城市经营的十大抉择 作者:李津逵-第25章
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低ā�1997年12月29日，《价格法》获全国人大通过，1998年5月1日起正式实施。该法规定，制定〃公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格〃应当举行听证会。
对于纯经营性的市政公用基础设施项目，政府可根据相关的法律法规进行规制，对外进行招投标，企业作为投资人可根据其运行成本测算提交价格表上报政府主管部门获批，公众作为使用人参与价格评议，采用听证会的形式通过，政府作为监控人执行审定批准。即〃企业报价、政府核价、公众议价〃的三结合定价方案。确定的价格也不是一成不变的，可随外部条件的变化而变更，但前提是必须按照上述程序通过。当然政府对企业的规制是具有非常详细的条款（包括人事、利润等）。
就准经营性的市政公用基础设施而言，政府可根据相关商品或者服务的社会平均成本、市场供求状况、国民经济与社会发展要求、社会承受能力及直接成本价等，进行适当的补贴或政策优惠，再对外进行招投标，执行与纯经营性项目类似的程序从企业报价、政府核价到公众议价后再定价。
对于政府投资的非经营性市政、公用基础设施项目，因无收费机制及资金流入，也不存在价格的定位。但可创造条件，通过制定合适的价格机制，使非经营性项目逐步向经营性项目过渡。总之，合理的价格定位，可激活投资热情，提高投资效率，促进投资发展。
第三节 中国各地的〃城市商品〃
城市是最大的一笔国有资产，在城市的基础设施中有着巨大的沉没成本。对城市基础设施使用权、经营权采取出让、拍卖、抵押、转让以及授予特许权等方式，可以盘活城市资产的存量，激活城市的潜力。使死钱变活钱、资产变成了资金。九十年代后期，中国的许多城市也开始了卓有成效的探索。
一、常州：公交特许经营权作价
常州市市长孟金元提出，应当把公共设施由〃公共产品〃转变为〃城市商品〃，经营城市，要盘活存量。常言道：〃穷归穷，家有三担铜〃。其实，这三担铜不去盘活，即使有三担金子也受穷。常州市的出租车经营权，以往是靠无偿的行政审批制，后来改为招标拍卖，一下子就筹集资金3000万元，花2600万元建设城市公交，新增公交车200多辆。公交二公司将资产和线路特许经营权作价，与上海巴士公司合资成立常州巴士公交有限公司，盘活了存量，形成了适度竞争。如今，常州公交已走出困境，步入良性循环轨道。
用市场化机制运作资本，就要把公共设施由〃公共产品〃转变为〃城市商品〃，凡能够推向市场的，都推向市场，变公用事业为经济事业，变〃事业部门〃为〃产业部门〃。过去，我们把道路、桥梁、广场、绿地等大多数城市基础设施当作一般产品，由政府组织生产，再由政府花钱管理，造成建设基金严重不足，设施损坏和效率不高的现象普遍存在。在市场经济条件下，我们再不能干这种傻事了。这几年，我们对煤气供应、供热等等都开始用市场机制运作，采取招标承包、拍卖经营权、出租使用权、有偿领养、出租广告权、冠名权等进行市场化运作，广泛吸引了社会资金参与投资，使投资主体多元化，收到明显成效。
努力盘活市政设施的存量资产，对于一些已建的城市基础设施项目，主要是有收益的项目，积极尝试通过转让部分经营权的方式，以资产换资金，把死钱置换成活钱。如城市的广场、道路、桥梁、公园等的冠名权，以及公用设施的养护权、出租车的经营权、小区物业管理权等都可以公开竞标，所得用于新项目建设。
二、泰安：引1亿社会资金实现厕所革命
为吸引城市公用设施建设资金，泰安市打破政府垄断，放宽市场准入，本着〃谁投资，谁受益〃的原则，出让城市公用事业、基础设施建设经营权。去年，泰安市城区沿街改造、建设公厕，政府采取土地无偿使用30年，免收一切行政性收费，各种入网费、增容费减半征收，允许同步建设1…3倍面积的商业用房等优惠政策，鼓励外资、个体私营经济参与，共吸引社会资金1亿多元，建设、改造公厕2196座，彻底改变了泰城公共厕所脏、乱、差的状况。
三、牡丹江：〃有多少事筹多少钱〃
牡丹江城建史上从〃有多少钱干多少事〃到〃有多少事筹多少钱〃的大转变，有了〃用市场的钱〃而不是〃用市长的钱〃的新思路。大规模的城建，带来了巨大的变化，多年想修未修的桥修了，多年想拓未拓的路宽了，老百姓盼望多年的城市广场、绿地、花园小区也一个个呈现眼前。
牡丹江人算了这样一笔账：建国以来全市城建投入200个亿，可经营的优良资产有30个亿，不用卖掉一半，就是卖掉1／3，一些大项目的资金就不愁了。
具体的做法是：全市公开出售租赁一批市政公用设施，目前已出售了市图书馆和22座公厕，收回资金3200万元。新曙光城市建设投资开发有限责任公司被赋予了重要的职能：一是通过出售道桥、市政设施、城市土地等所有权和使用权，置换激活存量资产，二次投入到城市建设中；二是利用国有资产量大，能够面向国内外金融市场的优势，积极争取国内外信贷指标，探索利用发行城市建设债券和股票的方法，拓宽城建增量资金渠道。
四、广州：市政管理市场化
广州正推进市政、公用事业经营管理的市场化。改变长期以来把市政、公用事业当作非生产性公益事业的观念，按照〃投资与建设相结合，建设与管理相分离，政企分开〃的改革思路，2000年12月26日召开的广州市建设工作会议提出，要确立经营城市资源的观念，创新经营管理机制，运用市场经济规律来发展市政、公用事业和维护管理城市。
逐步把市政设施和公用事业从政府的行政管理转变为产业经营、从无偿投入转变为有偿投入，实现市政、公用设施的有偿使用，逐步减少直至取消政府对公用事业的财政补贴。
要加快推进市政、园林、环卫的维护和管理体制改革。积极推行市政设施维护、园林绿化、环卫保洁的社会化、市场化、专业化管理。探索产业化发展道路，逐步放开市场，引入市场竞争机制，从政府包揽转向社会有偿服务，采用公开招标的办法，把这些维护管理作业交给专业公司去运作。积极探索占用地下、地上空间城市资源的管线、广告、停车的有偿使用管理办法。今后对户外广告的设置要由有关主管部门统一组织公开竞投经营。
五、延吉：自来水燃气市场化
2000年11月10日，延吉实业股份有限公司正式创立，发起人企业包括延吉市自来水公司、延吉市燃气公司等五家国有企业。中国证券报鲁超纲报道了这一消息。副董事长兼总裁王梁说，延吉实业资产涉及自来水、燃气、铝业、啤酒、百货，产业模式不理想，需要下一步通过资本运作置换，但现有的自来水和燃气项目却是具有垄断地位的好项目。自来水公司拥有延吉市唯一的自来水管网，市场占有率为68％，其余为企业自备井。随着城市的发展，自备井被逐步取缔，以及企业自身加强管网技改、堵漏，母体实行债转股，减员增效，自来水公司将盈利丰厚而稳定。同样燃气公司拥有延吉市唯一的燃气管网的所有权与经营权，但延吉市燃气普及率70％中，管道燃气仅占3．9％，发展潜力巨大，下一步延吉实业将通过收购几家燃气公司，介入灌装燃气市场，短期为提高效益，长期将扩大管网覆盖率，统一市场，垄断延边州的燃气供应。
以上三个项目基本上垄断了延吉市的公用事业经营，延吉实业未来将因此获得稳定而丰厚的回报。延吉实业重组创立之后，争取尽快发行B股，成为上市公司，一方面形成延吉市的品牌知名度，另一方面利用资本市场的造血功能，真正在公用事业方面形成产业优势。时机成熟之后，国有资产将置换退出，投入到城市基础环境建设中去。
六、襄樊：有期有偿，出让大桥经营权
1998年，襄樊市委、市政府决策，拍卖了长虹大桥15年经营权。仅此一举，就为城市建设筹措资金3。8亿元。同时，盘活市政公用设施的无形资产，近几年在拍卖桥名、路名、广告经营权、线路经营权等方面作了大量有益探索。
加大城市污水处理、排水、环卫设施、园林设施等方面的筹资力度，积极拓展以水养水、以园养园、以灯养灯、以厕养厕等有偿使用新形式。在园林、养护推向市场取得成功经验的基础上，逐步将环卫推向市场，变事业单位为企业化管理，对有条件的路段实行清扫、清运有偿服务，没有条件的路线积极推行道路清扫招标，精减人员，提高效率，节约费用。
襄樊市建委主任李文强还提出，要在用足用好政策方面有新突破。一方面，国家近几年对城市基础设施的投资力度加大，我们要充分把握机遇，成立工作专班，积极争取国家和省里更多的政策性投资。另一个方面，就是已有的收费政策要用足、用好。凡属国家政策允许的收费项目，要加大征收力度，坚决杜绝短收、少收、坐支和挪用，把有限的资金真正集中用于城市基础设施建设。
七、潍坊：盘活风筝会的无形资产
国际风筝会始办于1984年，十多年间为潍坊市带来了不可估量的社会效益和经济效益。它对提高潍坊知名度、促进对外开放、带动经济腾飞、促进旅游发展、振兴地方文化、做大风筝产业等方面都起到了巨大作用，〃风筝〃已成为潍坊市的〃城市名片〃。然而，由于它的办会方式明显带有计划经济的色彩，办会费用除有少量门票收入抵顶外，其余全由财政补贴和企业承担。这对正在走向市场的企业来说实在难以承受，许多企业意见很大，有的还有抵触情绪，对于政府安排的风筝会任务能逃则逃，能拖则拖。近几年来，风筝会越来越难办。
