城市经营的十大抉择 作者:李津逵-第26章
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屯恋厣岛蟮男б妫⒍苑康夭凳敌行幸倒芾怼！ǔ峭丁ü咀榻ǖ谝荒昃突竦檬找�6200万元，第二年1至10月收入近5000万元。还清了前几年的城建欠债2000万元，又投入资金加快了城建进度。
〃城投〃公司的运作，为城建产业化踩出了一条新路。张家港市今年又成立了港城运输公司、路桥公司、能源公司等企业化实体，盘活了城建投人这一块资金，实现了良性循环。
三、长沙：城投公司法人化
2000年8月，长沙市委、市政府提出，对城市建设投资公司、环路公司等政府的融资结构实行法人化、业主化经营，自我举债、自我还贷、自我建设、自我发展、自我承担经济责任和效益责任。今后的城市建设资金，也将由上述公司作为主要筹资主体。
《三湘都市报》何晋文报道，为了壮大其实力，市委、市政府还决定将市政府大院、原建委机关大院的土地使用权、房屋产权以及市自来水公司、第一、二污水处理厂、市固体垃圾处理厂等市政公用企事业优良资产都划入了市城建投资公司，增加其净资产7。2亿元。
同时，市委、市政府决定将政府建设的公用设施项目有形和无形资产经营权打捆进入该公司。如五一路、解放西路、蔡锷南路、白沙路两侧50米范围内户外广告经营权、市政道路、电线杆及路灯广告经营权都归口市城建投资公司。仅此一项，又可为该公司每年创造近千万元利润。
四、泰安：城建国资公司向社会出让股份
泰安市城建国有资产经营有限公司代表政府，面向社会企业、个人和团体放开城市基础设施和公用事业建设、经营市场，寻求投资合作伙伴，并分别将筛选出的热电厂、自来水厂、煤气储备站、液化气站等10个项目，资产5。75亿元，招商或出让10％…100％的股份搞合作建设，广泛吸纳各种经济成分的资金投入城市公用基础设施建设。
泰安市城建国有资产经营有限公司，代表政府经营城市公用事业、建筑、建材、房地产开发等11家权属企业的国有资产，并独立承担公共基础设施建设和市重点工程建设。作为独立法人，城建国资公司统一负责管理经营权属企业的优势资产和分散、低效的流动资金，取得金融机构的授信，以固定资产和各种政府收费权、预期收益做担保，代政府举债，获得急需的城市建设流动资金，使资金在流动中变现、升值，实现城市建设的滚动发展，自求平衡，良性循环。
五、上海：从〃多元化〃到〃四分开〃
康燕在《解读上海》中，回顾了上海城建投融资体制改革的进程：
80年代中期，上海市政府批准成立上海〃久事〃公司，作为〃94专项〃的总账房，负责筹措资金、项目管理、综合开发经营和统筹还款，开创了城市基础设施利用外资的新格局。
1992年上海市成立了〃城市建设投资〃公司。在原城市建设基金会的基础上，本着〃自借、自用、自还〃的原则，实现融资、投资、还债的有效互动。虽然体现了政府的调控目标，但其行为方式已发生重大变革，企业行为取代了政府行为。
建立投融资体制是一项充满巨大风险的系统工程。〃久事〃公司、〃城投〃公司的作用毕竟只是微观层面的单兵突进，难以构筑起良性循环的体制性框架。
1995年9月14日一次市委常委会上，黄菊提出：〃目前上海城建最大的问题不是资金筹措，而是还款问题。目前，筹资还债责任过度集中在城投公司，也就是背在市政府身上。四年时间，城投公司举债本息上百亿元，这么大的资金量怎么筹措，又怎样来还款？〃黄菊提出要建立有效的建设资金筹措和还款机制。市级城市基础设施建设的投资和还贷主体从单一转变为多元。在'九五'期间，要转变投资和还贷主体，形成多元投资还贷的格局，要充分发挥上投公司、上海实业公司、浦东发展银行、城市合作银行、联和投资公司和锦江等六大集团的经济实力和融资功能，开拓他们的潜力。国外发行债券、借款，可以搞共同基金；把兼并的企业改组包装后到海外上市；可通过国内银行的筹资渠道，扩大人民币资金筹措；可结合旅游开发，承担部分基础设施建设。要分工承担'九五'城建资金的筹措和投资任务，并建立城建资金调度联席会议制度，定期协调。调动区县参与中心城区基础设施建设的积极性。探索利用外资的新途径，参照国际大都市的惯例，按市场需求放开对城市基础设施的收费，理顺价格，集中管理，统一收取，逐步规范化，统一规划。发挥各个方面参与城市建设和积极性，统一组织工程实施。〃
2000年8月，总投资达100亿元的沪青平高速公路、同三国道（上海段）、宰奉金高速公路、外环线越江隧道工程、卢浦大桥等五大项目向社会招商获得重大突破。中国造船总公司、爱建信托投资公司、茂盛集团，以及建工集团和城建集团等成为投资主体，并分别成立独立的项目公司。他们将在项目建成若干年后，将运营权交还给政府。从而形成〃市场化运作、项目化建设、投资者回报、社会化管理〃的全新局面。标志着上海投融资体制改革又将出现新的突破。
就在《解读上海》出版之际，上海城建投融资体制改革又有了新的进展：2000年2月28日，市政府通过了关于以投资、建设、运营、监管〃四分开〃为核心的轨道交通投融资体制改革方案，同年4月28日，申通公司、地铁建设公司、地铁运营公司和现代轻轨交通运营公司同时成立，揭开了投融资体制改革的序幕。
据2001年4月27日的《文汇报》，上海地铁运营管理竞争格局在2001年可以形成，由香港地铁和上海现代轻轨发展有限公司合作，而上海地铁运营公司将与新加坡地铁合作，为争取明珠线的经营管理权竞争。
六、市政投资经营的新模式
最近以来，越来越多的城市和城区政府在决策公共设施上马的同时，便未雨绸缪，预先考虑今后的经营体制。关于这个问题的论述最近也常见于报端。综合开发研究院谭刚博士对此有系统见解，他从六个方面勾勒出建立以市政设施资产化经营为主要内容的投资经营新模式：
1、参照国际惯例，探索新模式。
目前国外对城市基础设施的建设与经营，普遍采取以下几种作法：
（1）国有公营模式。即政府投资兴建并拥有基础设施产权，国有企业或准国有部门按商业化原则经营。包括制定明确的经营业绩目标，并赋予相应的管理与财务主权，其中对基础设施的经营性收费以抵补成本为原则。这种模式主要适用于自来水、电力、城市道路等领域。
（2）国有私营模式。即政府以所有者身份，委托或授予非国有公司（经营者）全面经营和维护国有基础设施的租赁合同或特许权，包括新设施的建设、融资，以及按BOT方式或类似协议而拟定的建造、经营新设施的合同协议。目前这种模式在收费公路、发电厂、供水及卫生设施等领域取得成功。
（3）私有私营模式。即针对可以由私营企业提供服务的基础设施，允许私营企业或者以直接投资建设增量设施的方式，提供相应的基础设施服务；或者以收购、受让等剥离原来公有股权的方式进入市场，提供竞争性服务。目前这种模式主要应用于电话、电力等基础设施部门。
我们认为，近期可参照前两种模式，中长期可进一步试行后一种模式，结合中国城市市政建设经营的具体情况，努力探索并建立适应中国国情的城市市政设施建设经营模式。
2、在政府与企业建立委托代理新关系。
政府授权或委托国有公司统一负责市政设施的建设、经营与维护，从政府各职能部门分散投资、松散管理的政府行为，转变为公司集融资、建设和经营相结合的统一的企业行为，从而形成政府与企业的委托建设、代理经营的新型关系。
这样，第一可基本上克服和解决政府多头管理、分散操作产生的各种问题；第二可运用公司机制，增强城建资金融资能力，提高市政建设投资、经营效率；第三改变目前市政设施光有投入却无产出的状况，通过建设与经营的统一，培植超大型国有企业集团；第四可吸取国际上各种投资与经营模式的不同优势，与国际惯例接轨。
3、积极开展市政设施的资产化经营。
激活增量盘活存量，以少量的国有资产吸引并控制多量的非国有资产，满足城市经济快速发展对市政建设的需要。为此可选择试点项目，由政府拨出必要的启动资金给资产经营公司，由其向国内外融资完成建设。当项目建设进展到一定程度时，该公司即可转让部分股权套取现金，用此现金又可开工建设另一市政工程项目。
4、按市场规则运作。
被授权或被委托的国有专业型大公司，在全面承担市政设施的建设与经营过程中，应遵循商业化原则和竞争机制，按市场规则运作。在筹集市政建设资金时，采取多种形式的融资方式，其中特别应在存量城市基础设施的资产经营方面探索新的融资方式。在组织市政工程建设时，应当通过招投标方式，依靠竞争机制择优选择承建商。在经营市政设施、提供市政服务时，按市场化原则，分别采取自营或转让经营权（如承包、租赁）等不同方式，实现市政设施的资产化经营。
5、开展市政建设融资体制创新。
市政工程建设投资大，周期长，回收慢，这就决定市政工程建设在利用财政拨款的同时，还要善于使用现代化的金融衍生工具。
（1）力争发行市政建设债券。以地方财政担保，向中央申请发行地方性市政建设债券，解决市政建设投资需求量多，资金缺口大的矛盾。
（2）大型市政建设项目要充分利用BOT、ABS等融资方式。BOT是目前大型建设项目经常采用的一种特许经营方式。ABS是指以目标项目所拥有的资产为基础，以该项目资产的未来预期收益为保证，通过在国际资本市场发行高档债券来筹集资金的一种项目融资方式。
6、完善政府对市政设施建设经营的监督管理。
政府在授权或委托国有专业大公司负责市政设施的建设与经营之后，仍需强化在管理、监督方面的政府行为。一是明确政府各职能局对市工程管理的职责，按工程建设分阶段管理，做到各司其职。计划部门负责项目的立项和审批、规划国土部门负责管理土地征用、建设部门负责工程管理与招投标工作、财政局负责财务监督。二是按市政建设与经营程序，协调政府有关职能部门的管理权限，避免重叠交叉或管理脱勾现象，尽快形成与市场经济相适应的市政建设管理体制。三是制定扶持和鼓励政策，使受托开展市政设施投资建设和经营管理的公司尽快成为市政建设领域的国有大型集团。
抉择之七：按揭一个新城市
时间就是金钱。
时间和金钱之间存在着守恒与转化的关系。今天我们因为缺钱而坐失了时间，明天将一无时间二无钱。今天用好了明天的钱，今天的时间就值钱，明天就会更有钱。
2001年国庆节，在镇江市长江边新落成的春江潮广场上，万头攒动、摩肩接踵。人们扶老携幼从城市的四面八方赶到这里，他们脸上放着光，说笑着，不为别的，就是要在这个崭新的城市〃大客厅〃中间看一看、走一走、挤一挤。一位退休机关干部模样的老人，向我们这些外地游客如数家珍般的讲述镇江城市面貌的变化。他感叹地告诉我们，人们认识到城市形象的重要也是有一个过程的，许多年前，有一位市领导为了推动中山路的改造，就曾经亲自挎着灰桶，到路边建筑上一个字一个字去刷〃拆〃！
但是今天好了，所有人都知道镇江的面貌该有一个大的变化了。而现在市里的班子又是镇江历史上最实干的班子。
真想在这里同这位老先生多聊一会儿，可人流越来越挤，我们无法原地不动，只得与老人道别，看着他和他的老伴汇进广场的春江潮。
其实就在几个月前，还是在镇江，当城市改造刚刚开始的时候，也有不同的意见，例如，照这样改造，会不会把〃十一五〃的钱也用光了？那时，镇江市新一届班子决心大力改造城市环境，到处都看到马路旁边在破路、铺管，据说半年间的城市改造工程量相当于前五年的总和。
的确，假如就按现在的城市财政盘子，别说〃十一五〃，就是把〃十二五〃的钱用上，可能城市的面貌也难有大的改观，别说是镇江市，从全国来看，仅凭预算内财政盘子，让城市面貌发生根本改变，有几个城市能够做到呢？现代化的城市基础设施建设，必须和现代化的城市经济建设取得协调发展。但是，协调发展不能简单地理解为同步建设，更主要的，应该是基础设施的超前建设，这也是城市现代化建设的重要起步。
因此，敢于负债经营，通过城市环境建设的先期投入，带动土地升值，引来更多的投资者，实现城市经济高级化，才能形成城市建设与城市经济的良性循环。
第一节 一万年太久！
一、世纪之初的紧迫
21世纪初，是我国城市化的加速时期。正如朱钅容基总理所说，〃加强基础设施建设，不仅可以拉动当前经济增长，还可以增强经济发展的后劲〃。因此，城市基础设施建设要以略高于国民经济发展的增长速度，才有可能使供求矛盾得到缓解。
从2000年到2010年，中国城市基础设施建设工程量浩大，以污水集中处理率为例，目前全国城市只达到25％，在2010年应达到40％，供热普及率要从25％达到50％，而人均道路面积要从目前8％达到14％。考虑到在这十年中，城市人口至少要新增两个亿，那么上述各方面新增的基础设施总量将是一个天文数字。
仅凭预算内财政的小循环，要实现上述的目标，恐怕要等到22世纪。实际上，基础设施摆在优先位置并非自今而始。1998年，为应对亚洲金融危机的冲击，党中央国务院就作出了〃扩大内需，实行积极的财政政策，加强基础设施建设，拉动经济增长〃的重大决策。国家增发的1000亿元债券和1000亿元银行贷款，其中用于城市建设的投资分别为364。4亿元和138亿元，共安排建设项目712项，由此，全国城市基础设施建设明显加快。
基础设施建成之后，不仅为今天所用，更主要的还是为明天所用。因此今天通过举债来建设，明天通过收税来还债也是合理的。如果不举债，而是加大当前的财政收入力度来建设基础设施，就会使今天的使用者和纳税人承担了本应由明天的使用者和纳税人承担的部分费用，这不仅有失公平，还可能因费用的增加和税赋的加重导致今天的社会不稳定。
只有当城市尽快拥有了现代化的基础设施，城市的功能才能得到发挥，城市的各项经济社会活动才能更好地开展，城市才能成为开放型的、多功能的、社会化的、现代化的经济中心。由于现代化城市基础设施的整体性强、建设规模大、建设周期长，只有超前建设，才有可能与城市的主体设施（指工业、金融、贸易、仓储、科研等部门的设施）、附属设施（指住宅、中心学校、医疗卫生、商业网点等设施）同时形成完整的能力，使城市的各项主体设施、附属设施能最快地投入使用、发挥效能。
二、他山之石：适度举债
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