城市经营的十大抉择 作者:李津逵-第19章
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千倍。财政支出的迅速增长引起了经济学家的广泛关注，人们提出了不同的理论和模型解释这一过程。
公共支出是一个政府政策选择的反映，它是由政府提供公共物品的支出所引起的，同时也包括各种符合公众需要的收人转移支付。如果一个国家决定以一定的数量和质量向居民提供产品与服务，那么，公共支出就是这种产品的服务的成本。
据田大山的研究，在当代经济发展中，公共支出表现出不断增加的趋势，英国从1900年到1995年，财政支出从约3亿英磅上升到2927亿英磅；1890年，美国的公共支出是8亿美元，到1995年已经达到15907亿美元。从宏观方面看公共支出的增长主要与经济增长、人均收人提高等因素有关。从微观方面看则与公共产出的水平，服务环境因素以及人口的因素等有关。公共支出效果的判断要比私人物品支出效果的判断困难得多。为了判断公共支出的效率，人们发展出了相应的〃成本一收益〃分析方法。公共支出的成本分析可借助于影子价格和机会成本等理论。
马斯格雷夫与罗斯托用经济发展的阶段理论来解释公共支出的增长原因的。根据这个理论，经济的发展一般应经历五个阶段：①传统阶段；②为起飞创造条件阶段；③起飞阶段；④成熟阶段；⑤大众高额消费阶段。在经济发展的起飞阶段，政府投资在总投资中占有较大的比重，公共部门为经济发展提供社会基础设施，如道路、运输系统、环境卫生系统、法律与秩序、健康与教育，以及其他用于人力资本的投资等。他们认为：公共部门的这些投资对于处于经济与社会发展的早期阶段的国家进入〃起飞〃和发展阶段来说，是必不可少的。而且，在增长的中期，尽管私人投资已经不小了，政府投资还应继续进行，但这时政府投资只是对私人投资补充。此外，无论是在发展的早期还是中期，都存在着市场缺陷，从而有可能阻碍经济趋于成熟，因此，为了对付市场缺陷，政府的干预也应该增加。
马斯格雷夫认为，整个发展阶段，GNP中总投资的比重是趋于上升的，但政府公共投资占GNP的比重却会下降。罗斯托则指出，一旦经济达到成熟阶段，公共支出将从关于基础设施的支出转移到对于教育、保健与福利服务的支出。而在〃大众消费〃阶段，进行再分配的政策性支出的增加会大大超过别的项目的公共支出，也会快于GNP的增加速度。
阿道夫·瓦格纳，19世纪的德国经济学家，从政治因素与经济因素两个方面找到了公共支出对GNP比率上升的原因。从政治因素方面看，公共支出的相对增长被认为是国家活动规模扩大的结果。从经济因素方面看，公共支出的相对增加是由以下几个原因共同促成的。
①工业化。工业化及其发展使得市场关系日益复杂化，从而要求政府建立司法与行政制度来和部门调节与规范。
②城市化。城市化是工业化的必然结果。城市化会产生拥挤，并引起外部性问题，从而要求政府干预。
③需求的收人弹性。工业化与城市化导致人们收人水平的提高。随着人们收入水平的提高，人们对教育、娱乐、文化。保健与福利服务的需求将会随之提高。于是，政府对这些公共与准公共物品的供给也将随之增加，从而引起公共支出的增加将超过GNP增长的比率。
二、深圳：建立公共财政的框架
综合开发研究院（中国·深圳）课题组所做《〃十五〃期间深圳市财政收支状况分析》提出建立深圳市公共财政基本框架的初步设想：
1、转变政府职能，实现政府与市场的合理分工是构建公共财政基本框架的出发点。
转变政府职能，正确处理好政府、企业、市场三者的关系，是构建公共财政框架体系的基本原则。
市场经济体制下，市场在资源配置中起主导性、基础性作用，凡是能够通过市场解决的事情，政府就不应该进行过多的干预，政府只解决市场本身解决不了和解决不好的问题。因此，要本着〃有进有退〃、〃有所为有所不为〃的原则，转变政府职能，正确处理好政府、企业、市场三者的关系，从根本上避免我市财政资金的使用上的〃越位〃和〃缺位〃问题。这是构建我市公共财政框架的基础。
2、按照建立公共财政体系要求，合理界定财政支出范围、优化公共支出结构。
按照地方政府的事权范围和地方财政支出的原则，地方公共财政框架体系下的财政支出范围应包括：
1）地方行政管理的各项开支，其支出为保证地方行政机关正常运转所需的各项经费。
2）用于维护社会安全支出，其支出为保证公检法系统正常运作所需的各项费用。
3）用于社会保障支出，包括基本养老保险、失业保险、基本医疗保险的各项支出。
4）用于城市公共服务的支出，包括社会公益性的科研、教育、卫生、文化事业等方面的支出。
5）用于城市公共设施和公共工程的费用和投资支出，包括交通、通讯、能源、供水、排水、生态环境保护等。
6）用于扶持重点产业发展的投资支出。
3、改革财政支出管理体制，最大限度地发挥财政资金的效益。
1）推行部门预算制度
部门预算的核心是将预算的编制细化到部门、细化到项目，并且实行综合预算，全面反映预算内、外资金的安排，全面反映一般收支预算以及基金收支预算。在此基础上，报请人大审议的预算也就是政府下达部门的预算。部门预算一经确定，就必须严格执行，财政和各主管部门都不得随意进行调整。
2）进一步完善政府采购制度
第一，全面制订政府采购标准
包括通用物品服务标准和专项物品服务标准以及与各部门业务需求（事权）直接挂钩的物品供配种类标准（物权）。各项供配标准又包括供配金额标准、供配数量定额、供配物品档次标准等。
第二，推行政府采购计划制度
包括：政府采购总规模；分类品种和项目采购量；采购进度安排；采购批量和次数；采购方式等。政府采购计划制度是规范政府采购、发挥政府调控职能、体现政府采购优越性的重要举措，应当按《深圳经济特区政府采购条例》尽快实施推行。
第三，完善政府采购资金集中支付制度
3）建立国库集中收付制度
建立国库单一帐户体系，所有财政性资金收支都纳入国库帐户体系管理，其中，财政收入通过直接缴库和集中汇缴两种方式直接缴入国库或财政资金专户；财政支出则是按照不同的支付主体，对不同类型的支出分别实行财政直接支付和财政授权支付两种方式，通过国库单一帐户体系支付到商品和服务供应者或用款单位。
4、健全公共财政收入体系，防止财政资金的流失和滥用，增强政府对可支配财政的调集能力。
1）加强税收管理，保证税收与经济的同步增长。
2）规范预算外资金（不含基金）的管理。
当前，我市预算外资金的管理实行的是〃财政专户储存〃、〃收支两条线〃的管理办法。这种管理办法的积极意义在于；统一了财务管理权限。但也有明显的不足之处。其表现为：目前实施的专户储存实际上是承认单位对资金的所有权和使用权；各单位都把预算外资金视为己有；使集中管理难以贯彻执行；同时，也不能从根本上消除财政资金的〃多头管理〃的问题。
解决上述存在的问题根本途径是实行部门预算，把预算外资金纳入预算内，彻底打破预算内、外资金的界限，将政府可支配的财力全部集中到财政；统筹安排运用，统一监管和调度。
3）规范政府性基金的管理。
制定《深圳市政府性基金管理办法》，对政府性基金实行法制化管理；建立政府性基金收支计划制度，单独编制政府性基金收支计划和决算，对政府性基金实行计划管理；将政府性基金100％纳入财政专户管理。
5、调整财政部门机构设置和职责分工，为推进财政综合改革奠定良好的基础。
根据职责清晰、职权牵制、职责均衡和业务对口原则，对财政内部机构及职责进行调整，将不同类、不同环节职责分离；各项财政收入与支出分离；预算编制、执行、监督分离；并强化直接支付的财政监督和综合分析职能。
6、配合投融资体制改革，提高深圳市财政资金的使用效率。
1）改革投融资体制是解决我市十五期间政府投资不足的重要途径。
〃十五〃期间我市在城市基础设施、高新技术产业带建设、环境保护、卫生、文化、教育等领域迫切需要上一批重大建设项目，这些项目耗资巨大，单靠政府投资显然独臂难支，难以为继。改革投融资体制是解决我市十五期间政府投资不足的重要途径。
2）配合投融资体制改革，提高我市财政资金使用效率的途径。
建立以专业投资公司为主的政府投资〃出资人〃制度，确立市场化运作的投资主体，使政府资金的投入、建设、项目营运直至回收形成统一的资产营运过程，并按照现代企业制度的要求管理，以确保政府投资利益和投资成本约束机制的建立。
（1）将目前我市一些较大的基金如国土基金按公司化运作的方式，改造成为市属的基本建设投资基金管理公司，作为政府出资人的代表，集中安排，规范运作，参与公共工程和基础性项目的投资。
（2）组建公共工程和基础性项目公司，具体负责市重点项目的运作，市属的基本建设投资基金管理公司作为政府的投资方参股或控股该项目公司，同时，吸收民间资本参与投资。
（3）市属的基本建设投资基金管理公司的资金来源有三个方面，一是专项基金收入；二是财政专项拨款；三是部分规费收入。
通过上述途径，可以使原来列入预算外资金的基金、规费（非规费）收入等合理地进入市场渠道，从而摆脱预算外资金管理不规范的阴影，使这部分财政资金的使用效率得以提高。
7、改革行政事业单位国有资产管理体制，加强政府公共财产的管理。
第一，建立行政事业单位国有资产三级管理体系。第一级为财政部门，财政部门是代表政府行使行政事业单位国有资产的宏观管理职能，包括制订政策和法规；授权行政事业单位的主管部门和专项资产管理部门具体管理行政事业单位的国有资产，并对其进行监控；对巨额行政事业单位财产的处置进行审批等。第二级为行政事业单位的主管部门和专项资产管理部门，其职责是在财政部门的授权下，具体负责其管辖范围内的行政事业单位的国有资产管理。第三级为实际占有、使用国有资产的行政事业单位，负责对本单位的国有资产进行日常管理。
第二，建立专项资产管理机构，如对有些大型专用设备、办公用房、机动车等固定资产实行集中化和专业化管理。
第三，建立符合市场经济原则的公平、公开的行政事业单位资产内部调剂、交易、租赁及报废制度。
第四，组建资产监督委员会，实行资产定期汇报、派驻监管人员等，完善行政事业单位国有资产监督机制。
第五，继续加强和完善行政事业单位国有资产管理的基础性工作。搞好行政事业单位国有资产清查登记工作，逐步建立规范化的行政事业单位国有资产台帐制度，并逐步建立全市行政事业单位国有资产管理网络系统。
三、广州：行政职能决定财政支出
目前，我国城市财政支出中，经济建设支出仍占很大比重，而城市维护与建设支出严重偏低，城市财政支出还较混乱，非正规性收支广泛存在，税收分担与所享政府服务利益不匹配，传统体制使得城市政府的职能尚未完全摆脱直接管理经济的模式，向公共行政转化。
各地城建资金来源，主要由城市维护建设税和公用事业附加（简称〃两项〃资金）、国家预算内投资、国内贷款、中央财政专项拨款、地方财政拨款、利用外资、市政公用事业经营性收人（包括水资源费）、其他自筹收入等8个方面构成。其中，只有〃两项〃资金是目前惟一固定的城市建设专项资金来源，其收人金额在城市建设资金中仅占20％左右，杯水车薪。
财政支出状况的改善，有赖于政府职能的转变。
以广州为例，1999年，配合政府职能转变，市财政部门调整了预算支出，积极控索优化财政支出结构：
1．加强预算支出管理，严格控制经费性支出的增长。制定《广州市财政局规范预算管理实施办法》，对行政事业单位加强预算审核，按定额核定单位预算；制定《政府采购招标管理暂行办法》和《政府采购合同监督暂行办法》，并将小汽车、电脑、空调机、复印机等纳入集中采购范围。
2．调整、优化支出结构，逐步建立公共财政基本框架。加大对城市建设的投入，保证市中心区交通项目及内外环路建设资金到位；加大对科技、教育、卫生、公检法司武警等部门的资金投入，增加防范和化解金融风险准备金；进一步改革财政支农资金使用办法，支持农业生产基础设施、生态环境、农业产业龙头企业和农业现代化示范区建设以及农业科研资金的投入。
四、淅江：财政〃四两拨千斤〃
阿基米德曾说，给我一个支点，我可以撬动地球。
浙江省财政厅厅长翁礼华说，在促进城市化进程中，如何发挥财政的职能作用，就是〃四两拨千斤〃。现在银行的信贷资金比较充裕，而财政比较困难，财政的钱比较少，但能无偿拨款，是〃四两〃，银行的钱尽管一分钱不能拨，但信贷资金比较多，只能借贷，是〃千斤〃。采取对扶植对象先征后返、财政贴息、财政让利、体制结算等政策措施，用财政拨款的〃四两〃撬动银行贷款的〃千斤〃。四两拨千斤的理念得到了淅江各地市的响应：
1、萧山市副市长方岳义：当前正处于基础设施建设的最佳投入期
现有的基础设施投资形式单一，大都是政府性无偿投入为主，缺乏相应的市场机制，无法形成〃投入——…回收——再投入〃的良性循环体系。资金不足是影响加快城市化进程的最关键因素，不切实解决拓宽投资渠道和提高投资效益问题，将导致县市和乡镇财政自身难以正常运转，最终影响建设和各项事业发展。
管理体制不顺，主要体现在：
一是财权事权不相统一。城市化建设是以区域性投入为主，事权在地方政府。而目前一些重要的建设项目财权未下放，致使地方办事无相应的财力保障。如交通建设问题，源于道路的交通养路费、公路建设资金收入归省级，中央又三令五申地方不得擅自出台收费政策，县乡道路建设资金全靠地方财政安排，无疑是杯水车薪。仅就正常养护和路面大修，我市平均每年就需要3～5千万元，而收取的手拖养路费和返还的维修经费一年仅600万元左右。可以说，如县乡交通支出全由财政安排，没有一个县市的财政承受得了。
二是管理权限难以划清。行政事业性收费政策制定仅在省级以上，这是为控制〃三乱〃的需要，但县市连投资补偿性的收费权限也没有，这相应影响了地方政府在基础设施投入上的决心。如我市污水综合治理工程，总投资约需三亿元，财政想尽办法筹集了1。5亿元，负债1亿元，尚缺口5000万�
