城市经营的十大抉择 作者:李津逵-第28章
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。但同时，举债建设过头，其负面效应渐渐显现出来，即债台高筑、负担沉重，而还贷机制并未真正建立，造血渠道不畅，功能不全，债务难以及时消肿，为还利息而〃奋斗〃令人对今后发展感到捉襟见肘，前景担忧。
所谓上海市政、公用基础设施，包括市政建设和公用事业两类，即自来水、煤气、公共交通、园林绿化、环境卫生、大桥、道路、地铁等。因其具有五大特征，也就是基础性、共享性、巨额性、超前性、规划性，决定了这些项目是以公益性项目为主，公益性的项目以获取社会效益和环境效益为主，不是以谋取经济效益为目的的，这些项目理应由政府出资建设。现实的状况是政府财力有限，市财政每年拨入市城投公司的资金仅为6亿元，再加上土地批租和规费收入等，总计才20多亿元。而另近100亿元的投资资金是靠市城投公司对外借债所得，通过借债渠道筹措的资金必然要附加一定的投资回报，即还贷的效益性。如果，公益性项目建设长期通过举债方式所得，只是重复进行从举债到建设、或从举债到还贷的单向运作，无限量的举债，又无法进入举债、建设、还贷的良性循环，必然使其债务将越积越多，包袱越背越重，最终导致资不抵债而消亡。
文章分析，在市政、公用基础设施的多元投资方面，社会闲置资源尚未能充分利用，一方面，上海市国内储蓄速度增长很快，以平均每年669。574亿元的速度递增。尽管贷款余额也在同期上升，但缺口仍相当大，从1994年至1997年，储蓄缺口增加6倍多。另一方面，截至1998年底，上海居民个人外汇的存款余额已经突破60亿美元，约有90万户家庭拥有外汇存款帐户，而且外汇存款额还将以年均15~20％的速度递增。这60亿美元的外币储蓄也远高于外商98年度在上海的投资总额36。38亿美元。如此多的内款和外汇储蓄，正处于被驱动投资状况，给多元投资的拓展带来了机遇。
作者指出，市政、公用基础设施项目投资正逐步成为各大企业集团争抢的焦点。因为，市政、公用基础设施行业市场较稳定，如为收益性项目其获利一般是长期的、稳定的。在当前消费市场不景气、投资方向迷茫时机，投资收益性市政、公用基础设施建设项目不失为是社会上许多大企业集团或上市公司投资的尚佳途径。
但是，封闭式的投资管理，限止了各企业及社会闲散资金进驻市政、公用基础设施建设。
首先，价格体系不完善，市政、公用基础设施价格的制定是由政府物价部门核准，不是以价值为基准的，不合理的价格机制抑制资金的进入。
其二，通过发行国债、债券等方式筹措建设资金必须经过中央政府的批准，手续繁杂，而且额度有限。地方政府又没有发行市政债券的权利，其他集资途径又没有很好地开拓，使大量的社会闲散资金缺乏投资方向。
其三，投资管理体系还不健全。政企不分、权限不清、责任不明等。政府同时行使两种权力，以行政审批为主要特征的传统投资机制没有根本改变，几年来，投资领域虽有几次放权，但都是纵向性的行政性分权；虽已明确规定竞争性项目投资由企业自主决策、自担风险，所需贷款由商业银行自主决定、自负盈亏，但这实际上还没有实现，投资者还没有成为真正的决策者，〃谁投资、谁决策、谁得益、谁担风险〃还没有真正落实到实处。而且政府部门职能交叉重叠，政出多门，多头审批，综合调控制能力弱，难以对全社会投资总量和方向实施有效的调控和引导，市场对资源配置的作用也没有得到充分发挥。作者提出：进一步大胆改革探索中，犹其要寻找新的理论基础。
新的理论基础核心是严格区分经营性和非经营性项目，根据项目属性，确立投资主体、资金渠道、运作方式和管理模式。经营性项目放入社会，吸纳多元投资；而政府只投资于非经营性项目建设，在财力不足进行举债时，也可做到心中有数，在一种理性状态下进行举债建设。
第四节 利用国际金融机构贷款
改革开放以来，外资已经进入了我国许多一般性竞争行业，由于城市基础设施建设周期长、投资回收率低等特点，总体上外资进入较慢较少。且主要是在部分沿海城市进行，其中供水和地铁是最大的两项，占利用外资总额的40％左右。
国家对于外资进入基础设施领域已有鼓励政策，如1997年颁布的《中华人民共和国公路法》，就规定可将公路收费权转让给国内外经济组织。1999年，国家发出了《关于扩大外商投资企业从事能源交通基础设施项目的税收优惠规定适用范围的通知》，将过去在沿海地区使用的政策扩大到全国范围。目前对于外商投资于其他基础设施部门，也陆续出台或正在酝酿一些鼓励政策，如北京市轻轨交通建设就对此有所计划。主要是中央政府从国际金融组织、商业银行、外国政府按照一定利率，借贷一定期限的资金用于城市基础设施建设，目前利用世界银行贷款是最大的外资来源，其次是亚洲开发银行的贷款，两者占到建设市政公用设施利用外资额的近38％。
1999…2000年全国建设系统利用第四批日元贷款，分别安排城市供水、污水处理和轨道交通等11个项目贷款金额1081亿日元（约合9亿美元）。成都市采用BOT方式，引进外资1亿美元。安徽省利用德国、荷兰、西班牙政府贷款和亚行贷款，共引进外资4000万美元，建设城市市政公用设施取得成效。
2000年5月27日，建设部发布施行《关于城市市政公用事业利用外资暂行规定》，规定涉及的〃城市市政公用事业〃，包括城市供水、供热供气、公共交通、排水、污水处理、道路与桥梁、市容环境卫生、垃圾处置和园林绿化；
规定所称〃利用外资〃包括借用国外贷款和吸收外商投资。而借用国外贷款包括外国政府贷款、国际金融组织贷款和国际商业贷款；吸收外商投资包括外商直接投资（含中外合资、中外合作、外商独资股份制企业及合作开发）和外商其他投资（含外商购买中方的股票及其他）。〃国际金融机构〃包括国际货币基金组织、世界银行贷款、亚洲开发银行融资，中国各地城市政府最为熟悉的当属世界银行贷款。
本节即以世行贷款为例，探讨城市公用设施利用国际金融机构贷款的问题。
一、世行概况
世界银行集团目前由国际复兴开发银行（即世界银行）、国际开发协会、国际金融公司、多边投资担保机构和解决投资争端国际中心五个成员机构组成。总部设在美国首都华盛顿。
世界银行成立于1945年12月27日，1946年6月开始营业。凡是参加世界银行的国家必须首先是国际货币基金组织的网员国。世界银行通过担保或供给网员国长期贷款，以促进网员国经济发展及国际收支平衡。
世界银行按股份公司的原则建立，重要事项都需网员国投票决定，投票权的大小与网员国认购的股本成正比。世界银行每一网员国拥有250票基本投票权，每认购10万美元的股本即增加一票。美国认购的股份最多，有投票权226178票，占总投票数的17。37％，对世界银行事务与重要贷款项目的决定起着重要作用。我国认购的股金为42。2亿美元，有投票权35221票，占总投票数的2。71％。
世界银行的最高权利机构是理事会，由每一网员国选派理事和副理事各一人组成。任期5年，可以连任。
世界银行贷款对象是网员国官方、国营企业、私营企业。若借款人不是政府，则要政府担保。贷款多为项目贷款，用于工业、农业、能源、运输、教育等诸多领域。世行只提供项目建设总投资的20％～50％，其余部分由借款国自己筹措，即我们通常所说的国内配套资金。借款必须专款专用，借款国必须接受世行监督。贷款期限20～30年左右，宽限期5～10年。贷款利率比市场利率要低一些，对贷款收取的杂费也较少，只对签约后未支付的贷款收取0。75％的承诺费。但手续繁琐，要求严格，一般需要一年半到两年的时间。
世界银行的贷款程序：
1、项目的选定
作为项目周期的第一阶段，项目的选定至关重要，能否从借款国众多的项目中选出可行的项目，直接关系到世界银行贷款业务的成败，因此，世界银行对项目的选定工作历来非常重视。世界银行对项目的选定主要采取几种方式：①与借款国开展各个方面的经济调研工作；②制定贷款原则，明确贷款方向；③与借款国商讨贷款计划；④派出项目鉴定团。
2、项目的准备
在世界银行与借款国进行项目鉴定，并共同选定贷款项目之后，项目进入准备阶段。
在项目准备阶段，世界银行会派出由各方面专家组成的代表团，与借款国一起正式开展对项目利用贷款的准备工作，为下一阶段的可行性分析和评估打下基础。项目准备工作一般由借款国承担直接和主要责任。
3、项目的评估
项目准备完成之后，即进入评估阶段。项目评估基本上是由世界银行自己来完成的。世界银行评估的内容主要有五个方而，即技术、经济、财务、机构、社会和环境。
4、项目的谈判
项目谈判一般先由世界银行和借款国双方商定谈判时间，然后由世界银行邀请借款国派出代表团到华盛顿进行谈判。双方一般就贷款协议和项目协定两个法律文件的条款进行确认，并就有关技术问题展开讨论。
5、项目的执行
谈判结束后，借款国和项目受益人要对谈判达成的贷款协定和项目协定进行正式确认。在此基础上，世界银行管理部门根据贷款计划，将所谈项目提文世界银行执行董事会批准。项目获批准后，世界银行和借款国在协议上正式签字。协议经正式签字后，借款国方面就可根据贷款生效所需条件，办理有关的法律证明手续并将生效所需的法律文件送世界银行进行审查。如手续齐备，世界银行宣布贷款协议正式生效，项目进入执行阶段。
6、项目的后评价
在一个项目贷款的账户关闭后的一定时间内，世界银行要对该项目进行总结，即项目的后评价。通过对完工项目执行清款，进行回顾，总结项目前几个周期过程中得出的经验和教训，评价项目预期受益的实现程度。
在我国，一般是由国家财政部出面与世界银行签署贷款协议并承担偿还债务的义务。国家财政部再分别与各个项目省的财政厅签署转贷协议。
二、中国利用世行贷款的基本情况
中国与世界银行的合作已有20年的时间，经过中国政府和世界银行的共同努力，目前中国已成为世界银行最重要的合作伙伴之一。世行在华贷款项目涉及农业、林业、水利、扶贫、工业、能源、交通、教育、卫生、城建和环境保护等国民经济的各个重要领域。从地区上看，世行贷款已遍及全国29个省、市和自治区。
总体来看，中国利用世行贷款具有以下特点：
1、起步晚，发展速度快
1981财年中国只有1个世行贷款项目，贷款规模2亿美元，20年来世行共向中国提供贷款支持了230多个项目，贷款总额340多亿美元，中国的贷款总额在世行各借款国中名列第一，正在实施的项目有110多个。
2、贷款结构趋于硬化
1981年以来，世行在中国贷款支持了几十个教育、卫生和扶贫项目，这些项目对中国的发展作出了重要贡献。然而，随着中国从国际开发协会毕业（人均国民生产总值超过785美元），世行不再为中国提供软贷款，而国际复兴开发银行硬贷款的利率相对比较高，对中国继续借世行贷款做社会项目形成了一定制约。会对农业和社会发展项目产生相当的冲击。
世行一直在积极争取利用双边发展机构的赠款来软化国际复兴开发银行的硬贷款利率。
3、贷款部门结构中，基础设施项目所占比重不断扩大
农业及社会发展项目所占比重相对有所下降。到1995年6月30日，农业利用世行贷款所占比重27．6％，基础设施项目所占比重53％。近年来，能源、交通和工业类项目已成为世行贷款的主体。
4、在世行贷款项目和贷款额增加的同时，项目准备和管理的难度也在增加
一则由于项目的内容和建设方案设计日趋复杂，项目涉及的地区和部门越来越多，各方面利益矛盾突出，增加了协调的难度；二是有些项目，世行在政策的变化和经济改革上的要求增多，加上其他一些因素的影响，这无疑也增加了项目准备和管理的难度。
以石家庄城市交通项目为例：2001年4月，世界银行执行董事会批准向石家庄市提供1亿美元的贷款用于城市交通项目。这是世界银行在华北地区投放贷款建设的首个城市交通项目，也是石家庄市迄今为止利用外资金额最大的项目。
石家庄城市交通项目于1995年6月开始运作，1997年9月经国家计委批准立项，2001年1月通过世界银行评估。该项目总投资22．39亿元人民币，其中利用世行贷款1亿美元。项目分5年实施，从2001年开始，预计到2006年6月30日竣工。这一项目的实施将完善石家庄市二环路以内的城市路网结构，加强自行车和行人道路系统的建设，提高交通系统运行效率的基本目标，在节省市民出行时间、降低出行费用、增加道路安全系数及机动车尾气减排等方面取得明显效果，使石家庄市的基础设施建设取得新的突破。（据石家庄城市交通项目办公室提供的信息，新华网石家庄王海忠4月10日电）
预计2002至2004三个财政年度里，世行对中国的贷款额度将在30亿美元左右，用于大约30个项目。世行在城市发展领域的投资不断加大，目前有15个贷款项目正在实施，贷款总额约20亿美元，这些项目分布在中国一半以上的省市自治区，项目内容包括城市公用设施的机构建设和管理、污水和垃圾处理、空气污染治理、城市扶贫、住房和土地市场开发等。
三、世界银行贷款项目还贷风险分析
北京第二外国语学院旅游外经系白远，通过若干利用世行贷款中不成功项目的分析，提出了四条风险防范措施：
第一条，改变投资体制，实行市场机制
必须改变国家和地方政府既是担保人又是投资者和还贷者同时又是管理者的多重身份，成为真正意义上的名义担保人。由于世界银行的贷款只对国家，所以国家作为担保人的角色还无人替代。然而政府作为投资者和还贷者的角色完全可以由项目投资的企业本身、其它组织机构以及私人团体来承担。换句话说就是将世行项目推向市场，由市场来解决必需的配套资金并承担还贷的义务。作为投资者和还贷者的企业，完全可以自行向银行贷款或通过发行股票筹资，自负盈亏。
第二条，鼓励私营部门的参与
目前世界各国都在积极尝试鼓励私人资本更多地参与世行的项目，这也是世行为之努力的目标之一。在竞争日益加剧的全球环境下，高效率的基础设施服务成为一个重要的成功因素。我国的基础设施需求巨大，而要满足这些需求仅仅靠公共部门的资金和管理能力是不够的，只有在私营部门作用显著扩大和基础设施商业化条件下才能满足。
第三条，发挥非政府组织（NGO）的作用
世界银行在其驻�
