城市经营的十大抉择 作者:李津逵-第21章
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1982年深圳经济特区开始按照土地的不同等级向土地使用者收取不同标准的使用费。抚顺、广州等城市从1984年起也先后推行。
征收土地使用费的改革，还没有为土地使用者转让土地使用权开绿灯，对传统城市土地使用制度触动不大。
深圳经济特区成立之后虽然实行〃土地有偿使用〃制度，并征收土地使用费，但由于收费过低．再加上各种减免优惠．土地使用基本上是无偿的，政府作为土地的所有者基本得不到土地的收益。这说明当时的土地管理制度仍然没有跳出产品经济的框框，土地的价格仅仅是一个象征而已。到1987年为止．市政府行政划拨了82平方公里的土地．收取土地使用费的面积有17平方公里，收费仅有1000万元，不足支付政府前8年用于开发土地的银行贷款（6。7亿元）的利息，政府用于土地开发的大量投资被各开发公司以超额利润的形式归己所有。这种土地管理制度和分配关系造成土地开发越多，政府负担越重，以至陷入不能自拔的贫困境地，再不改革就难以为继了。
1987年9月9日，中国首块体现有偿使用原则的商品土地在深圳市售出。采用的出让方式是定向议价，即由政府与特定的买地单位商定地价，然后出售。这块土地位于深圳市上步地段，面积5412平方米，成交价108，24万元，土地使用期限50年，规定用于住宅建设。9月9日，这块土地的使用者深圳中航工贸中心，与深圳市土地管理部门签订了土地使用合同。这种国家出让土地使用权、规定使用年限，一次收取地价，并且允许承租方转让土地使用权或进行抵押的方法，在1988年，福州、海口、广州、厦门、上海、天津等城市也相继进行了试点。
1987年11月26日，深圳市政府首次公开招标有偿出让土地使用权揭晓，深华工程开发公司在9家公司投标的激烈竞争中获胜。它以合理的土地标价、良好的建筑规划方案和企业资底取得一块46355平方米住宅用地为期50年的使用权。这次土地招标综合评估的办法是：土地标价占总分的50％，规划设计方案占40％，企业资信占10凭此次土地公开招标的底价为每平方米332元，在此基础上上浮10％，即每平方米365元，为合理高价。深华工程开发公司的标价为每平方米368元。政府在制定可接受的地价标准时，既考虑了社会、经济的承受能力，又考虑了让投标公司有利可图，使投资风险较大的房地产业的利润率略高于其他行业。
1987年12月1日，深圳市举行了中国首次以〃拍卖〃方式出让土地使用权的活动。一块底价为200万元的地皮，经过十几轮的竞投后，最后主持人一锤定音，以525万元成交。
为了使土地使用权有偿出让、转让活动法律化和制度化，做到有法可依，自1987年11月起，各地先后制定和颁发了地方性的土地使用权有偿出让和转让的有关条例或规定。首先，1987年11月29日上海市人民政府发布了《上海市土地使用权有偿转让方法》
1987年开始的深圳市土地管理体制的改革，到1989年底，共出让土地197幅．面积441．3）万平方米，合同地价收入3．57亿元人民币和1288万美元。市财政将这些地价收入作为土地开发基金，使城市建设开发资金的管理开始走向良性循环．使房地产市场出现雏形。土地成了深圳经济特区的〃金饭碗〃，并结束了政府〃捧着金饭碗讨饭吃〃的局面。（韩继东，1990）
1988年9月27日，国务院发布了《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》，规定自1988年11月1日起施行。
80年代末、90年代初，我国城市土地使用制度改革，变以往城市土地的无偿、无限期使用为有偿、有限期使用。通过土地批租，获得大量的资金用于基础设施建设，实现〃以地建城〃的城市发展战略，开辟了基础设施建设新的筹资渠道。据统计，1992年，全国共出让土地2800幅，总面积21890公顷，收取出让金525亿元人民币，分别是前4年的2。2倍、7。3倍和17。2倍，土地使用权出让的收入成为城市基础设施建设资金的主要来源。
四、土地市场急待改革
实行土地有偿使用以来，土地日益成为城市资产的重要组成部分，近几年来，各地通过土地有偿使用为城市建设积累了大量资金的事实，也充分体现了加强城市土地经营的重要性。开展国有土地资本运营，有利于从机制上摆脱计划经济时期城市公共设施、基础设施等只有投入没有产出的困境，形成〃投入——产出——再投入〃的良性循环。但是当前，多数城市还没有形成对土地资源的集约性经营。
1．城市存量土地供应失控。
多年来都强调政府要垄断土地供应，但在实际操作中，政府只能通过农地转用、征用等手段控制新增建设用地的供应，而对城市存量土地，政府不仅不能垄断其供应，而且很难称其为一个供应者，存量土地虽然数量巨大，但政府掌握的份额却近于零。这些土地基本上被现在的使用者所控制，在现行法律规定下，这些使用者可以通过补办出让手续转让土地，成为一个土地供应者，形成存量土地多头供地的局面。
2、协议出让，政府让利
现行出让土地方式有拍卖、招标和协议三种。采取不同的出让方式，地价水平不一。据对43个大中城市调查，协议地价平均为每平方米165元人民币，招标地价平均为每平方米507元人民币，拍卖地价平均为每平方米1822元人民币。三者之比为：1：3：11。拍卖、招标的价格能够反映市场情况，协议价格往往偏低。原因是管理体制尚不完善，出让方是政府，但具体操作者是有自身利益的个人或单位，受让方是有自身利益的个人、企业等，协议出让往往是政府让利。
3、生地出让，效益粗放
随着我国各大城市土地收购储备制度的逐步建立，各地政府以招标、拍卖方式出让土地使用权的越来越多，有的城市甚至向社会公开承诺：通过公开招标、拍卖方式出让的土地面积要占全年出让土地总面积的90％以上。但在各地每次组织的土地公开招标、拍卖会上，〃熟地〃的成交率相对较高，而〃生地〃的成交率却很低。这里有后期的市政配套、拆迁等一系列问题。
4、〃有地没人用，有人没地用〃
为了一些破产的中小企业，政府不惜用〃土地换就业〃、拿〃土地换养老〃，但一些私企或外商收购后，立即将这份土地改变用途，获取暴利，致使职工今后无立锥之地，后患无穷。
五、要不得的〃政绩工程〃
在西南地区的一个城市，我见到过一条崭新而毫无人气的街道。这是一条连通新、老城区的干道。一边是山、一边是河，风景得天独厚，守全应该成为新老城区间一条绿色走廊。可是车行这条路上，既看不到山，也看不到河，两边的商品楼一幢连一幢，像两堵密不透风的城墙，底层的商铺全都拉着铁闸门——在这种通道的位置，两边都没有商住区的腹地，路边又没有停车场，怎么会有人气呢？
建筑大师沙里宁说，让我看一看你的城市，我就知道城市里的人们在追求什么。如果沙里宁来到这条路，他会看到：领导在追求政绩，开发商在追求容积率！
财政拮据，又要干成几件事，难为了当家人。于是大家想通过经营，取得政府未花一分钱而建成了一条路、一个广场、一座桥的业绩，应该说确也不容易。近年来，这一类的〃经验〃频频见诸报端：某某城市，以地养路，以房养路，以城市改造养城市建设，在征用道路用地的同时，在道路两侧多征了一部分土地，作商品房开发销售，结果政府不出钱，建成了这条路。但是，有些〃政府一毛不拔，事业兴旺发达〃的个案，细想之下就不那么简单了。
在城市土地使用制度改革中，不少地方根据实际情况，采取实物补偿的办法出让土地使用权，即政府将土地使用权出让给开发商，开发商并不直接支付出让金，而是负责某一项或几项城市基础设施建设，用建设的支出来抵补使用权出让费用。这种办法客观上扩大了基础设施建设资金。同时也无需讳言，这往往是一种未经过科学计算的粗放性办法，补偿的内容和方式往往是以协议方式确定，而不是以招标拍卖方式确定。一条路修通之后，两厢土地的增值潜力如经正确合理地计算，可能得出让利过高的结论。
更为严重的情况在于，这种工程往往成为某位首长的政绩工程，特事特办。规划部门难于插手，于是开发商拼命的加高加长路边的建筑、一层全部是商铺、楼上全是商品房，路边没有停车场、没有公共厕所、没有消防通道、没有景观通廊。
这种政绩工程的可怕在于，它将竖在那里几十年。前大连市长薄熙来有感于此，曾特别讲到有钱不一定能堆出一个美好的环境：大连也有很多不尽如人意的地方，我们也有教训。前几年，旅顺口的建设我就没看住，建了不少不该建的住宅楼，留下很大的遗憾。要做好、做美一个城市，最重要的是总体规划和精品意识，并不是有钱就能堆出一个美好的环境。有些时候，钱越多，盖的楼越高、越密，可能城市越丑。对改造城市的人来说，可怕的不是过去那些破破烂烂的棚户区，而是新建起来的像火柴盒、麻将牌一样的五层楼、六层楼，留着难受，拆了可惜。城市建筑是凝固的艺术，欧洲人把他们的古城、古建筑都视为珍宝，文艺复兴时期那些大师的作品，也多体现在一座座建筑的设计、墙雕和绘画上。搞好城市需要有点艺术眼光和品位。城市建设的特点是，抹上一笔，就很难拿掉，几十年就是它了，搞个丑兮兮的建筑，能窝囊你一辈子，给后人都添麻烦。
第二节 突破口：有形的土地市场！
建立土地有形市场，是规范市场秩序和创造良好市场环境的主要途径，也是沟通土地市场信息的基本条件。
2000年1月6日，国土资源部颁发了《关于建立土地有形市场促进土地使用权规范交易的通知》，建立土地有形市场，就是设立固定场所，健全交易规则，提供相关服务，中国城市土地使用权交易走向公平、公开、公正的市场环境。
土地有形市场的基本职能：
一是提供交易场所，为土地交易、洽谈、招商、展销等交易活动和招标、拍卖会提供场地，为交易代理、地价评估、法律咨询等中介机构提供营业场所；
二是办理交易事务，为政府有关部门派出的办事机构提供服务窗口；方便交易各方办理有关手续；
三是提供交易信息，公布和提供土地供求信息，收集、储存、发布土地交易行情、交易结果，提供有关土地政策法规土、地市场管理规则、土地利用投资方向咨询等；
四是代理土地交易，接受委托，实施土地使用权招标拍卖，或受托代理土地使用权交易活动。
一、深圳：让每一寸土地转让都进入市场
深圳的土地使用制度改革一直走在全国前列。继土地使用权拍卖第一槌后；深圳市加快了土地使用权招标、拍卖的步伐。1998年2月5日，深圳市审议通过了《深圳经济特区土地使用权招标拍卖规定》。2001年2月7日，深圳市政府常务会原则上通过了《深圳市土地交易市场管理规定》，这是我国第一部规范土地交易市场运作的地方性法规。
按规定，深圳市十类土地转让都必须通过招标、拍卖、挂牌交易等方式进行：一是经营性项目用地（包括市政府收回闲置的行政划拨用地和历史用地等）的土地使用权出让；二是依出让方式取得土地使用权，已签订出让合同，交清市场地价后进行的土地使用权转让；三是协议地价取得的土地使用权申请改变功能或提高容积率，政府依法收回，用招标拍卖方式出让；四是减免地价或交纳协议地价的土地使用权转让；五是合作建房，但征地返还用地除外；六是已建建筑物的出让用地、行政划拨用地和历史用地，若存在多个产权主体，按照城市规划由政府组织或经政府批准组织改造的，通过招标拍卖选择改造单位的；七是已建建筑物的出让用地、行政划拨用地和历史用地，且产权属同一主体的，在符合现行规划前提下，土地使用者选择转让他入改造或与他人合作改造的；八是为实现抵押权进行的土地使用权及地上建筑物、构造物、附着物转让；九是人民法院执法机关裁定。决定处分的土地使用权及地上建筑物、构造物、附着物转让；十是法律法规允许的集体所有的建设用地使用权交易。
为了真正形成公平、公开、公正交易的市场环境，深圳市对原深圳市房地产交易中心进行了重大调整，更名为〃深圳市土地房产交易中心〃。其基本职能为一是提供土地使用权、房产交易场所，为各类土地使用权、房产的交易、洽谈、展销及招标、拍卖、挂牌等活动提供专门场所；二是接受土地使用出让、转让委托，代理土地使用权招标、拍卖、挂牌交易；王是接受房产转让委托及产权代理，开展代理房地产交易、评估等；四是采集。发布土地使用权、房产供来信息五是管理房地产买卖合同。该交易中心成为深圳市土地有形市场的载体和固定的交易场所。
深圳市土地交易采取三种方式进行。一是招标，即通过发布招标公告，进行公开招标，由投标人进行投标，经评标后确定中标人；二是拍卖，即通过发布拍卖公告，由竞买入在指定时间、地点进行公开竞价，由出价最高者获得土地使用权；三是挂牌交易，即在一定期限内将土地交易条件在土地交易机构进行公告，并接受交易申请。深圳土地房产交易市场的目标是争取让每一寸土地转让都进入市场，都在公开、公平、公正的原则下进行。
二、南京：公开、公平、公正，加强土地市场管理
1999年11月，南京市土地市场管理办公室正式成立。该办公室的主要任务为负责对转让、出租、抵押等交易地块实行市场准入的审核，开展相关的土地使用权交易咨询服务等工作。办公室下设四科一室，各科的主要职责为综合科负责土地市场管理办公室的日常行政、财务、档案等项工作；拍卖管理科负责承办国有土地使用权出让的招标。拍卖工作，受委托进行出让后的土地及经司法裁定的土地使用权的招标拍卖工作；交易管理科负责全市土地使用权交易（包括转让、出租、抵押等）的审核、准入、签证管理工作招商管理科负责收集全市国有存量土地资料，办理土地招商业务，发布土地招商信息，提供咨询服务等。
为了加强土地市场管理，规范国有土地使用权招标、拍卖行为，建立公开、公平、公正的土地市场秩序，2000年3月1日，南京市人民政府颁发了《南京市国有土地使用权招标和拍卖管理办法》。办法规定商业、旅游、娱乐、金融、房地产开发等经营性用地必须以招标、拍卖方式出让国有土地使用权。
下列国有土地依法出让用于商业、旅游、娱乐、金融、房地产开发等经营性用途的，由政府先行收回土地使用权，统一以招标、拍卖方式供地：1．经清理纳入拍卖范围的原〃以地补路〃项目用地；2．〃退二进三〃、〃污染搬迁〃及特困企业迁址后原企业用地；3．破产企业原生产经营性用地；4．旧城改造地块；5。单位自有划拨土地；6．其他依法应当以招标、拍卖方式出让的土地。
属于下列情�
