城市经营的十大抉择 作者:李津逵-第20章
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木鲂摹Ｈ缥沂形鬯酆现卫砉こ蹋芡蹲试夹枞谠普刖“旆ǔ锛�1。5亿元，负债1亿元，尚缺口5000万元，而每年的运转费用还需要3000多万元。原设想每年收取三至五千万元的污水并网排放费，却面临着收费权限问题，负债偿还、运转费用均无着落。。。。。。。根本原因，是建设资金管理主体不明确。财政部虽发文要求各级财政履行建设资金管理综合职能部门的职责，但与上级其他部门的有关规定有所矛盾，以至各部门的力量相互抵销，影响办事效率和投资效益。
当前，正处于基础设施建设的最佳投入期，资金利率低，建材价格回落，投资成本相对节省，社会闲散资金比较充裕，中央又实行积极的财政政策，加大投资对经济的拉动力。如何抓住机遇拓宽思路，理顺关系，充分发挥城市化进程中的财政功能，是地方政府和财政部门必须着力抓好的一项极为重要的工作。
2、温岭市市长周建国：象管理预算内资金那样管好预算外资金
城市建设单纯依靠政府投资是不现实的，我们必须跳出〃城建官办〃，单靠政府独家包揽的传统思维，解放思想多方筹措城建资金。
城市基础设施就其提供的产品和服务性质来讲，可分为三部分：
第一部分属于社会公共消费，无法向使用者收费，必须有财政补偿，其性质类似于纯公共品，如市内道路、海堤、行道树、绿化带、消防。
第二部分属私人消费，可以向使用者收费，通过价格形式补偿，其所提供的产品和服务具有明显的私人性质，如自来水、电、管道液化气、邮政、电信等产品和服务，即具有排他性，又具有竞争性。
第三部分介于上述两者之间，向使用者收费只能弥补一部分，尚需财政补贴一部分，如垃圾填埋场、污水处理厂、停车场等，具有较强的外部效应，和生产设备不可分性，具有准公共产品特征。与此对应，城市公共基础设施建设费用的补偿方式也分为三类：财政补偿、市场补偿、市场和财政复合补偿。
周建国提出要处理好预算内资金与预算外资金关系。无论是预算内还是预算外资金，都是国家的财政资金。要彻底纠正预算外资金是部门单位自己的错误认识，把预算外资金所有权还给国家，把预算外资金的调控权还给政府，把预算外资金的管理权还给财政。建立财政〃第二预算〃，象管理预算内资金那样管好预算外资金，充分发挥预算外资金在城市建设中的作用，努力提高资金使用效益。
3、乐清市市长陆光中：用财方面，应实行分类管理和建设：
一类是有盈利的项目，政府只出政策不出钱。如市场建设、邮电通信，实行〃自筹资金、自己建设、自主经营、自我还贷〃的四自建设方式。近五年建成了销售超亿元的柳市电机城等26个生产要素市场和专业批发市场；一九九二年开始从日本美国引进25万门程控电话，实现电话程控化，传输数字化。
二类是群众积极性高，但没能力办的项目，财政实行多建多补，少建少补，不建不补的政策。如公路建设、沿海标准塘建设等，财政实行〃三三制〃和〃五五制〃补助，在实践中，标准堤塘建设摸索出一条〃以地建塘，以塘保涂，以涂养塘〃的资金良性循环的路子。据统计，近五年来，财政投入交通基础设施建设资金近八亿元，建成高级次高等级路面155公里，新建公路213公里，使全市公路里程达543公里，95％区间道路实现了〃黑化〃和〃白化〃，形成了104国道为主干道连接各乡镇的交通网络；投资4。57亿元建成标准海塘87。81公里，是改革开放前建设总和的10倍。
三类是企业和群众没有能力又不愿意办的事，由政府独家统揽。如市政建设，走〃以地生财，以财建城，综合补偿〃的滚动发展路子。近五年，筹集城市建设资金6。2亿元，建成云浦公园、排污工程、综合小区等市17项市政建设项目，改造拓宽了20多条主街道，市区绿化面积扩大到现在人均6。8平方米，绿化率达23％，城市面貌大有改观。
4、永嘉县县长钱建民：规划好坏可以产生不同的引资效果
科学规划是城市化的基本前提，规划好坏可以产生不同的引资效果。我县瓯北镇同温州市区隔江相望，瓯北镇的城市化建设中，我们专门规划了一条长达25公里；占地185。7公顷的〃瓯北绿色长廊〃，沿线山水秀丽、景观丰富，同温州市在旧城改造中推出的江滨路相映成辉；瓯北的朝向优势、后发优势形字和大面积的绿化优势。本来很少有人光顾，投资者纷至沓来。最高竞价达103万元/每亩，最低的出让价已达50万元/每亩以上。
5、平阳县县长戴祝水：财政贴息引导银行贷款投向
一．财政贴息引导银行贷款投向。
从1998年起县财政每年安排150万元财政贴息资金，支持基础产业、技术改造，重点工程、经济结构调整。同时积极向省财政争取贴息资金。一九九八年，我县共贴息160万元，贴息项目达11项，总投资额达7349万元，吸引各家银行贷款达2618万元，项目完成以后可新增产值1。3亿元，新增利润可达1930万元，新增税金可达915万元。财政贴息以最小的投入来引导最大的社会资金流向；极大扶持了影响国民经济长远发展的基础设施和基础产业建设，促进社会综合效益的提高，真正起到了〃四两拨千斤〃的杠杆作用。
二．以〃四自〃管理方式引导私人资本投向。
为改善公路设施，消除瓶颈制约，从政府建设资金紧张的实际情况，我们在关系国计民生的设施建设中引进一系列民间融资投资的政策，对104国道平阳段拓宽工程，大胆采取〃四自一体〃即〃自贷、自建、自管、自偿〃的BOT管理方式，吸引私人资历本1。5亿元，达到减少政府公共预算开支，提高工程质量和服务管理水平的目的，促进了重大基础设施的建设。
6、苍南县县长孟建新：工业集中要特别注意同行业集中
行业集中有利于同行业科技水平的提高和人才的培养、信息的交流，保持全行业在全国的领先水平。降低企业配套成本，发挥整体规模疚，提高知名度，有得生产要素向优势企业、优势区位条件的地区集中，优化资源配置，一个行业在一个地区达到一定的规模，比单个企业家的规模更重要和有效。
五、大连：城市要有好管家
薄熙来说，这些年，大连采取了限量批租土地的办法，比1992年前平均减少了50％，而收取的土地出让金又高度集中，全部用于城市基础设施和环境的建设，用于土地的再生和增值。
同时，在路桥建设和沟河治理等方面，又精打细算，公开招标，取消一切中间环节，实现了低成本、高质量的建设。比如市内的定向立交桥，过去1平方米的综合造价在5000元左右，现在压到2000元；1994年大修城市道路的造价，1平方米为95元，而去年降到了45元，质量还更好了；1995年，大连修双向四排道的高速公路，1公里平均造价6000万元，而1998年则降到了1500万元。
这说明，土地和资金的管理非常重要，潜力也很大。经营城市，既需要广开思路挣钱，也需要精打细算省钱。要防止地价的流失，也要防止资金的流失，如果手松一松，把钱拿去买好车，盖办公楼，搞吃喝玩乐那就完了，坐吃山空。我是山西人，相信只有把钱抠得很紧，才能见到效果。
抉择之五：土地升值，城市增值
1987年12月1日，深圳市在中国首次以〃拍卖〃方式出让土地使用权。一块底价为200万元的地皮，经过十几轮的竞投后，一锤定音，以525万元成交。
十几年过去了，城市土地市场急待新的改革。各地城市存量土地普遍供应失控。大量的协议出让，生地出让，政府让利、使土地利用效益粗放，且屡见〃有地没人用，有人没地用〃的怪现象。
突破口是建立有形的土地市场；而关键点就是以〃一个渠道进水〃、〃一个池子蓄水〃、〃一个龙头放水〃的方式垄断一级市场！
第一节 土地是最重要的国有资产
20世纪90年代以来，中国各地的城市建设正在发生翻天覆地的变化，没有一个城市的党政领导不想把自己的城市建成像深圳大连那样。可建设资金从哪里来呢？
世界上无论发达国家还是发展中国家的城市，其基础设施的建设资金大部分来自于城市的土地。
政府经营好城市建设用地，首先是将土地收益用于城市基础设施建设，出让城市建设用地的来吸引城市建设的项目资金。香港在1995至1999年的五年间，土地拍卖成交价为653。116亿港元，平均每年130亿港元以上。
经营好城市建设用地，解决的不仅是城市建设问题，对一个地区的经济和社会发展将起到巨大的推动作用。经营好城市建设用地，是解决城市建设资金和财政收入不足，推动地方经济和社会发展的一条成功的经验。
有人以辽宁为例算了一笔帐，〃九五〃期间辽宁省农用地转为建设用地共34589公顷，其中转为城市用地为23780公顷。平均年城市建设用地是4756公顷。经初步调查，〃九五〃期间辽宁省城市建设用地的收益，每平方米土地约在400元－2000元，这些资金各级政府没有获益。如果辽宁省同时推行城市建设用地储备制度，实行市、县两级政府垄断城市建设用地的市场，全部实行拍卖出让，收益是极为可观的。〃十五〃期间，国家对辽宁省的用地计划已经批复，每年1万公顷左右，其中城市建设用地按〃九五〃年均用地水平需4756公顷。如果〃十五〃期间能够做到每平方米城市建设用地的收益为300元，全省每年的土地收益为142亿元。
从全国来看，未来二十年间，按新增城市人口五亿估算，每新增城市人口需要新增城市建设用地100平方米，每平米收益按300元计的话，中国的城市在未来二十年中将从土地中获取15万亿元。这为城市土地资产的经营预留下多么大的一块空间。
一、每年只有九千万，三年何来30亿？
常州市每年按政策可用于城建的资金只有9300多万元，可是近3年中投入城建的资金就达35亿元，这笔钱从哪里来？常州市前市长孟金元
说，就是要靠经营城市，把城市推向市场，使城市〃产出〃。否则，就无法改善城市的投资环境、生产环境，无法改善市民的生活质量。
经营城市，首先要用经营的理念去规划。前年，常州筹集2。3亿元修马路，先修哪条？有些人认为用这笔钱在市内可以修好几条路，但我们经过反复论证，还是决定先修贯通新区且连接高速公路的常澄线路段的通江大道。这条路修好后，大大改善了常州的投资环境，特别是新区得益更大，去年新区综合指标评价名列前全省开发区前列，这条路当然也起了重要作用。
去年，常州为缓解市中心的交通压力，准备修一条大路，通过科学规划，决定修建贯通南北的城中路。这条路建好后，大片土地大幅升值，城中路因此成为常州最繁华的餐饮一条街，一年带来了几千万元的利税。常州人感受到，经营意识引入规划，才能提高城市的经济价值。
二、城市值钱，还可以增值
薄熙来也许是最先提出城市是最大的国有资产的，2001年5月14日他在接受记者采访时说，做市长的，总希望自己的城市发达，能够在经济上宽裕一些，但首先遇到的难题往往是缺钱。那么钱从哪儿来？自然就想到办工厂，20年前也有一句话，叫作〃无工不富〃嘛！在人脑子里，一提起国有资产，也首先想到国有企业，并往往把国资和国企等同起来。为了发展经济，过去很多城市都是一个路子，即争项目，找贷款，办工厂，通过兴办企业，出产品，上产值，拿利润，增税收，这样政府就有钱了。因此，不少同志在相当长的时间里只是热心于企业的事，如何把企业做大、做多，就成了市长们的心事，因为这样才能有钱，提高GDP，从而提升城市的地位。但事实上，由于市场竞争日趋激烈，各地重复建设项目众多，由政府新办的工业项目，往往面临诸多风险，搞不好，辛辛苦苦办起来的企业，不仅不能挣钱，还要背上债务包袱，赔进去的更多，然后不得不再拿财政的钱即纳税人的钱去堵窟窿，就会造成恶性循环。
那么发展城市急需的钱从何而来呢？我想，国企是国有资产，城市本身也是国有资产。政府挣钱，不仅可以通过征收企业的税收，也可以通过经营城市使财政增收。企业可以由董事长和总经理来管，市长管多了就政企不分了；而城市只能由市长来管，如果市长的兴趣不在城市而只在企业，这个城市就会因疏于管理而荒废；而脏乱差的城市，以经济眼光来看，就意味着悄悄地贬值，也就是国有资产的流失。市长不管企业，还有董事长和总经理；市长如果不管城市，城市就无人去管。所谓市长，首先是一市之长，他的第一责任无疑是抓好城市本身。市长需要懂得什么是自己最重要的资产。城市管理者如果把自己等同于企业家，实际上只不过多管了几个企业，而丢掉了经营城市，并使城市整体增值这个重要的经济机会。市长对企业要关心，但又要政企分开，不能越俎代庖，应该放手让企业家去做，市长首先应集中精力把城市本身的事情做好，把市民安顿好，把软硬环境搞好，城市才能走上良性发展之路。
城市本身是国有资产，是值钱的，而且可以通过经营城市这份国有资产来挣钱。城市不仅值钱，还可以增值，而且这个过程并不是遥遥无期的事情。大连1992年全市的可支配财力是21亿元，其中可用于生产建设的资金只有8000多万，到1999年，大连可支配财力已发展到90亿元，可用于建设的资金近40％。如果以1992年的财政收入为基数，1993至1999年的7年间，我市就多挣多花了268个亿，新增的资金主要是靠经营城市得来的。
再举个例子，大连在过去的七八年间，将市区内90多家污染严重的企业迁走，少数销号，多数搬到郊区重建，实现了再生，而搬迁企业的建筑费、设备费、运输费、补发职工的工资、劳保、医疗费，以及分流部分职工的安置费，从何而来？大家知道，凡是搬迁的企业，一般都是很困难的企业，厂房、设备已值不了几个钱，但由于大连整体增值，老厂屁股底下的那块地值钱了，所以，90多家老厂的搬迁改造就成为可能。据统计测算，大连的土地价格，1999年比1994年增长了5倍，而大连市建成区160多平方公里，土地整体增值的效益是显而易见的。据统计，大连市区拥有实物资产也由1992年的760亿元增长到1999年的2600多亿元。所以，投资于环境建设是有账算的，城市增值的潜力是巨大的，经营城市可以带来丰厚的回报。
三、一槌敲出的土地市场
在传统城市土地使用制度下，城市建设资金不能良性循环。用于城市基础设施的投资不能通过地价或地租收回，其结果是政府投资开发的土地越多，财政的负担越大。同时城市基础设施投资的效益，也不能通过这种投资对地价或地租的作用得到检验。改革开放以来，土地市场从无到有，起初是从征收土地使用费开始的：
1982年深圳经济特区开始按照土地的不同等级向土地使用者收取不同标准的使用费。抚顺、广州等城市从1984年起也先后推行。
征收土地使用费
