城市经营的十大抉择 作者:李津逵-第24章
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据联合国有关组织的研究和建议，发展中国家的城市基础设施建设投资比例，一般应维持在同期国内生产总值的3％～5％的水平上，或者为固定资产投资的10％～15％，这样才能确保基础设施建设与经济增长的需求相协调。
发达国家的经验也表明，在工业化和城市化的发展起飞阶段，保持必要的基础设施建设投资比例是十分关键的。许多发达国家在基础设施已达到很高水平、经济总量巨大的情况下，城市基础设施投资占国内生产总值的比重仍维持在l．5％左右，占固定资产投资的比重6％左右。而我国地市基础设施投资占国内生产总值的比重长期不足1％，最高年份也仅达到1．5％；城市基础设施投资在全社会固定资产中的比重长期不足3％．最高年份亦仅为4。1％。
依据国际经验，在经济起飞过程中，城市交通、电力和电讯业投资的增长应快于加工工业投资增长，没有这些部门的超前发展，就不可能有经济的成功起飞。在中国特定的体制背景下，公共物品的投资基本依靠政府进行，而政府财力又难以全部满足投资需要，这使得其供给严重滞后于加工工业发展，成为经济起飞的瓶颈障碍。
二、公共产品的短缺源于思路短缺
公共产品短缺的背后，是城市经营思路的短缺。
长期计划经济体制最大的影响，并不是有形的工程和企业，而是在我们的头脑中所形成的思维定势。提到城市水、电、气、热、公交等公共产品，长期都是财政补贴的行业，其商品属性被忽视，基本上被看作是无偿的福利性分配。政府以财政补贴方式来维持其低效运营。这样的公共经济建设的量越大，政府背的包袱就越重，形成〃建设越多、亏损越大；投资越多，黑洞越深〃的恶性循环。
公共产品的价格强制，使市场经济条件下应有的价格调节机制失灵，对经营公共产品和服务的企业无吸引力，加之管理部门缺乏资产经营意识，不能将现有的存量资产盘活，使得依靠政府实现扩大再生产成为不得已的选择。
公用事业沿袭了数十年的〃输血机制〃，必然导致体能衰退，既没有竞争压力，更没有内在动力。如同康燕在《解读上海》中所说，试想政府拨给企业三分钱，要求为老百姓提供六分钱的服务，而让老百姓满意又要花九分钱的成本。其结果一定是，政府投入无结果，不满意；企业费力不讨好，没方向；老百姓需求没满足，不开心。
三、观念的差距导致基础设施的差距
基础设施的差距决定了城市在竞争中的位势，经济学是选择的艺术，一个保守的思路，也可能就错过了下一轮竞争的先机，一步赶不上，步步赶不上。
高波从基础设施的角度，对沪宁两地做了一个比较：
改革开放以来，特别是1990年代初开始的大规模浦东开发，大大促进了上海的城市基础设施建设，尤其是大的交通框架基本形成（如地铁的建成开通）。基础设施建设为房地产开发创造了较好的条件。导致城市边缘和地铁沿线的上地开发迅速热起来，房地产价格空间扩大，使上海房地产市场加速进人大众消费阶段。
相比而言，南京的基础设施建设虽有较大进展，但大的交通框架尚未形成，规划建设的档次不高，直接影响了城市化发展的水平和房地产开发的进展，并未具备作为中心城市应有的地位和功能。与老城区仅一河（秦淮河）之隔的〃长江新城〃，位于长江之滨，总规划开发面积为42平方公里，但最初功能定位只是一个大型居住区，而非有明确功能分区、实施综合开发的中心城区，基础设施建设滞后，区内地铁何时开工建设遥遥无期。江宁新城与亚东新城能不能迅速热起来，一个关键因素将取决于交通设施的发展。基础设施特别是交通设施建设滞后成为南京城市化、再城市化和房地产开发的瓶颈，制约了有效需求。南京的地铁一号线主要在老城区，虽将对南京城市发展产生一定作用，但对长江新城、江宁新城与亚东新城开发建设的直接推动力不强，如果先开工建设二号线或三号线也许效果将更好。
第二节 〃市场其实是一种理念〃
根据规划，上海将在不远的将来建造总长570公里的城市轨道交通，其中地铁384公里，轻轨186公里，21条轨道线路，在亚洲已不输于东京和香港。
这意味着上海每年要建设15－20公里的轨道，每年需投入约100亿元的资金，这还不包括诸如购置车辆等其他的匹配投资。这笔钱绝非小数。
在我国，轨道交通部门过去是彻底的计划体制，城市地铁和其他轨道交通皆由政府投资建设，政府出面经营。上海市则实行〃谁投资、谁所有、谁收益〃的轨道交通投融资体制。
对此，复旦大学教授张军撰文评论说：市场其实是一种理念。毫无疑问，大都会建设需要相当大的资金投入，但问题是需要投入什么样的资金。
传统的投资理念格式化在财政资金上，对于现代的城市建设，犹如〃老牛拉破车〃，更重要的是，这种理念和相应的体制压抑了许多本来可资利用的商业机会，堵住了本来可以更有效利用和使用资金的路径。
所以，投资理念的转换是关键。事情常常就是这样，换一个思路想问题，答案唾手可得。今天到过上海的中外人士无不对大上海都会建设的日新月异感到惊讶和震撼。我想，上海城市基础设施和都会面貌的快速进步与其说是靠了资金，还不如说是靠了新的理念，一种商业运作的理念。
其实，考虑到城市轨道交通具有很强的〃外溢效应〃，即它的延伸能给当地的房地产和商家带来价值增值和获益的机会，再加上地下轨道具有巨大的连带搭载功能（如电缆、光缆或其他资讯传递），车站车辆享有巨大的广告优势等等，权利的分层和分解便孕育着巨大的商机。如能让地方和企业参与投资和营运，交换使用权，甚至分享所有权，不失为政府巧妙进行商业运作之计谋。
上海轨道交通投融资体制的这次改革，正是市场理念的又一次尝试。按照现有的改革方案，把整体轨道交通分层为投资、建设、营运和监管四个界面，相互分离，可以解决轨道交通建设的融资多元化，加快建设的速度，也可以在事实上形成营运上的竞争性格局。这一步迈出来了，计划与市场才真正做到了结合。这是〃市场理念〃的胜利。
一、市政设施都是公共产品么？
经济学上对产品还有一种流行的分类，即公共产品和私人产品。公共产品是不具有排斥性和竞争性的商品。国防被认为是最典型的公共产品，因为你消费国防产品，别人同样可以消费，而且消费数量也不因为一个人的社会地位、收入状况、纳税多少而有所区别。对于具有纯粹公共产品性质的公共设施与服务，由于无法制定价格也不可能收费，因此只能通过政府投资免费提供，并以向全体社会成员征税的方式来解决经费来源。
私人产品具有竞争性和排他性，竞争性是说不同的人要消费都想消费某一项产品时，价高者得。排他性表现在一个人消费了别人就不可能再消费。比如一瓶啤酒，你花钱购买才能消费，而你消费了这瓶啤酒，别人永远无法再消费这同一瓶啤酒了。因此私人产品一般要以市场交易方式来提供。
从公共产品的角度，反观市政设施，就会发现以往常见的几个误区：
实际上，除了国防、治安之外，许多公用设施例如邮政、公交、电信一类公用设施并不具有〃非排它性〃、由全体纳税人来共同负担是有失公平的。对于这一类公共产品来说，国际上就倾向于以收费的方式来取得相关收入，以冲抵政府的投入。例如在香港，就有着严格的〃用者自付〃制度，曾荫权在〃1996－97财政年度香港政府财政预算案〃中就曾提到：〃基于社会的整体利益，对某些服务会给予大量资助，从而可以免费提供这些服务，或只收回小部分成本。这就是我们提供医院服务、教育及公共房屋时所依循的理据。不过，对于政府提供的其他服务，如果并没有明确的社会需要，我们便要恪守用者自付及收回全部成本的原则。使用这些服务的人，往往是基于商业上需要而使用服务，理应支付全部成本。我认为，要纳税人津贴这些服务，实在于理不合。用者自付原则是本港公共财政制度不可或缺的一环。倘若我们既要继续提供有大量资助的服务，同时又要维持低税率，便必须在这两方面求取平衡。以纳税人利益作为代价的短期措施，只会损害本港公共财政的稳固基础。〃
有学者把介于公共产品与私人产品之间的物品定义为〃俱乐部物品〃。所谓俱乐部物品，是指那种兼有私人物品与公共物品的某些特性，但又不完全等同于私人物品或纯公共物品的公共品。而凡是不属于纯粹公共物品的领域，就可以通过市场供给。从实践上看，对于具有非纯粹公共物品性质的公共设施与服务，让市场发挥作用效率更高。世界银行在以〃为发展提供基础设施〃为主题的1994年世界发展报告中，对不发达国家基础设施的普遍缺乏并且在这方面投资效率低下的状况提出研究建议，其中最主要的就是商业化经营和引入竞争机制。
二、价格补贴是社会主义的特征么？
以往在我们的意识里，对于政府提供的公用设施服务的价格补贴，被视作社会主义制度优越性的一种表现。其实，无论经济学所说〃天下没有免费的午餐〃还是老百姓所谓〃羊毛出在羊身上〃，都表明一个简单道理：办任何事都要花成本。不当的补贴一定会造成效率与公平的损失。
市政公用设施的价格也是一样，补贴使什么人受益？补贴的钱从哪里来？这些都是实实在在的问题。早在许多年前，当我们还在用一毛钱的邮票寄信的时候，经济学家茅于轼先生就以解剖刀一般的逻辑，分析了邮资补贴的弊端：
政府对邮资的补贴，是既不利于效率又无助于公平的定价政策。现在一封本市平信仅贴0。1元的邮票，外地邮资仅0。2元。实际成本已数倍于此。估计一年政府为此支付补贴达数十亿元之巨。这笔钱补贴给了谁？给了寄信多的人。什么人寄信多？是收入高的人才多寄信。贫困山区的农民一年也不见得寄上一两封信。由于邮资偏低，可以用电话解决的事也改用信函，于是造成邮件拥挤，难于招架。所以此项补贴对效率和公平都只起坏作用。
邮政部门用什么钱来补贴这几十亿元的大窟窿？只好靠其他方面收高价。这就造成了进一步的效率损失。例如报刊杂志的发行投递费，要收到报刊本身价的35％。现在一本杂志定价多在3元以上，邮局要收1元多的发行费，远远超出了其边际成本。这种价格扭曲及不利于文化事业发展，但事情到此还没有完。为了争这部分利润，沈阳、天津等地组成了民间的发行网。从这里看到，放着已有的高效邮政发行系统不用，另外再去组织一套班子搞发行。社会资源配备失当，浪费在所难免。
三、公共产品就不能由私人提供么？
一般地认为，私人对提供私人产品具有动力，因此私人产品应由私人提供。对于公共产品，因为人们存在搭便车的行为，不会有提供公共产品的动力。比如，治理环境污染，每个人都希望别人出面，自己乘机享受好处，结果是大家谁也不出面。所以，只能由政府来治理环境污染。
科斯有关灯塔的研究提供了一个反证。
1991年诺贝尔奖得主科斯认为，只要产权是清晰的，产品由谁提供都是可以的。
许多著名经济学家都认为，灯塔是公共产品，只能由政府提供，现实中确实也是由政府提供。但科斯考察了英国17世纪下页到18世纪上页的历史，发现那时灯塔是由私人提供的，而且并没有表现出私人缺乏投资于灯塔的动力以及缺乏经济效率。
如果从俱乐部产品的角度，就会对灯塔现象有更好的理解：例如公路一般意义上是可以供任何人使用的，然而一旦收费技术有所改善，如建成封闭的高速公路或汽车专业公路，那么公路这种原来公共特性很强的物品马上就转变为俱乐部物品。一旦出现这种情况，民营化的界限也会随之扩展。
私人公司修建收费公路，曾经是推动工业革命时期英国近代公路系统获得大规模改善的主要动力；西方国家最早的铁路也都是以股份制方式修建并实行私营的。今天纵横于东京的轨道〃JR线〃就是当年的日本〃国铁〃。改革开放以来，我国的公路运输、水运和民航都已成功地实行了〃政企分离〃和〃港航分开〃，民间资本广泛地渗入了运输市场，形成了多种经济成分并存的运输市场结构，〃乘车难〃、〃乘船难〃一类运输供求矛盾得到很大缓解、服务质量和装备水平得到改善。
事实上，公共投资的投资质量令人担忧。由于基础设施建设具有投资金额大、盈利水平低、回收时间长的特点，对于缺乏管理和监督机制的公共部门来说极易出现低效率、低质量、〃吃唐僧肉〃的现象，甚至可能出现腐败，如某些〃刚剪彩又翻建〃的公路工程和大量的所谓〃豆腐渣〃工程。
四、公共产品都要由政府经营么？
城市经营不应只是单纯的政府行为。政府既要充当城市建设的决策者，又要充当城市资产的经营者，还要充当城市资产的管理者、协调者，政府就会成为一个最大的国企。而城投公司一类企业，依然是从事城市建设的一个专职部门。这样，一方面政府还是背着城市建设的繁重包袱；另一方面又直接限制了城市建设多元化投资体系的建立与发展。
因此城市经营的主体应多元化，政府充当导演，从过去一手垄断的公共产品中，做不好或者不该做的领域中退出来，交由市场去配置、交由民间去出演。因此，城市经营既有政府行为，也有市场行为。
我国现有医疗机构中的绝大多数是全民所有制或集体所有制，其主体属于非营利性质。改革开放以来，通过多种形式办医，医疗机构的投资呈现多元化态势，股份制、中外合资合作、〃一院两制〃等不同产权形式的医疗机构崭露头角，这些机构中的一些投资者期望从经营医疗服务中获得经济回报。他们的最终目的不是为了向公众提供福利，而是为了追求自身利润最大化。因此，我国客观上已经出现了营利性与非营利性医疗机构并存的局面。因此，政府有必要对营利性和非营利性医疗机构实行分类管理。
民办的非营利性医院不享受政府补助，但对它们承担的公益性服务也应有一定的经费补贴（可以看作政府代患者购买具有公共产品性质的健康服务）。这些机构应可享受与政府医院同样的信贷优惠政策。
在经营城市的理念被认同之后，公共设施的经营将出现百花齐放的局面：可以公建民营、也可以民建民营、可以官督商办、也可以由政府和民间共同合作，可以采取BOT、TOT、BT、OT……等等办法，公共设施经营管理上的创新时代到来了。
五、公共产品的价格只能政府定么？
从2001年秋季开始，山东青岛市中小学开始执行新的收费标准。这项新标准出台之前，在6月14日和8月14日，青岛市物价局就教育收费标准的调整，先后召开了两次听证会。围绕一个听证内容召开两次听证会，说明了公共产品价格的制定的确需要政府与民间的沟通。1997年12月29日，�
