城市经营的十大抉择 作者:李津逵-第29章
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显著扩大和基础设施商业化条件下才能满足。
第三条，发挥非政府组织（NGO）的作用
世界银行在其驻成员国的代表处中，有72个代表处都任命了非政府组织联络官员。世行在其1997年财政年度批准的业务中有47％涉及非政府组织的参与。目前我国的非政府组织发展水平较低，因而其发挥的作用也相当有限。这种状况应逐步得到改善，这主要是由于随着全球经济一体化程度的提高，私有资本、技术和信息逐渐成为经济发展的重要因素时，国家的作用在许多场合越来越模糊，而非政府组织则替代国家更多地扮演了国际经济事务合作者的角色。
第四条，减少不必要的中间环节
鼓励和支持私营部门和非政府组织参与世界银行项目，既可以扩大政府与各方面的合作，充分发挥各方面的积极因素，又可以避免国家与各级政府参与世行项目带来的某些弊端。
这些弊端包括，多头投资和多层领导带来的管理问题：责任不清，用人混乱，行政指示代替科学的管理等；支出问题：不必要的中间环节造成的费用增加，加大企业和群众还贷的负担；还贷问题：由于政府承担了最终的还贷义务使企业和个人的利益与还贷无关，因而企业的积极性就会大大降低，增加了还贷的风险。
四、利用世行贷款的操作建议
水利部外资办公室胡文俊通过对水利行业利用世行贷款的分析，提出了利用世行贷款的六条建议
第一，认真研究好政策，做好项目的选择和准备
做好世行项目的选择、准备和申请工作。在项目投资方面，合理规划政府的财政拨款和贷款的投资组成，进而客观分析项目的还贷能力。在贷款条件方面，积极申请利用全球环境基金（GEF）赠款或争取其他多边、双边赠款或优惠贷款来支持世行贷款项目，以软化世行的硬贷款。在项目前期准备中，也可积极向世行、GEF、联合国开发署以及其他多边或双边机构争取符合其政策的赠款，聘请国内外咨询专家进行项目准备，向世行和有关机构提交符合其要求的报告，积极促进项目的批准和实施。
第二，健全完善管理机构
世行项目一般规模大、涉及面广，常常需要跨地区、跨部门、跨行业的协作。参加贷款管理的既有中央、地方各级政府管理机构，也有设计、施工、咨询服务等企事业单位。各级政府部门对项目的管理要遵循〃统一领导，归口管理，分工合作，各司其职〃的原则，根据项目的具体情况可设项目领导小组和中央、省级、市级项目办公室，各方面都要在明确分工和责任的基础上相互配合，密切协作。
第三，加强项目单位自身建设
大多数项目单位在项目过程中要组织完成或承担大量的报告编写、翻译、招标采购、合同管理、财务管理以及项目完成后的运行管理等工作。随着世行业务权力的下放，项目单位将承担更多的诸如标书及合同前审等工作，同时将对项目担负更大的责任，这都要求其不断地加强自身的建设。项目单位要组织精干的内部机构，既要注意利用曾做过世行项目人员的丰富经验，又要注意培养一批既懂专业又熟悉世行贷款业务和国际惯例，并且具有较高外语水平和计算机水平的年轻业务骨干。
第四，加强行业人力资源共享和业务交流
中央行业部委或省级主管世行贷款的部门平时应积累并建立精通世行贷款及涉外工程业务的专家人才库，及时推荐给新做世行项目的单位，为其项目的准备及执行提供所需要的咨询和服务。另外，还可适时组织项目单位和有关机构进行项目研讨、培训或交流，以相互借鉴，共同提高。
第五，认真做好招标采购和支付报账工作
项目的招标采购应做到〃三要〃，即采购准备要早，协凋要好，范本、制度要配套。一般在项目准备阶段，项目单位就要做好合理的采购计划，确定适当的采购方式，并组织专家把关做好招标文件的编制。要严格按照国家新颁发的《中华人民共和国招标投标法》和财政部及世行的有关规定和要求，进行招标采购工作。项目单位的财务人员要保持和招标采购及合同管理人员的联系，充分考虑工程、货物、咨询等不同类型的支付特点，做好合理的报账计划，督促并做好向世行报账的准备工作，及时完成报账支付，最大程度地降低未支付资金承诺费，提高资金效益，促进项目的顺利实施。
第六，认真做好项目竣工验收和后评价工作
在项目执行末期，项目单位就要着手收集、整理资料，密切配合世行专家编写竣工报告，并配合世行做好竣工验收工作。在验收后，项目单位还要组织有关专家做好后评价工作，总结项目经验和教训，以改进以后的工作并为新的项目提供借鉴和参考。另外还要坚持对项目进行长期的监测工作，解决和处理执行中遗留的问题，保证项目充分发挥预期效益。
第五节 市政公用设施项目融资
一、项目融资优势诸多
1、一种新型的综合融资模式
2001年，上海将有8个重大城市基础设施建设项目实行全球公开招商，总投资金额高达221亿元人民币。此举将有利于引进政府外的社会财力和外来智力建设上海，也有利于杜绝工程建设转承包中的不正之风。上海下一轮招商的价值170亿元人民币的5个重大项目，投资方除了继续享有市政府颁布的一些优惠政策外，还将推行BOT方式、〃建设代理制〃和〃总承包制〃等方式，同时尝试将建设和运营分开招商的BT、OT等灵活招商形式，尽可能减少投资者风险。
BOT，或称特许权经营是在我国运用最多的一种项目融资方式。
我国利用外资的方式主要有外商直接投资和国外贷款，项目融资则是一种新型的融资手段，它以项目为中心，设计了一套能使巨额资金得到有效运用的综合融资模式。
在我国，为项目建设而专门设立的项目公司大多数是中外合资经营和中外合作经营的公司。中、外两方的出资额占总投资的比例较小，项目建设资金的70％以上是贷款，以国际银团贷款为主，与设备供应商所在国提供的出口信贷或国际金融机构的贷款一起构成项目的联合贷款，其中还可包括发行债券和融资租赁，这种将项目与其发起人的其他债务分开，〃就项目论融资〃的做法，从一个新的角度来吸引外资。只要项目具有稳定的收益，并且能将风险限制在一定的范围内，同时又需要大量的借贷资金，就可以考虑采用这种融资方式。因此，许多能源、交通、通讯、城市公共设施的项目就成为项目融资的首选。
项目融资方式的引入，丰富了我国利用外资的手段和方式，同时使得外资不再仅仅流向我国的加工工业，而是逐步转向我国急需发展的基础产业。
清华大学经济管理学院卢家仪指出，由于项目融资绝大多数是国际融资，所以我们往往只把项目融资看成是单纯的引进外资。事实上，在国际融资活动中，所有参与者的资金都按照同一规则运作。在项目融资中，我国银行和金融机构可以参与银团贷款，成为参与行之一，向国内或国外的项目贷款，也可以成为担保银行国的出口信贷担保，国内银行参与项目融资，可改变当前我国一方面储蓄过剩，银行〃惜贷〃，另一方面一些很好的投资项目又无法得到国内银行足够的贷款的局面。因为在项目融资的实施过程中，有一套很好的分散贷款方风险的措施。
项目融资从前期的项日可行性研究开始到项目的谈判，签约，建设施工直至运营，实行全过程的监督和严格管理，并且对项目主办方和经营者的实力和资信进行全面评估，保证了项日能够达到预期收益。同时，在项目的各种合同中明确加入了承担风险的条款。如通过与承包商签订的建设承包合同将工程建设超预算的风险转移给承包商；将设备和原材料涨价的风险通过供货合同转移给供货商等。项目融资中的各种担保和严格的合同管理，保证了投入资金的有效产出，提高了资金运用效率。
2、推行项目融资的意义
与传统的以公司的资信和资产安排融资的方式不同，项目融资是仅以项目自身的预期收入和资产，对外承担债务偿还责任的融资方式。
国务院发展研究中心冯飞认为，在中国推行项目融资方式，具有如下意义：
第一、做为一个发展中国家，中国有大量的建设项目急需资金投入，尽管近年来中国资金短缺的局面有所缓解，但是资金缺口依然较大。在此情况下，安排对贷款人具有有限追索和风险分担性质的项目融资方式具有特别现实的意义。
第二、将外资和民间资本等社会性投资活动纳入政府对基础设施项目的总体规划之中。以特许权经营安排融资，项目的发起人是政府机构，这样一则政府能够将庞大的社会资本和外资纳入基础产业发展的总体目标，从而实现有效的宏观管理。二则政府可以通过政策性银行，提供一定数量的从属性贷款，以有限的资金带动较大规模的投资活动，使政府资金的投入产出效益最大化。
第三、特许权经营将市场机制引入到公共产品领域。由于民间投资者和外商承担了投融资、建设、采购、运营、市场、维护等方面的风险，因而更加重视成本控制、风险管理、市场开拓和提高服务质量，有助于解决目前国有部门投资预算约束软化、投资效益低下、服务质量不高的问题。
第四、通过项目融资，特别是BOT、TOT模式，不仅能吸引国外资本，还可以引进国外的先进技术，改善和提高项目的管理水平。这是单纯靠借贷难以实现的。
3、项目融资的多种方式
事实上，国际上BOT是私有投资介入公共基础设施建设的通行办法，应用得十分普遍。
除BOT（建设——拥有——经营——移交）外，
还有BT（建设——移交）、
BOO（建设——拥有——经营）、
TOT（移交——经营——移交）、
PPP（私人建设——政府租赁——私人经营）等多种方式。特别是TOT方式，由于其有助于盘活国有资产存量，为建成项目引进管理，尤其适合当前的国情。
4、关于项目融资的法律规定
主要是对外贸易经济合作部1994年发布的《关于以BOT方式吸引外商投资有关问题的通知》，国家发展计划委员会1997年4月发布的《境外进行项目融资管理暂行办法》；同时BOT项目融资须符合中国政府公布的《指导外商投资方向暂行规定》和《外商投资产业指导目录》。这几个法律文件及其涵盖内容基本确立了中国BOT项目融资法律框架。
按照中国政府有关政策的规定，项目融资主要适用于投资规模大、贷款偿还能力强、有长期稳定预期收入的部分基础设施和少数基础产业的建设项目。具体包括发电设施、高等级公路、桥梁、隧道。城市供水厂及污水处理厂等基础设施项目以及其他投资规模大且具有长期稳定预期收人的建设项目。项目的总投资一般应在3000万美元以上，项目融资规模至少在1500万美元以上。特许权项目范围暂定为；建设规模为2X30万千瓦以上的火力发电厂、25万千瓦以下水利发电厂，30至80公里高等级公路，1000米以上独立桥梁和独立隧道及城市供水厂项目。
此外，中国政府还规定：利用项目融资方式进行建设和经营的基础设施项目，项目建议书和可行性研究报告都需经国家计委审批，重大项目由国家计委报请国务院审批。境外项目融资条件应经国家外汇管理局审批或审核。
二、项目融资遭遇挑战
1、项目融资需要完善的市场环境
卢家仪指出，项目融资得以顺利实施靠的是完善的、有效的资本市场。若资本不能按其需要合理流动，银行的业务还要受到行政的干预，则项目融资就不能很好地开展。当前我国项目融资中国内配套资金的获得就比较困难，这有赖于国有银行尽快从原有专业银行的模式中解脱出来，成为真正意义上的商业银行，实行企业化经营，推出创新的金融产品和多样化的金融服务。
采用项目融资的大都是对国计民生有较大影响的国家重点项目。政府理应对这类项目给予较多的关注和一定的政策倾斜。
在税收方面，比照利用外资和中、西部开发的政策，给采用项目融资的建设项目以减免所得税的优惠，继续对进口的主要设备减免进口关税，同时进一步降低进口环节调节税，这样可降低成本、提高项目的投资收益率，使资本回收的风险降低。
在担保方面，目前我国政府不为任何企业贷款担保。在项目融资中，国外贷款人对在我国投资的政治风险十分重视，要求提供担保，目前我国都采用银行担保的方法，这加大了项目融资的成本，而且大大拖延了谈判的进程。若政府能出面为一些重大项目担保或者作出较大的承诺，则对项目融资会有很大的促进。
在法制建设方面，由于我国与项目融资相关的法律，如合同法、担保法、保险法、信托法等与国际上通行的这类法规还有差距，法律条文相对比较原则，许多无实施细则，造成执法上的困难。国外贷款银行，承包商和供应商对在我国投资的法律风险也很担心，因此完善我国项目融资的法治环境，在立法和执法上向国际靠拢，将使项目融资的透明度增加，可增加我国对外资的吸引力。
冯飞也从三个方面分析了当前开展项目融资的困难：
（1）．缺乏保证特许权经营规范运作的完备的法律制度
从中国出现首例BOT项目起历时13年，直至1997年4月国家计委才颁布了《境外进行项目融资管理暂行办法》，但对特许权经营的融资方式仍缺少专项规章制度。《特许权项目暂行规定》酝酿多年，迄今仍未颁布实施。这样一则造成特许权项目（BOT、TOT）运作仍欠规范，一些项目的遗留问题难以解决；二则使境内外投资者或信心动摇，或附加条件要价过高，从而出现协议多、实施少的局面。
（2）．特许权项目的实施范围太小
前面提到的试行范围，或者有些项目的经济强度不够（如水电项目），因而不足以引发投资者的投资冲动；或者将有些适宜特许权经营的领域排除在外。
（3）．项目运作与国际管理不相容
有些政府机构仍对一些项目提供固定回报率或变相固定回报率的保证。这样，一则会助长投资者高要价，使其不承担任何风险；二则使经营者不关注经济效益，与政府借非国有部门参与公共领域提高投资效率的初衷相背离。
2、项目融资遇到的新挑战
新的挑战主要来自于以下两个方面：
一是过去曾经制约中国经济发展的基础产业的瓶颈效应已被消除或者部分消除，市场的供求结构发生了根本改变，甚至一些领域或地区出现了相对过剩或者供求平衡。例如，电力工业已告别了短缺实现了供需基本平衡，尽管这一平衡是建立在人均低用电水平基础上的平衡。
二是某些传统的垄断行业正在探讨和试行市场化取向的改革。例如，电力工业体制正在进行以〃厂网分开、竞价上网〃为目标的市场化改革，并且已在山东、上海、浙江和辽宁、吉林、黑龙江六省（市）电力公司进行厂网分离、竞价上网的试点，在真正取得经验的基础上进行推广。按照这一
