城市经营的十大抉择 作者:李津逵-第16章
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新区各级领导和有关部门在多次实地调研、考察后，决定把幸福村的改造作为浦东整治〃城中村〃的〃样板〃，将幸福村地块改造开发为与浦东城市功能相匹配的一流示范居住小区——东方城市花园，申报国家建设部的国家康居示范工程后，一次通过评审。经过多次实地踏访、多方充分论证，东方城市花园的规划蓝图已将其美好未来尽情展现：整个园区在设计理念、技术应用、经济性能上都将体现超前性、先导性和可示范性，不仅在〃绿色〃、交通、配套上精心构思，更加突出〃科技〃与〃环保〃，注入了环保建材、太阳能、水电气费〃一卡通〃、低噪声的无机房电梯、宽带信息网、双供水系统等融合当前先进居住理念的新元素。
以绿治脏，是浦东环境综合整治的一大特色。由于历史原因，高楼林立的新区背后，依然存在着一些尚待整治的〃城中村〃。在综合整治的基础上，新区加紧启动〃城中村〃的拆迁改造工程，其中陆家嘴地区主要景观道路和世纪公园周边〃城中村〃的10个地块第一阶段1000多户居民动迁工程已经完毕，昔日这里还是违章建筑、暴露垃圾天下的〃城中村〃，如今已成了草木繁盛的绿地。
4、顺德：要给农民吃〃定心丸〃
顺德市大良区府又居委会在短短的几年中，发生了令人瞩目的巨变：一座座崭新的楼宇拔地而起，一条条宽阔的大道纵横交错，昔日的〃城中村〃已变成今日的〃城市明珠〃。
谈起府又居委会这几年的变化，党支部书记梁宝财深有体会地说，由〃城中村〃变成〃城市明珠〃，关键是转变观念、转变管理职能，如用农村那套方法管理城市，那是行不通的。
顺德报记者范伟强、通讯员梅建军2001年9月6日报道，1996年以来，府又从农村管理区改为街道办事处，后又从街道办改为居委会。对此，它意味着府又从农村走向城市，府又人从农民变为居民的历史性转折。
在处理农村原有的问题中，他们除明确原有村民待遇不变的同时，十分注重完善社会保障体系，设立口粮基金和养老基金，为居民们购买了住院医疗、养老保险等，给〃农转非〃的城市居民吃了颗〃定心丸〃。
府又居委会顺势而上，按照全市的总体规划，积极做好新区的规划、开发、建设工作，先后投入500多万元，按市〃样板村〃的标准，统一规划开发建设了3个居民住宅新村。近年来，他们引入外资合作建设了16幢商品楼，同时还筹资兴建了府又花园第一、二期和祥兴花园、祥和楼等商住楼，彻底改变了〃城中村〃的旧面貌。
抉择之四：建一个城市资产负债表
哥白尼的理论比起地心说来，并不是以真理代替了谬误，而是使星空的数学模型变得简单、优美了。因为，哥白尼是让我们〃站〃在太阳上看星空。
计划经济内的城市财政只讲收支，市场经济下的城市财政就要讲投入产出，就要搞清资产负债。我们不能接受一个没有理财的企业，但我们往往生活在没有理财的城市中。今天，政府不再经营企业，相反，更象是把整个城市作为一个企业来经营，这就必须建立城市的资产负债表，至少在观念上建立资产负债表的意识。
任何经济实体都是要追求效益的，这是它的中心任务。效益高低好坏也是这些经济实体素质的集中表现。理所当然，城市经济的发展也要以效益为中心来考察它的素质，规范它的运行。
当然，城市不仅是一个经济实体，而且是一个社会文化实体和生态实体。它的效益构成因素不可能仅用货币形式来反映（如GDP、GNP等）只有经济效益、社会效益、环境效益三者的综合效益，才是城市经济效益的完整概念。本书第八章和第九章将对城市的文化、生态效益进行探讨。
城市作为一个经济实体，前提是城市财政作为一级地方财政，在我国，这是从1994年实行分税制以来才逐步确立的，八年来，各地城市财政的独立性大为增强，但分税制的实施仍然不规范，旧体制的惯性影响仍然很大，这是城市理财的一个背景。
第一节 站在太阳上看星空
哥白尼之所以决心推翻托勒密的地心说，是因为这种站在地球上观察星星的体系太复杂。就好象我们在和一位高手学跳国标，但他却并没有站在我们的身边，而是站在一个——比如说——翻滚过山车上为我们示范，令我们看得眼花潦乱而难得要领一样。
哥白尼的理论比起地心说来，并不是以真理代替了谬误，而是使星空的数学模型变得简单、优美了。因为，哥白尼是让我们〃站〃在太阳上看星空。
一个以太阳为坐标原点的宇宙，比起以地球为中心的宇宙，看上去要讲理很多。
那么，让我们试着以资产负债表的概念来看看城市，看我们会发现什么？
经营城市所谓的〃经营〃，不同于企业经营中的〃经营〃，原因很简单，因为企业不同于城市。企业是市场经济中的一个经济组织，然而城市则是人类社会中的一个组织。
但是，一旦我们有了资产负债表的意识，城市的经营的思路就会豁然开朗，一些意外的发现便不断涌现出来。
一、谁是城市的所有者
一个企业的所有者是它的股东，一个城市的所有者是谁呢？这就要看城市的出资人是谁。
作为一种人工自然，许多城市的历史连绵上千年，它的出资人首先是我们的〃历史〃，因此城市是民族的遗产，全民族是其合法的继承人。
建国以来，国家在不同的城市中间都有不同的投资，这些资金来自全国的人民。因此，人民应该是所有城市的主人。
另一方面，在城市的发展中，由于本城的居民、纳税人的不断努力，使得城市财政通过租、税、费等方面取得了日益增多的收入，扩大了城市基础设施和公共设施的规模，因此，城市的纳税人是这个城市的主人。
二、谁是城市的经营者？
城市政府是纳税人出资建立的管理公共事物的机构。因此是代表国家、代表全体市民对城市资产进行经营的主体。城市资产中包括了政府的资产（财政），也包括了非政府所有的社会资产，例如城市的环境、生态、山水风光、名胜古迹和其他文化遗产。对这些社会资产，政府只有保护的责任和经营开发以造福社会的权力，却没有处置破坏的权力。江苏某市砍民国大树，市民气愤是正当的。因为这些大树是社会的资产。
对于一个城市的政府部门而言，管理一个城市同时也就在经营城市。只不过有些经营者是在增加城市的资产，有些则是在增加城市的负债。在温州有一种说法，政府是最成功的〃商人〃。人们说市政府在经营城市上绝对是一个高手。温州基础设施建设和城市建设历史欠账多，国家投资少，温州市政府于是利用市场机制依靠社会力量搞建设，把基础设施由公益型转变为经营开发型，作为商品推向市场。已建成的温州大桥、温州体育中心，在建的高速公路，全是利用民间资金建成。1995年，温州市区建成面积为27平方公里，而今天却已发展到80多平方公里。就连温州市民都说，如果评选州最成功的商人，政府绝对名列前茅。
那么经营者、市民、投资者三者之间是什么关系呢？镇江市委书记张卫国说过的一句话，把三者关系讲清楚了：〃人民群众希望我们以优质的服务吸引来更多的投资者〃。
三、谁是城市的〃顾客〃
心中有了顾客，工作的目的性就清楚了，就会有昆山开发区办公楼中的大字〃马上办〃，就会有杭州的〃12345，有事找政府〃！
一个企业的顾客是它的消费者，而一个城市的顾客是谁？这就要看是谁在消费我们的城市。首先，凡消费了本城企业所制造的产品和服务的人们，不论他是否来到过这个城市，都是这个城市的〃顾客〃。他们消费的就是城市的〃基本功能〃；第二、所有前来观光的旅游者，他们享受了这个城市的环境，享受了这个城市的舒适和便利，他们也是这个城市的消费者或者叫做〃顾客〃。第三，所有来到这个城市投资的企业，他们消费了这个城市的基础设施和各种公共服务，在这样的基础上他们得以经营运作，获得利润，因此他们也是这个城市的顾客，他们在这个城市的纳税相当于为这种城市服务付费。第四、居住在这个城市中的市民享受着这个城市的设施环境所带来的便利条件，他们既是城市的主人，也是城市的消费者。他们消费的是城市的〃非基本功能〃。
四、城市的资产和负债
经营的目的是使城市增值。由于经营有方，并形成了相当的无形资产，一个城市会越来越值钱。
城市的资产，应该是能够给这个城市带来收益的资源。以收益来判断是不是资产非常重要。例如有些市属国企，帐面上虽有多少多少资产，其实每年都亏损，那么这个企业给城市带来的就是支出而不是收益，与其说它是资产，不如清醒地认识到它其实是负债。
城市的资产不仅有财务上的，也有生态和文化上的。应当建立绿色资产的概念，和精神资产的概念。（本书第八、九、十章进行讨论）
对城市来说，〃负债〃的意义是什么呢？企业的负债是由过去的交易而发生的、现在已经承担的责任。然而对于政府来说，在公共产品的提供方面，所谓〃已经承担的责任〃就不大容易界定了。这是由于，公共产品比较私人产品有如下不同的属性：
1、整体性：公共产品是不可分割的，没有一个纳税人可以完整地消费一个城市的公共产品。
2、长期性：公共产品的提供和付费也是一个长期的过程，而不是一般商品那样一手交钱一手交货。
3、不可比性：城市公共产品是由城市政府独家提供，不像商业产品那样可以由不同商家在市场中提供不同的商品彼此竞争。一个城市的消费者很难由于不满本城的公共产品而转到另外的城市去消费某一种公共产品，因此所谓不可比性也可以叫做非竞争性、或者低需求弹性。
4、模糊性：由于公共产品所具有的整体性、长期性、不可比性，因此必然表现为一种模糊性。也就是说，消费者或者纳税人为城市的公共产品通过纳税而付费，而具体的每一项公共产品是否做到物有所值，是很难有一种量化指标的。例如纳税人可以为自己的纳税而要求城市的交通通畅，然而在一个财政年度里，是加宽一条道路、还是新修两条道路，才能算是纳税人所要求的城市〃交通通畅〃，是没有一个客观公正的尺度的。换句话说，即使政府没有拿纳税人的钱创造一个纳税人所认可的〃交通通畅〃，纳税人也很难拿出任何法定的依据来讨回自己的公道。
于是，就有大家凭着感觉常说的一句话：这个城市欠帐太多。
城市负债有消极，也有积极。积极的负债就是为跨越式发展财政适度举债。新中国的历史上，曾经长期把〃既无内债、又无外债〃引为自豪。但是改革开放以来，当我们放眼世界经济和全球城市发展的道路，就会发现，无论对城市政府还是对企业，适度的举债与健康的发展是共容的现象。（在第七章讨论）
以90年代上海发展为例，如果株守在预算内财政中基础设施建设科目下的资金，有多少水和多少泥，那么今天的上海肯定面貌依旧。然而，上海市政府积极举债，加大力度建设城市的基础设施，而将每年财政预算中基础设施建设资金用作偿还举债的利息，这样就收到了〃四两拨千斤〃的功效。一个规模迅速扩张、层次迅速提高的大上海展现在人们的眼前。
五、城市的无形资产
1、一个城市的声誉、美育、知名度都应计入城市无形资产。
2、一个城市生态环境，从制造氧气、负离子来说，是绿色资产，从景观美学的角度，也应计入城市无形资产。
3、政府的办事效率、优质服务也是城市重要的无形资产，它减少了交易成本。
可见城市也有巨大的无形资产，所有这些无形资产，又都难以用货币来度量。
六、财政的收入和支出
1、财政的收入大致分为：
租：体现为土地出让金、土地租金等；但这部分是城市资产的一种变现，是收的大头，但往往不在财政预算管理之中。
税：农业税、工商税收；前者在比例中越来越少。税收作为政府收入工具来说，法定性最高。征收管理也最为严格。我国所有行政部门中第一个制定严格的程序法的就是税务部门。1994年分税制财政体制以后，属于地方财政的工商税收收入包括：营业税，地方企业所得税，个人所得税，城镇土地使用税，固定资产投资方向调节税，城镇维护建设税，房产税，车船使用税，印花税，屠宰税，农牧业税，农业特产税，耕地占用税，契税，增值税25％部分，证券交易税（印花税）50％部分和除海洋石油资源税以外的其他资源税。
费：包括了城市公共产品的使用收费和各种行政规费、罚没；这部分中，使用费将越来越成为城市财政收入的重要工具，但目前的管理基本在〃预算外〃，甚至是制度外。
利：国企上缴的利润，这一块将越来越淡出；
债：来自世行、亚行、外国政府和金融机构的贷款，发行债券。这一块终要还，因此一般视作是递延的税收。
随着中国加入WTO，中国的财政也会更多地参照国际上的惯例，因此城市政府要密切注意收入工具的变化，及早做出应对。
2、财政的支出：
在我国城市财政支出中，主要包括的内容有：
经济建设支出，包括基本建设、对国有工业的投入、市管县体制下的对农业的投人等。
对文教、科学、卫生事业的支出。
行政管理费用支出。
城市维护和建设支出。
社会保障与社会救济支出。
价格补贴。
财政支出中一个众所周知的事实，就是行政管理费用支出比例越来越高，城市的财政越来越成为〃吃饭财政〃。
在湖南省永顺县，老人说过去县城就是一条街。有一个当差的人绰号叫〃马褂〃，他为人和气也有威信，一条街上的治安、卫生、市容他一个人全管了，而且管得很好。现代社会的结构要素比起古代要复杂得多。由纳税人供养、提供公共产品的人也自然多，但是毫无疑问今天的冗员还是过多了，因此加在纳税人身上的负担也不轻。
长期以来，财政支出中都有一项叫做〃经济建设〃，细审之，往往是给病入膏肓的国企输血。这种支出，就是典型的花钱买负债了。
七、资产负债表告诉我们什么？
尽管城市资产负债表还仅是一种观念，但它已经给我们诸多的启示：
努力增加城市的资产、包括绿色资产、精神资产、无形资产；
努力减少城市的负债特别不能将有限的政府收入投向新的负债；
增加财政收入，注意收入工具的改变趋势，注意收入的集中管理；
减少财政的支出，更要注意降低制度性成本；
努力解决公共产品〃欠帐〃问题，政府收了纳税人的钱，但却没有提供应有的公共产品，从道义上也说不过去；
控制城市固定资产折旧期，避免提前〃报废〃。例如一条路，刚修好就扒开，相当于其经济寿命缩短。
适度地举债，跨越式发展，赢得时间。
第二节 走出城市财政的恶性循环
一、税负已经不低，城市普遍欠帐
1、城市环�
