城市经营的十大抉择 作者:李津逵-第17章

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　　适度地举债，跨越式发展，赢得时间。
　　第二节　走出城市财政的恶性循环
　　一、税负已经不低，城市普遍欠帐
　　1、城市环境欠帐，是各地普遍的现象。
　　看一个城市，白天看颜色、晚上看灯光。晚上的灯光叫人更能看清楚一个城市的环境。
　　1999年夏天，我到苏南太湖之滨一座著名的旅游城市W市，傍晚从酒店出来，想搭个出租车看一看街景。司机问我到什么地方去，我说只要找到这样一个地方，可以看到太湖，又可以喝上一杯茶就行。那位司机带我直到了湖边，却没有找到这样一个地方。
　　2001年的夏天，我来到苏南另一座历史文化名城Z市，傍晚和同事一道上街，看一看城市的夜景，然而这座国家首批优秀旅游城市的夜景，无论与她辉煌的历史还是骄人的工业产值都不相匹配。在这个城市的主街上，本地人多、外地游人少；街边已经落地的卷闸门多、休闲娱乐场所少；自行车多、霓虹灯少。更有甚者，在两条主干道的十字路口上，也就是别的城市可能设一个花坛或立上一个城市雕塑的地方，竟然立着一个高压线塔。
　　这两座苏南名城，有强大的第二产业基础，却没有搭建起自己相应的第三产业，有强大的城市经济基础，却没有培育出应有的城市环境。换言之，这两座城市，在基础设施上欠帐不少。
　　苏南尚且如此，在广大的中部和西部地区，财政更为困难，城市欠帐问题也会更严重。
　　长期以来我国城市市政公用设施投资占国内生产总值的比重只有0．36％，仅为联合国推荐指标的1/4－1/8，在固定资产投资中占的比重只有2．8％，仅为联合国推荐指标的1/7－1/4。张智祥、游勇在《经营城市》中以苏南地区苏州、无锡、常州3市为例，按联合国推荐的发展中国家城市基础设施投资应占GNP和固定资产的比重来衡量，从1986…1992年的7年中，苏州市区〃欠帐〃达4．2亿元…10．26亿元；无锡市区〃欠帐〃达2．25亿元…10．28亿元。常州市区1986…1993年〃欠帐〃达2．38亿元…8．89亿元。若再加上以前的〃欠帐〃，总〃欠帐〃就更多。
　　城市欠帐就是城市的资产在减少，会影响城市对投资者和旅游者的吸引力，从而使明天的收入减少。
　　2、财政负担已经不低
　　城市基础设施取之于民、用之于民。天下没有免费的午餐，基础设施要跟上社会发展的需要，就要有稳定的财政收入来保证。但欠帐责任似不在于税赋太轻。当前在各地正在进行的税费改革说明，宏观税负已经不算轻。
　　我国财政收入有一个大口径，它包括预算内、预算外、制度外。以1995年为例，当年中国预算外收入、制度外收入、社会基金和不在财政收入反映的财政收入退库四项合计金额为8532。l亿元，再加上预算内收入6242。2亿元，政府收人占GDP的比重大约为25。4％。
　　国家税务总局科研所的张培森、刘佐的分析认为，1996年中国各项税收收入占GDP比重为10。2％，各项基金、各种规费、社会保障收入约占GDP的10％，各级政府的乱收费、乱集资、乱罚款、乱摊派也占到GDP的10％，即政府收入已占GDP的30％。不少经济学家支持这一测算。
　　相对于政府收入，中国政府支出的公开性和透明度更低。如果说过去是企业预算约束软化，银行预算约束软化，现在的主要矛盾则是政府的预算约束软化。
　　通过以上分析，专家们得出结论，中国的税赋负担即财政总体负担十分沉重。（张木生，2001）
　　一方面是基础设施在欠帐，另一方面税负又不算轻。理财上的问题就出来了：
　　二、小循环＋外循环＝恶性循环
　　1、小循环：〃吃饭〃的负担越来越重
　　当今世界，无论是资本主义国家还是社会主义国家，无论是发达国家还是发展中国家，决策者都有一个共识——政府太大，不再养得起。政府的存在是为了社会的效率，但是政府一旦出现，本能上就会扩张，自身的效率就会降低，而且支出单调增加。财政压力是世界各国政府所面临的共同问题，因此政府进行改革所要达至的第一个目标就是减轻政府所受到的财政压力。
　　对效率的追求是政府努力的方向和主题。可官僚体制却成了效率低下的代名词。因此，建立公共行政与建立公共财政是行政改革的双主题。
　　张木生撰文说，中国行政管理支出占财政支出的比重在迅速增长。由改革开放初期的4。7％增长到目前的15％。有统计显示，1995年，中国吃财政饭的城市人口有3600万人，仅一年支付的工资和奖金就有4700亿元，乡、镇、村还有吃三提五统的1400万人。1978－1995年，国家财政收人增加了5。1倍，而财政支出中的行政费用增加17。8倍，几乎是每四年翻一番。有专家推算，大约三万亿的政府财政收入，其中2／3用于政府自身的开支。
　　2、北京的个体户要纳〃工商税〃？
　　两年前，在北京西直门外的服装市场和一位摊主聊天。说到个体户的税收，摊主说按月要纳〃工商税〃。为这，我们两个争执了半天，最后才明白，他说的是由工商部门征收的〃费〃。
　　〃工商税〃这个税种记录了一段共和国的税史。
　　改革开放之前的三十年间，受中国封建时代农民革命抗税传统，和苏联〃非税论〃的双重影响，国家财政收入统一于预算之内，主要由国营、集体企业缴纳的利润、税收两部分收入构成，并且税收的比重随着税种税目的〃精减〃而不断降低。到文革后期，国家对国营企业只收一种税——这就是工商税。由于这是把流转税、所得税和行为税等等都捆在一起的税种，被财税界的老同志讥为〃非驴非马〃。那时候认为，税收不是社会主义的东西，要逐步取消。在70年代两度修改的宪法中，都删去了54年宪法中〃公民有依法纳税义务〃的条款。那时候，中国离一个无税之国越来越近，可离强国富民的理想却越来越远。
　　改革开放以后，税收意识逐渐树立。随着外资进入和非公有制经济的发展，逐渐形成了多税种多环节的复合税制。〃非驴非马〃的工商税自然就停征了。随着政企逐步分开，原来国家对国有企业的统收统支分配体制逐步被打破，通过利改税使税收逐步成为向包括国有企业在内的所有经营单位与个人筹集政府收入的主要形式。到1997年底，除债券收入外，税收占预算收入的比重已达95％以上，形成了预算内以税收收入为主的结构。使预算内收入的法定性比改革前的税利并存的局面大大增强了。
　　可是，摊主误把工商部门收的〃费〃叫做〃税〃，却说明了另一个问题：随着经济高速发展和社会事业日益扩大的财力需要，各级政府又运用收费形式来筹集部分政府收入，以缓解预算内财力不足的压力。这就形成了现行的预算内以税收为主，预算外、制度外以收费为主，税费并存的政府收入结构。并且，这些费用的征收往往与税收类似，具有固定性、无偿性和强制性的特点。
　　应当看到，正是在经济大变革的过程中，在预算内财力不足，而政府必须有足够的财力实现各项职能、社会保持安定的情况下，才运用收费形式扩大政府财源，这是收费存在的合理性。但是长此以往，收费行为也带来了许多严重问题，如侵蚀税基、影响投资环境、造成分配不公和社会不正之风等等。
　　3、外循环：预算外资金弊端诸多
　　1994年的分税制改革，初步理顺了中央和地方的分配关系，使预算内管理更加法制化，但对地方预算外资金，仍还是疏于管理。
　　预算外资金指国家机关、事业单位和社会团体为履行或代行政府职能，依据法律、法规和规章而收取、使用的，未纳入国家预算管理的各种财政性资金。主要包括：法律、法规规定的行政事业性收费、基金和附加收入等；国务院或省级人民政府及其财政、计划（物价）部门审批的行政事业性收费；国务院及财政部审批建立的基金、附加收入等；主管部门所属单位集中上缴资金；用于乡镇政府开支的乡自筹和乡统筹资金。可见，各种收费是预算外资金的主要来源。
　　尽管按国家规定，预算外收入必须上缴同级财政专户，支出由同级财政按预算外资金收支计划和单位财务收支计划统筹安排，从财政专户中拨付，实行收支两条线管理，但是这毕竟不具备预算内资金那样的法定性。
　　当前，有统计说我国各级地方政府、部门设立的收费项目大项有400项左右，小项多达几千项；基金有690多种。收费面十分广泛，入学、就医、上桥、过路、治安、联防、研讨、培训、入会、办班等均收费。1996年，据财政部、国家计委、监察部等五个部委对全国预算外资金的集中调查表明，地方各级政府越权设立的基金项目就有925个。据安徽省地方税务局在全省范围内对1，507户企业和个体工商户收费情况的不完全统计，按叠加数计算，目前，各类收费、基金和附加有2，000多项，各地、市收费项目数量不等，多者有148项，少的也有58项，平均有100项以上，如此繁多的收费项目，使收费的规模膨胀，收费的成本也自然很高，有些收费项目实际上只是养了收费队伍。
　　据估计，预算外资金以年平均22％的速度在递增。目前其总规模已达到5000多亿，而1998年全国工商税收为1万亿。
　　预算外资金过度膨胀，首先分散了国家财力，改革开放以来，财政收入在国民收入中的比重越来越低，其实与这种预算外资金的过度增长有很大的关系。
　　王东京曾做过分析：预算外资金没有明确的支出项目，而预算内资金却一个萝卜一个坑，即便财政收入减少，支出项目却无法减少，因而造成了预算内紧，预算外松。这些年，国家财政非常困难，想拿钱去支持农业、能源等基础产业而力不从心，可那些有预算外收入的单位和部门，却又大手大脚，支出无度。车子越换越高档，房子越造越豪华，职工福利越发越多，这不仅导致了新的分配不公，而且又反过来诱使一些单位与其攀比，伸手向财政要资金、要政策，结果使得财政在困境中越陷越深。
　　预算外资金的分散管理，扰乱了正常的分配秩序，加大了政府机关的廉政建设难度。众多部门以政府的名义征收各种费用，等于说我国有无数个〃小财政〃，资金分散，难以管理，这是政府机关产生各种腐败现象的一个温床。
　　在乡镇财政中，也有预算内资金与预算外资金之分，预算外资金的使用得不到充分监督。李金旺在《中国小城镇财政》中指出，农村的提留统筹、集资摊派是典型的制度外资金，监督不足的特征更为明显。原因在于：第一，制度外资金大部分分散在各行政事业单位，各单位作为被监督者对单位制度外资金的收支掌握完全信息，而审计农民负担的管理部门作为监督者，对各单位制度外资金的收支只掌握非常有限的信息，这样，监督者和被监督者信息非常不对称，增加监督努力的成本很高。第二，制度外资金的收支不向同级人民代表大会和村民报告，缺乏社会监督。
　　外循环还造成城市资产流失严重。由于目前国有土地资产通过市场配置比例不高、划拨土地大量非法入市和有些地方随意减免地价挤占国有土地收益等原因，我国每年国有土地收益流失近百亿元。
　　据有关有关部门测算，我国目前国有土地资产总量在25万亿元左右，约是其他国有资产的3倍。从全国来看，土地资产管理制度尚不完善，国有土地收益流失现象仍很严重。
　　2000年沈阳市与大连市相比，批租出去的土地面积只多不少，而沈阳市收回的土地出让金仅0。7亿多元，大连则为17亿元。即使考虑到两市土地价格不尽相同的因素，人们也一眼可以看出沈阳市巨额土地出让金的流失。原来沈阳市向房地产开发商们大开绿灯减免〃四费一税〃，即城市基础设施配套费、土地出让金、人防工程配套费、教育附加费和投资方向调节税。比如沈阳黑社会犯罪头目、民营企业嘉阳集团董事长刘涌在沈阳最繁华的商业街建的大型商厦，其黄金宝地即由政府无偿划拨，〃四费一税〃全免。
　　那么，如何走出这种恶性循环呢？国际上的城市财政有没有可资历借鉴的一套办法呢？
　　第三节　城市财政的他山之石
　　遍翻书店，除李金阳先生的一部《中国小城镇财政》外，找不到一部可资参考的《城市财政学》。洋洋洒洒汗牛充栋各种各样的《财政学》都是就国家财政而言。业内人士说这是多少年来的老问题了：我们的《财政学》是写给国家总理和财政部长看的。
　　这也就是为什么当朋友推荐《发展中国家城市财政学》时，我眼前一亮的原因。《发展中国家城市财政学》由中国财政经济出版社1995年2月出版。作者是罗伊．巴尔和约翰尼斯．林。前者是一位美国的经济学教授，参与过不少关于中国税收和分税制项目的研究；后者是世界银行的一位副行长，出版过大量关于发展中国家城市财政问题的著作。主译的两位陈开元和杨君昌是上海的财经专家。他们在〃译者的话〃中说的最后一句话是：〃我们要善于比较和分析，总结我国的具体经验，相信今后一定能撰写出一本《中国城市财政学》来。〃
　　我懂得《中国城市财政学》是许许多多财政学者的梦。但直到读这一句话时，书店里还没见到任何版本的《中国城市财政学》，看来还是恩格斯那句话：辩证法常常要等待历史。
　　对于入世后的中国城市财政来说，《发展中国家城市财政学》有许多值得借鉴的地方。书中所整理的三十多个发展中国家，都处于全球经济分工体系之中，多数都是加入关贸总协这下的国家。这些国家的城市在七十年代和八十年代所处的经济发展阶段，与我国多数城市现状大致平行，因此具有相当的参考价值：
　　一、地方支出主要依赖于地方收入
　　首先，作者将城市政府收入来源分为地方（产生的）收入和外来收入两部分构成。作者认为区分地方收入和外来收入是十分重要的，因为它说明了城市政府吸收利用产生于城市经济的资源的程度。此外，还有一种假定，即地方当局在安排自己资金来源时，比安排外来收入具有更大的处置权力。
　　在不同的发展中国家，地方收入占全部城市财政支出的比重幅度差别很大，从卡拉奇的100％到金沙萨极其低下的26．9％。但是一般是在60％到90之间，平均水平约在70％。
　　然而，这三十多个城市的统计中值说明，地方收入占支出比重从70年代的近80％，到80年代下降到70％。这些数据表明，在按地方收入比重排列城市、和按地方政府支出在全部公共支出中的比重排列城市之间，存在着负相关关系。这种看法证实了一种假设，即地方政府一般用途的支出责任越广泛，它们依赖自己的收入来源的可能就越小，也就是说，它们必须更多地依靠外来收入。
　　外来收入包括来自上级政府的转移收入（拨款或共享税）和借款。
　　二、税费比而例依政府提供的服务而异
　　地方收入分三类：（l）地方征收的税；（2）使用费和受益费；（3）由地方开征的其他收入，如特许费、罚没收入、印花税等等。
　　1、地方税：
　　地方上一般的行政管理，交通控制，街道照明和治安是地方的公共产品，