省东莞市在酝酿半年时间后也于2000年11月正式开始实施农村基本养老保险工作。根据当地政策，东莞市内具有本市户籍的年满20周岁的农民都要参加社会养老保险，被保险人参保后，经资格审查，男性年满60周岁，女性年满55周岁都可按月领取农民养老金并直至终老。
广州海珠区联星村村委就曾频频向有关部门打报告要求为其村民办理社会养老保险。联星村是海珠区的一条城中村，现有社员5100多人，其中丧失劳动力的1200人，他们每人每月可领取约300元的生活补贴。该村从1987年开始实行股份制，其股金性质既有几十年的资金，也有社员自己掏口袋来买股的；股民投入量已超过50％，年底每人可分红１万元左右。目前该村准备撤村建公司，村民将转成居民户口。面对着即将取消村委会的状况，村委会研究后认为，应当给村民们办理社会养老保险，并决定由村里一次性拿1000多万元出来（每年要付50多万元）为村民参保。
但联星村委却碰到了政策上的障碍，因为国家、省、市社会保险方面的法规对象主要还是城镇职工。对于广州市农村户口，如果是职工，则可按照私营企业、个体工商户雇工的标准参保，但对非职工的农村户口人员则未作规定。故社保部门目前尚不能给联星村的村民办理社会养老保险。
据统计，广州市农村人口总数为2599344人，占全市总人口的38％。今年广州市区职工社保覆盖面已超过95％，参保人数超过200万。
第三节 〃城中村〃的城市化
一、〃城中村〃——城市化中的巨额成本
改革开放的20多年中，城市化的进程加速发展，我国的城市数目从1978年的320个发展到现在的662个。城市建成区面积也由3。6万平方公里扩大到9万多平方公里。城市的快速发展，需要通过征收周边农村的耕地获得扩展的空间。耕地被征收了，当地的农民，却仍然留在原居住地，并且保有一部分供他们建房居住的宅基地。一场〃城市包围农村〃的运动发生了。村庄进入城市，形成了〃城中村〃，城市的土地是国有土地，而〃城中村〃的土地仍然保留着农村集体土地的属性，集体将宅基地按户划拨，由各户村民自行建设。村中建筑也由低层的农宅长成楼群。
〃城中村〃在城市化中的作用不能说一无是处，但权衡经济、�
