城市经营的十大抉择 作者:李津逵-第27章
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二、他山之石：适度举债
从国外的经验来看，城市基础设施投融资体制改革的总趋向是朝着多元化、市场化、扩大非政府投资的方向转变，而适度举债是重要特点。
李青在〃城市基础设施建设与投资多元化市场化〃一文中指出，发行城市建设债券是许多国家共同的做法。对于投资者来说，购买市政债券的好处很明显，即收益率较高且可以免税，但相对风险大，市场流动性低。在美国、加拿大，省级政府十分依赖于债券市场筹集城市基础设施建设资金，目前两国省级政府发行的债券总额超过7．4万亿美元。此外，其他地区的情况也很能说明问题。1991至1998年，拉美有52个省市发行了市政债券；亚洲的地方债券市场也已集中了4770亿美元的资金；捷克10万人以上的城市都发行了市政债券，甚至俄罗斯、波兰等国家也都已通过市政债券筹资。
利用国际组织贷款也是重要的举债之途。世界银行是城市基础设施贷款的最大提供者之一。据统计，世界银行在1980至1993年共贷款270亿美元用于城市基础设施与服务，其中三分之一是城市基础设施贷款。同时，亚洲开发银行也贷款25亿美元以上用于港口和城市电气化等城市基础设施建设。
值得注意的是，虽然私有化或公私合作化是城市基础设施建设的总体趋势，但是，私有化并不是解决城市基础设施问题的万能药，在这方面政府具有非常重要的作用。政府不仅要承担建设城市基础设施的财政责任，也要承担私有化过程中的风险，同时更具有规范市场行为、制定市场制度、合理利益关系的职能。而且对于非经营性城市基础设施的投资，政府还是责无旁贷的主要承担者。
三、抉择：跨越式发展
2000年，我在做《重庆九龙坡区旅游产业策划方案》时，结识了重庆市九龙坡区区委书记何国清，他的部下背地里用四川话讲他：〃何大爷是战略家〃！有一次，我列席区里的经济分析会，听何国清讲到区属几个镇高等级公路建设时，把跨越式发展的道理讲透了，他说：〃没错，修路是要花钱，可今年不修，明年修，还不是要花钱？早修才可能早运营、早见效益、早收回投资〃。
上海在九十年代中，每年确定的全市〃头号工程〃累计高达数百亿元。1991年：南浦大桥工程；1992年：浦东杨高路扩建工程；1993年杨浦大桥工程；1994年：内环线高架工程；1995年：南北高架工程；1996年：延安路高架西段工程；1997年：延安路高架东段工程；1999年：延安路高架中段工程。十年间，上海用于城市基础设施建设资金达3100多亿元，占同期全部固定资产投资总额的23％。这其中，上海的财政投入不过620亿元，仅占城市基础设施建设投资的五分之一。
上海的路径说明，当代中国的城市化必须走跨越式的路子，在这一点上，中国大陆的城市化与国际上许多城市是不同的。比较一下香港财政发行公债的准则就看得很清楚：
曾任港英政府财政司的夏鼎基在1975－1976度预算案演词中曾经订出发行公债的准则，主要是：1、借款必须指定用作有利益的资本投资，而不是用于经常政费支出；2、非常帐差额由借款弥补之数不应多于一半；3、每年举债的费用，即利息加增还款项，在任何时间都不应超过港府财政储备所赚取的利息收入；4、自由财政储备应不低于预算总开支的15％。以上准则主要用于限制公债的用途、数额及与财政储备的关系，是港府审慎、稳健理财思想的体现。
上海走了一条与香港不同的路。回头看，〃九五〃期间上海的建设打了时间差，赢得了发展时机。可以想像，这些路桥工程如果推后几年建设，投资成本肯定会更高，困难也会更多。如果按照香港的财政准则，或是仅凭上海〃八五〃、〃九五〃预算内财政〃小循环〃，我们要想领略2001年上海举行〃APEC〃时的城市风采，至少还要等100年。而那时候，在全球国际性大都市的席位中，早已按部就班。
第二节 用好明天的钱
一、深圳：举债投资是高速发展的初始动力
深圳经济特区创建之初，市政建设百业待举。要想发挥经济特区的功效．必先进行大规模的城市基础设施建设。城市基础设施建设需要大量的资金。资金从哪里来？
一条路是引进外资成片开发。但是在当时外商对经济特区缺乏了解，对特区经济政策缺乏信心的情况下是不可能的。特别是对基础设施投资较之厂商企业投资回收期长、效益低、风险大，外商一般不会来投资，因而这条路是走不通的。
按传统的方法城建基础设施多由地方财政负担，但完全由市财政负担这笔资金也不可能。一是中央财政没有拨款，二是当时的我市财政仅仅能解决〃吃饭〃的问题，也拿不出这笔钱来。当时唯一的办法是由市财政向银行举债，筹集城建资金，进行基础设施的开发与建设。
从1981年到1985年，市财政共向内资银行贷款7。84亿元，其中用于特区〃七通一平〃基础设施建设5。25亿元，占贷款总额的66。9％；重点文化设施建设6500万元，占贷款总额8。3％；城市公共设施建设l。94亿元，占贷款总额的24。8％。城市基础设施等项建设优化了投资环境，坚定了外商的投资信心，引来了越来越多的外资。实行信贷资金和财政资金统筹综合运用的办法，有效地解决了城市建设资金不足的问题，加快了城市建设的步伐，促进了经济特区经济的发展，也为今后财政收入的增长打下了坚实的基础。
在特区初创时期，财政举债投资对整个建设投资的启动力却是不能低估的。正是由于有了财政巨额举债投资，才鼓励了各方投资的信心，增强了各方投资的决心，尤其是为其他投资者创造了投资的条件。总之，财政举债投资的意义远远超过了其所占总投资份额的本身，其作用和影响也不限于目前所见，在今后特区的不断发展中，人们会越来越深刻地感受到这一改革创新所带来的深远影响。可以说，特区财政举债投资是特区经济高速发展的初始动力，其启动效应是财政主导作用的充分体现。（韩继东，1990）
二、上海：巧用〃上代人的钱〃、〃下代人的钱〃和〃当代人的钱〃
巧用〃上代人的钱〃、〃下代人的钱〃和〃当代人的钱〃。据说这是上海市委书记黄菊对上海十年筹集近1．4万亿元建设资金所做的形象概括。用〃下代人的钱〃指的就是采用BOT方式。BOT是由政府把基础设施以招标形式选择投资发展商，授权其筹资、设计、建设，发展商在项目建成后的一定期限内通过经营收回投资，取得赢利。授权期结束后，发展商无条件地将项目转让给政府。对我国来说，开展BOT方式实际上是政府与外国投资商的特许权协议关系，是吸引外资参与基础设施建设的一种手段。因此，BOT融资方式也被称为〃外资投资特许权项目〃。
1995至1997年间，这种方式是上海基础设施建设资金的主要筹措方式，它使上海人修建高架环线道路的梦想得以提前实现。通过转让南浦大桥、杨浦大桥部分特许专营权，上海用获得的25亿元资金，建造了第三座跨江大桥——徐浦大桥。而转让延安东路隧道北线专营权，则让隧道南线工程顺利竣工通车。
三、龙岩：今后几年的资金提前使用，赢得时间
地处闽西的福建省龙岩市，中心城市建设责任务重、要办的事很多。据建设部门预测，今后几年内按项目安排急需投入中心城市建设资金20亿元左右，可收取的城建资金每年仅6000…8000万元，除城建系统正常维护经费外，可直接用于建设的资金仅4500…6500万元，仅凭这点资金显然是难以满足龙岩中心城市建设发展需要的。为此，市委、市政府提出要正确处理加快建设与量力而行的关系，要转变〃等、靠、要〃和〃有多少钱办多少事〃的观念，敢于适度超前，举债搞建设。按谁投资、谁经营、谁受益，实行市政建设项目引进内外资、民资建设，能快则快，加快现代化城市建设步伐。
龙岩市副市长廖桥榕分析了〃举债建设〃的依据：一是目前国家金融政策鼓励投资搞城市基础设施建设；二是城建的投入能形成经济增长的拉动点；三是现在基础设施建设是成本最低的时期；四是有利于盘活建设用地，积累城建资金。所谓〃适度超前〃：就是在确保还本付息的前提下，把今后三至五年的建设资金捆在一起，利用金融贷款运作，提前使用，赢得时间，争取主动，取得效益。为此，市政府在通过投资公司争取贷款的同时，还采取以优惠政策大力吸引社会闲散资金投入城建，充分利用外资、民间资金、市外资金等多种办法，千方百计拓宽筹资渠道，增加投入。
四、西宁：从几千万到几十亿
青海省省会西宁，是青藏高原上一座古老而又年轻的城市。〃青海省百分之三十六的人口在西宁，百分之三十五的国内生产总值、百分之五十以上的工业产值、百分之五十以上的税收、百分之六十的社会商品零售额是由西宁市提供的；西宁还为西藏的经济建设起到了桥梁、物资集散的作用，每年全国援藏的二十多万吨物资百分之九十从西宁转运。〃在谈到西宁市在西部大开发中的战略地位和辐射作用时，西宁市委书记李津成这样对记者说。
《人民日报》记者李建兴、马应珊2000年3月4日报道，西宁是青藏高原、黄河上游最大的城市，在西北西南各省中具有接东连西，沟通南北，联结川、甘、藏、新四省区的区位优势。但在三年前，西宁的城建还不如东部沿海的一个县城。交通、通信、电网、供水、排水、供热等城市基础设施建设十分落后，市区的主要大街没有下水道，全市的公厕百分之九十以上是旱厕。许多到这里考察项目的外商看到西宁市杂乱、破旧的样子就打道回府了。市内，一条湟水河把西宁分割成南北两半，南川、东川、西川又把南北两半切成了几片，桥少桥面窄，车辆拥挤，交通不便。
从一九九七年开始，西宁市加大基础设施投资建设力度。三年的时间，一个崭新的西宁市矗立在青藏高原的蓝天下。
记者沿着湟水河南岸走了一遍，看到湟水河上已建设拓宽了七座新桥。在五一桥上，西宁市交通局局长陈正印对记者说，报社桥、五一桥、建国路桥三座桥梁拓宽改造总投资一千二百万元。为解决资金不足的问题，市政府广开渠道，解决了桥梁的建设资金，并按照景观景点的标准精心设计。三座桥都于去年建成通车，把湟水河两岸的西宁城区紧密地连结在一起。到目前为止，全市已建成和在建的桥梁有四十四座。记者来到天峻桥施工现场，只见施工队伍正冒着零下十三摄氏度的严寒挖基坑，用八十多度的热水和防冻剂搅拌、浇筑混凝土桥墩。来自湟中县上新庄乡阳坡台村二十三岁的工长王庆忠对记者说，从一月一日开工，施工就一直没停。
南环城快速路是西宁市规划的三条绕城快速路之一，目的是解决进出西宁城难的问题。记者来到关键性工程——…昆仑桥施工现场。只见全长一千一百三十二米的昆仑桥飞架于儿童公园、南川河、南川东路之上，主体工程已经完工。
李津成书记对记者说：〃以前，西宁市每年的固定资产投资才几千万元，一九九七年达二十五亿元，一九九八年为三十八点九亿元，一九九九年达四十八点四亿元，二○○○年力争实现六十亿元。〃
五、吉林：把未来的钱转换成为现实投入
吉林市筹措城建资金的渠道来自三大方面：
一是盘活土地资本存量和国有资产存量，利用前人积累的物化资本建设城市；
二是积极进行开源节流和资本运作，推进股份制改造，通过股票市场用活当代人的资金，使之转换成为城市建设和工业发展的投入；
三是努力争取银行信贷资金，通过建设项目的有偿使用和以经营收入抵押等方式，把未来的钱转换成为现实投入。1998年以来，吉林市城市基础设施建设投资达到一百多亿元，相当于新中国成立以来前四十九年全市同类投资总额的三倍。（王照环，2001）
第三节 从制度上规避举债风险
一、避免〃政府独家投、社会免费用〃
政府的财政收支是由财政部门来统一管理的。财政部门在银行设有账户。政府的账户也是不能随意透支的。政府入不敷出时，即出现财政〃赤字〃。对于中央政府来说，有两种可能的选择，一是增发货币；二是借债。对城市政府来说，只有借债，也就是公债。
公债是递延的税收，不是免费的午餐。因此对地方政府发行公债在世界各国都有严格的限制，例如日本《地方财政法》规定，地方政府只有在下述五种情况下经批准才可以发行地方债：
1、筹措交通、煤气、水道事业以及其他公营企业所需资金；
2、用作投资和贷款；
3、转换其他地方债；
4、用于善后救灾事业；
5、筹措公共设施或公用设施建设资金。
明天要还的钱，今天就要投在有效益的地方。政府举债投资基础设施，对拉动需求、扩大就业的积极作用是不用质疑的，但是，假如是由政府独家投资基础设施，假如所投的大多数项目建成后都实行〃免费〃服务，则将来政府何以收回投资，偿还债务？假如基础设施不能收费，政府就只有借新债还旧债。偿债不仅要还本，而且要付息，故而要借更多的新债；
因此，在实施城市的跨越战略中，政府应致力于引导社会资金对基础设施的投入，而不是赤膊上阵独家投资。用财政贴息一类的办法引导和鼓励民间企业的投资，财政债券资金对投资的拉动作用，将比政府自己投资要扩大数倍、甚至数十倍。
用什么办法，把银行里6万多亿城乡居民存款引出一部分，投入基础设施？王东京提出，首先要给予企业比较灵活的融资权，包括银行贷款和发行基础设施建设债券，不然银行里的储蓄存款出不来；其次就是要解决基础设施服务的收费问题。出台相应的政策，允许其合理收费。特别是对那些投资周期长、利润回报率低的基础设施项目，政府应予以适当扶持，如动用财政债券资金对其项目贷款（或债券）贴息，或是规定一定年限内给予减免税的优惠。只要政府积极引导，保证基础设施投资有平均利润，那么，把一部分储蓄存款，分流到基础设施的投资，就不是一件可望不可及的事情。这样做，不仅能极大地刺激投资，而且可以减轻政府的借债压力和偿债风险。
二、严格区分经营性和非经营性项目
如果说支持我们近几年快速建设的投融资策略是〃现实举债建设〃的话，这只能是城市基础设施严重欠帐和匮乏的特定时期所采取的特殊策略。新形势要求建立新的理论体系，作为今后市政、公用基础设施投融资的方略，其基础就是要长效举债建设，做到可持续发展。
上述观点，见于上海市建设和管理委员会主办、上海城市发展信息研究中心策划制作的网页，文章回顾道，上海近几年的大量建设，资金缺口主要是靠举债建设，这使我们尝到甜头。但同时，举债建设过头，其负面效应渐渐显现出来，即债台高筑、负担沉重，而还贷机制并未真正建立，造血渠