潍坊市采取〃向市场靠拢，民办官助〃的办会方式，将风筝会提到经营城市的高度来认识。《大众日报记者》刘玉普、宋学宝报道，2000年第十七届风筝会按照〃政府主办、社会参与、市场运作〃的路子，加大了市场运作力度。筹委会与江铃汽车股份有限公司达成协议，由其承作主要广告；与青州卷烟厂、将军集团达成协议，共同举办万人放飞国际风筝大赛；龙舟大赛的冠杯权则转让给了潍坊凯利公司。多家企业的自愿加盟，使风筝会惠而不费。2001年潍坊国际风筝会举行了开幕式文艺演出招标评审会，通过评审，潍坊电视台获得了承办权；潍坊音乐家协会则以486万元取得门票销售总代理权；河南汝阳杜康集团公司以240万元取得风筝会首家赞助企业宣传权。
市场化运作使政府和企业都得到了解脱，政府不必再费力劳神地去安排、督办，企业可根据自己的实际经营需要去参与。这一办会方式使潍坊国际风筝会走向了新生。
第四节 城市公共设施的经营模式
我所在的综合开发研究院，曾给一个城市作旅游规划咨询时发现，这个城市的一个风景名胜区竟由园林局、宗教局、旅游局和文物局四家在管理。这种体制下，怎么可能经营得好呢？
条块分割，是迄今我国城市公共经济实行的管理模式，水、电、气、热、通讯、道路分属不同的行政管理部门。其中邮电、通讯、电力等实行条条管理，地方政府几乎没有任何管理权；水、气、热、道路等以块块管理为主，立项、计划权等集中在城市建设行政主管部门。政府作为垄断经营者，把公共产品的生产任务和公共服务的提供任务，垄断性地分配给公营企业，如指定的自来水公司、独家环保队等。
在公路、桥梁、路灯、公园等公共领域都有一个自上而下、上下对口的庞大行政网络，统一下辖各自领域里众多的专业性公营企业，如电业局下辖从变电所到供电所全套的维修服务专门企业。这些行政网络垄断了整个行业的经营活动，〃建管一体、养管一体、管修一体〃，其他经营主体很难介入。它们自然就没有了外部竞争压力，结果是公营企业整体运营成本高、质量水平低、经营管理效率低。
在日本公共设施的经营方式中，有一种〃公设民营〃的委托方式。即是指场馆作为城市公共设施建设，建成之后委托民间单位负责管理、经营。庞大的建设费用由财政承担，而经营工作则委托有能力的民间单位来承担，这种办法已成为日本城市公共设施运行的一种模式。
在美国，吸引民间企业经营公共设施，甚至在一些政府专门的机构世袭领地里展开竞争的做法，被克林顿向全美公务人员推荐。
〃九五〃以来，我国市政公用行业普遍进行了企业经营机制改革。市政公用行业的企业由传统的全民所有制向以公有制为主体、多种经济成份共同发展的体制转变。近年来，市政公用行业不仅出现了中外合资、中外合作的企业，而且股份制、股份合作制及私人企业也已经在城市供水和公交行业出现，一些城市还实行了股权或收益权、经营权的有偿出让等投资建设合资合作经营管理的方式，调动了社会各方面参与市政公用设施建设和管理的积极性。
一、襄樊：就具体项目设独立企业
汉江大道的改造是襄樊市有史以来最大的城建项目，需拆迁居民房屋5716户，拆迁总面积近38万平方米。建成后有公共设施329亩、绿地面积112。5亩、居住用地148亩，新建5个风景区，将是一个集商务、办公、高档居住、文物古迹与传统文化保护、游览为一体的景观大道。
市里同时成立了汉江大道改造工程指挥中心和汉江大道建设经营中心，后者是独立的企业法人，工作职责：一是拆迁安置；二是道路、上下管网建设；三是风景区建设；四是拍卖土地和房屋开发。市政府对建设经营中心的政策是3个字：〃借、生、还〃，即市政府投资多少钱，开发中心要通过拍卖土地、房地产开发及收取行政性规费还多少钱。
资金主要来源是贷款。贷款将通过三个渠道归还，一是政府贴息；二是政府在房地产开发中的各项行政性规费由经营中心收取，直接用于汉江大道建设；三是出卖土地和开发商品房。商品房的开发将采取定向开发，除了楼层和风格严格按照总体规划，市民要多大的房，就盖多大房。
汉江大道起步区属三类地段，过去20万元一亩无人问津，现在游园小区刚建好，每亩70万元，武汉、广东10余家开发商抢着要。
二、张家港：组建〃城投〃公司
江苏省张家港市通过组建城市投资发展有限公司，推进了城市建设的产业化运作，较好地解决了城建资金缺口大的难题。城市道路、桥梁、广场等公用设施的建设，过去均由政府包办，或者采取〃谁家孩子谁家抱〃的办法，公用设施完善后，土地升值的效益却往往被房地产开发商占有。随着城市建设规模的扩大，政府投入有出无进，包袱越背越重，甚至造成欠债。
据法律之星消息，1998年上半年，张家港市组建了城市投资发展有限公司，简称〃城投〃公司，负责实施城市公用设施项目，同时经营城建资源、资产，统一拍卖城区建设土地，收取配套费和土地升值后的效益，并对房地产业实行行业管理。〃城投〃公司组建第一年就获得收益6200万元，第二年1至10月收
