论美国的民主-第10章

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　　根据以上所述可知，在马萨诸塞州，行政权几乎全为乡镇所掌握，但却分散在许多人之手。　　　　
　　在法国的乡镇，严格说来只有一个行政官员，那就是乡长或镇长。　　　　
　　而在新英格兰，我们却看到至少有十九种官员。　　　　
　　一般说来，这十九种官员彼此之间并无隶属关系。法律为这些官员中的每个人规定了职权范围。在这个范围内，他们是完成本职工作的全权主人，只承认乡镇的权威。　　　　
　　见《马萨诸塞法令汇编》第1卷第193页：1785年6月7日法令。　　　　
　　如果把视线移到乡镇的上级，也很难看到行政等级的痕迹。有时，县的官员也修改乡镇或其行政委员做出的决定，但总的说来，县的行政官员无权指挥乡镇官员的行动，前者只能在与全县有关的事务方面领导后者。　　　　
　　乡镇的行政官员和县的行政官员，在极少数的预定事项上要同时向州政府的官员报告他们的处理结果。但是，州政府并不派专人去制定全州性的治安条例，去颁布执行法律的命令，去同县和乡镇的行政官员经常保持联系，去视察他们的政绩，去指导他们的行为和谴责他们的错误。　　　　
　　因此，并不存在行政权的半径所辐辏的圆心。　　　　
　　那么，怎样按照一个大致统一的计划去指导社会呢？又怎么能使县及其行政官员和乡镇及其官员服从呢？　　　　
　　在新英格兰各州，立法权涉及的范围比我们法国广阔。立法者几乎管到了行政当局的内部。法律规定到事情的细微末节；同一法律既规定原则，又规定原则的应用方法；上级单位的法律，还给下属单位及其官员加上了一大堆严格而细密的义务。　　　　
　　因此，只要一切下属单位和全体官员依法行事，社会的各个部分便会步调一致地行动。但还有一个问题，那就是如何能够迫使下属单位及其官员遵从法律。　　　　
　　大致可以说，社会只拥有两种迫使官员遵从法律的办法：可以赋予这些官员中的一个官员以指导其他官员并在不服从时就罢免他们的独断权力；或者，可以责成法院惩治违法的官员。　　　　
　　这两种办法，哪一个都不总是可以任意使用的。　　　　
　　指导一个官员的权力，必须以有权在他未尽职守时予以免职，在他勤勤恳恳履行全部职责时予以提升为前提。但是，对于一个民选的行政委员，行政当局既不能罢免，又不能提升，因为经选举产生的所有官员，在他们的任期届满以前，都不能撤换。实际上，当所有的公职都是经选举产生的时候，民选的行政委员只有求于和有惧于选民。在这种条件下，官员之间就不会存在真正的等级差别，因为发号施令权和镇压反抗权不会集中于一人之手，指挥权也不会与奖惩权合并于一人之身。　　　　
　　因此，通过选举任用政府的下层官员的国家，必然要广泛使用司法惩治作为行政措施。　　　　
　　这种情形不是马上就可看得出来的。统治者们把实行选举制度视为第一次让步，把允许法官惩治选举产生的行政官员视为第二次让步。他们对这两种新办法都害怕，但在他们不得不采用时，他们还是愿意采用前者，所以他们同意选举官员，而让选举出来的官员独立于法官之外。但是，只有同时采用两种办法，才能使它们彼此抵消，保持平衡，因为情况十分清楚，不受司法权监督的被选举权迟早会失去控制或被取消。在中央政权和经选举产生的行政单位之间，只有法院可以充当调停人。而且，能够迫使民选的官员服顺和使他们不侵犯选民权利的，也只有法院。　　　　
　　因此，司法权向政界的扩张，应当与被选举权的扩张协调起来，如果两者不携手前进，国家终必陷于无政府状态或一部分人压迫另一部分人的状态。　　　　
　　多少世纪以来，人们一向认为司法习惯没有很好地培养公民去行使行政权。　　　　
　　美国人从他们的祖辈英国人那里学来了一种与欧洲大陆实行的制度完全不同的制度。我指的是设置治安法官。　　　　
　　治安法官在处理民众与乡镇行政官员之间和行政机关与法院之间的纠纷时采取不偏不倚的立场。治安法官应是一位见识广博的公民，但不必精通法律。他只负责维持社会治安，其工作之需要良知和公正甚于需要法律知识。在治安法官参加国家的管理工作时，可为管理工作带来照章办事和凡事向群众公布的作风，而这种作风是防止专横的最强大武器。但是，他们不应成为迷信法律的奴隶，因为过于迷信法律会使行政官员惰于行政管理。　　　　
　　美国人采用了英国的治安法官制度，但却革除了使它在母国出名的那种贵族性质。　　　　
　　马萨诸塞的州长，为本州的各县任命一定数量的任期七年的治安法官。　　　　
　　另外，他又从每县的治安法官中指定三个人，由他们组成地方法院。　　　　
　　个别的治安法官亦参加一般行政工作。有时，他们也被委以一定的行政职务，协同民选的官员工作；有时，组成临时法庭，接受行政官员对拒不履行义务的公民的控诉或公民对行政官员的违法行为的检举。但是，地方法院才是治安法官执行其主要职务的场所。　　　　
　　地方法院每年在县城开庭两次。在马萨诸塞州，这个法院有权迫使大多数民选的官员服从。　　　　
　　应当指出，在马萨诸塞州，地方法院既是纯粹的行政组织，又是政治法庭。　　　　
　　我们已经说过，县只是一个行政区划。地方法院主管的工作，只是为数不多的与大部分乡镇或全体乡镇有关的，因而不能由任何一个乡镇单独处理的工作。　　　　
　　在涉及全县性的工作时，地方法院的工作纯属行政性的。地方法院在处理工作的过程所以要经常采取司法程序，那只是为了便于自己处理工作，和让被审理的官员明白处理的法律根据。但在需要审理乡镇的行政官员时，它几乎总是作为司法机关而工作，只是在极少数情况下才以行政机关的身分出现。　　　　
　　在这方面遇到的第一个困难，是如何使乡镇这个几乎是独立的政权的实体服从州的一般法律。　　　　
　　我们已经说过，乡镇每年要任命一定人数的财产估价员来计征税收。但乡镇可能以不任命财产估价员的办法来逃避纳税的义务。这时，地方法院可对这样的乡镇罚以巨款。罚款按法院的判决分派给全体居民。县的司法官是执法人员，由他执行判决。因此，在美国，行政当局好象喜欢躲在幕后进行仔细观察，让行政命令带上司法判决的面纱。这样，行政当局由于拥有被人们视为合法的这种几乎不可抗拒的权力，而使权限更大了。　　　　
　　这样的做法是不难推行而且容易被人接受的。一般说来，要求于乡镇的事情，都是清清楚楚和以明文规定的。这种规定很简单，并不复杂，只写出原则，而不列出细节。但是，不仅在使乡镇服从时，而且在使乡镇官员服从时，都会遇到困难。　　　　
　　一个公职人员可能做出的应受斥责的行为，可以归纳下列几种：他在履行法定的义务时不热心和不卖力气；他可能没有履行法定的义务；最后，他可能做出法律禁止的事情。　　　　
　　法院只追究官员的后两种失职行为，但要以确凿可查的事实作为审理的依据。　　　　
　　乡镇的行政委员在乡镇进行选举的时候，也会忽略法律规定的手续。这时，他可能被罚款。　　　　
　　但是，在官员履行职责不熟练时，或在执行法律的规定时不热心和不卖力时，完全不受法律处分。　　　　
　　虽然地方法院被授予行政权，但在这时它也无力迫使这些官员完全服从。只有害怕免职的心理可能阻止这样的轻微犯罪，但地方法院没有使乡镇政权害怕的手段，它不能罢免非它任命的官员。　　　　
　　而且，为了查处玩忽职守和消极混泡的官员，还必须对下属的官员进行经常监督。但是，地方法院每年只开庭两次，不负监督的责任，只审理被检举的应予斥责的违法事件。　　　　
　　只有断然罢免公职人员的措施，才是迫使他们切实而积极地服从的唯一保证，而用一般的司法措施是无法办到的。　　　　
　　在法国，我们从行政等级制度中看到了这种保证；而在美国，则可从选举制度中找到。　　　　
　　现在，我对前面所说的做如下的简要总结：新英格兰的公职人员在执行职务中犯罪时，普通法院可以随时传讯他们；他们犯有行政过错时，只有纯行政性的法庭有权处分他们，而如果情节严重或事关紧要，则法官应做出其作为一个法官应做的处理。　　　　
　　最后，在同一公职人员犯了难以断定的罪行之一，而上述的法庭又无法确定其是否有罪时，可在当年交由一个不准上诉的法庭去审理。这个法庭可以立即剥夺他的权力，收回他的任命书而罢他的官。　　　　
　　这个制度本身确有很大好处，但执行起来也有实际困难，这一点也是必须指出的。　　　　
　　我已经说过，他们称为地方法院的行政性法院无权监察乡镇的行政官员。只在受理案件之后，才能有这种权限。这个制度的弱点也正在于此。　　　　
　　新英格兰的美国人没有为地方法院设置检察官，而且我们也应当看到，只设置一名检察官对他们也有难处。如果只在县城设置一名检察官，而在乡镇没有他的助理，他能比地方法院的成员更熟悉全县的情况吗？而如果在每个乡镇都为他设置助理，那又会把行政和司法大权都集中于他一人之手。而且，法律是习惯的产物，英国的立法也从来没有类似的规定。　　　　
　　因此，象分设其他一切行政职务一样，美国人也把侦讯权与起诉权分开。　　　　
　　大陪审团的成员必须依法将本县可能发生的各类犯罪行为通知给他们所服务的法院。一些重大的渎职罪，由相应的高级检察机关起诉。对违法者的处分，经常是由财务官员执行，即负责收纳被处的罚款。因此，乡镇司库查出违法事件时，大部分可由他自己直接起诉。　　　　
　　但是，美国的立法特别重视个人的权益。这也是我们在研究美国的法律时经常见到的主要原则。　　　　
　　美国的立法者认为，不能过于相信人的忠诚，但他们断定人是有理智的。因此，为了法律的顺利执行，他们总是重视私人权益。　　　　
　　但也不难想见，如果所定的法律条款无论对全社会如何有利，而个人却得不到任何实惠，那谁也不愿意去做原告。因此，通过一种默契，就不去动用法律了。　　　　
　　美国人的制度使他们走上了这样的极端。在这种情况下，美国人便不得不鼓励检举，使检举人根据某些条件分得一部分罚款。　　　　
　　这是一种以败坏风尚为代价来保证法律执行的有害办法。　　　　
　　当然，县的行政官员之上的官员就没有行政权，而只有统治权了。　　　　
　　美国行政概况联邦各州之间在行政制度上的差别——越往南方，乡镇当局的活动越不积极和越不充分——官员的权力越大，选民的权力越小——行政权由乡镇移向县——纽约州、俄亥俄州、宾夕法尼亚州——可应用于全联邦的一些行政原则——公职人员的选举及职位的终身性——没有等级制度——司法手段被用于行政我在前面已经说过，在详细考察新英格兰的乡镇和县的组织以后，便概述联邦的其余部分。　　　　
　　每个州都有乡镇并实行乡镇自治，但每个州的乡镇并不与新英格兰的乡镇完全一样。　　　　
　　越往南方，乡镇的自治程度越低，乡镇的官员权限和职责越少，居民对乡镇事务的影响也不象其他地方那样直接，召开乡镇居民大会的时候越少，而大会讨论的问题的范围也越小。因此，民选官员的权力较大，选民的权力较小，乡镇的自治精神也较差和不强。　　　　
　　这种差别在纽约州开始出现，而到宾夕法尼亚州便已十分明显，但当你尚未到过西北地区以前，还不会对这种差别感到吃惊。建立西北诸州的移民，大部分来自新英格兰，他们把故乡的行政习惯带到了第二故乡。俄亥俄州的乡镇同马萨诸塞州的极其相似。　　　　
　　我们已经说过，在马萨诸塞，公共行政的大权掌握在乡镇手里。乡镇是人们的利益和依恋的集合中心。但越往南方诸州走去，乡镇便不再是这样的中心了。在这些州里，教育还不太普及，所以培养出来的人才不多，胜任行政工作的人较少。因此，离开新英格兰越远，行政工作几乎全部移到县里。县变成了主要行政中心，形成为介于州政府和普通公民之间的权力机关。　　　　
　　我曾说过，在马萨诸塞，县的事务由地方法院主理。地方法院由数名官员组成，但须经州长及其咨议会任命。县不设议会，它的预算由州立法机关投票表决。　　　　
　　而在纽约州这样的大州，以及在俄亥俄州和宾夕法尼亚州，每县的居民选出一定数量的代表，这些代表的会议便是县的具有代议制性质的议会。　　　　
　　县的议会在一定范围内有权向居民征税，在这一点上它象真正的立法机关。同时，它又行使县的行政权，领导乡镇的大部分行政工作，把乡镇的权力限制在比马萨诸塞乡镇的权力小得多的范围之内。　　　　
　　这就是联邦各州在县和乡镇的组织方面呈现的主要差别。如果我一直考察到执行方法的细节，还会找到许多不同点。但是，我的目的不是讲述美国的行政权。　　　　
　　我以为我所讲述的，已经足以说明美国的行政工作是以哪些原则为根据的。这些原则得到不同的应用，而其成果的大小亦因地而异，但它们的根本精神到处都是一样的。法律的内容在变化，法律的外貌也在变化，但给予法律以活力的仍是同一精神。　　　　
　　乡镇和县，并非到处都是以同样的方式建立起来的；但可以说，在美国，乡镇和县的组织都以同一思想为基础，即认为每个人都是仅与本身利益有关的事情的最好裁判者，都完全能够以自力满足本身的需要。因此，乡镇和县只负责照顾人们的公共利益。州只是统治，而不管行政。在应用这一原则时也有例外，但不能反对这一原则。　　　　
　　这个原则产生的第一结果，是由居民自己选择乡镇和县的全体行政官员，或至少由自己人当中选择这些掌权的官员。　　　　
　　行政官员到处都是选举的，或至少是不能随便罢免的，从而各处都不会产生等级制度。因此，几乎是有多少官职就有多少独立的官员。行政权被分散到许多人之手。　　　　
　　既然各处均不存在行政等级制度，行政官员都是选举的并在任期终了以前不得罢免，所以必须建立某种制裁行政官员的制度。于是便产生了罚款制度，以将下属机构及其代表纳入法律的约束。在美国，从南到北，从西到东，都采用这种制度。　　　　
　　不过，在所有的州，惩治行政犯罪或采取紧急行政措施的权力，并不集中于同一个法官之手。　　　　
　　英裔美国人吸收的治安法官制度，都是出于同一来源。虽然各州均有这种制度，但并非总是用于同一目的。　　　　
　　各地的治安法官均参与乡镇和县的行政工作：有时亲自办理行政工作，有时审理行政犯罪行为。但在大多数州，重大的行政犯罪案件由普通法院审理。　　　　
　　由此可见，实行行政官员的选举和在任期未满之前不能罢免的制度，不存在行政等级制度，将司法手段用于下属的行政部门——这就是美国从缅因到佛罗里达实行的行政制度的主要特点