论美国的民主-第11章

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　　由此可见，实行行政官员的选举和在任期未满之前不能罢免的制度，不存在行政等级制度，将司法手段用于下属的行政部门——这就是美国从缅因到佛罗里达实行的行政制度的主要特点。　　　　
　　在某些州里，开始看到行政权集中的迹象。纽约州是在这条道路上走在最前面的。　　　　
　　在纽约州，州政府的官员对下属县和乡镇的管理，有时可以说就是监督和控制。有时，州政府的官员也可以成立一种审理上诉案件的上诉法院。在纽约州，用司法处分作为行政手段的情况少于其他州，而对行政犯罪行为的起诉权则掌握在少数人手里。　　　　
　　在其他某些州，也刚刚出现这种倾向。但从全面来看，仍可以说过度的地方分权，是美国公共行政的突出特点。　　　　
　　关于州我已讲述了乡镇及其行政，现在再来讲州及其政府。　　　　
　　关于州的问题，我可以一笔带过，而不怕人们费解。我所讲的一切，都是写在每个人均可读懂的各州的成文宪法里的。而且，这些宪法本身都是以一个简明而合理的学说为基础的。　　　　
　　其中的大部分条款，已为一切立宪国家所采用，并为我们所熟知。　　　　
　　因此，我在这里只做简单的陈述。以后，我再对我所叙述的一切进行评述。　　　　
　　州的立法权立法机构分为两院——参议院——众议院——这两个院的不同职能州的立法权属于两院，一般将第一个称为参议院。　　　　
　　参议院通常是立法机关，但有时也变为行政和司法机关。　　　　
　　根据各州宪法的规定，参议院以各种不同的方式参与行政工作，但它一般是在官员竞选的时候进入行政权的领域。　　　　
　　在审理某些政治案件时，有时在审理某些民事案件时，它也分享司法权。　　　　
　　参议员的人数总是不多的。　　　　
　　另一个立法机关，通称为众议院，它不享有任何行政权，只在向参议院控告公职人员时享有司法权。　　　　
　　两院议员的当选条件，在各州几乎都是一样的。他们都是按照同样的方式，由同样的公民选举出来的。　　　　
　　两者之间的唯一差别，是参议员的任期一般长于众议员。后者的任期很少超过一年，前者通常任期二年或三年。　　　　
　　法律所以授予参议员以任期长和连选连任的特权，是因为要在立法机关内保存一些已经熟悉公务和能够对新当选参议员发生有利影响的核心人物。　　　　
　　美国人在把立法机关分为两院时，根本就未想把其中的一个建成为世袭的，另一个建成为选举的。他们也未曾想使其中的一个变成贵族的机构，另一个变成民主的代表。他们的目的也不是让第一个支持政权，而让第二个支持民意和人民的利益。　　　　
　　把立法权力分开，因而抑制了国会的活动，并建立了审查法律的上诉法院——这就是美国现行的两院制带来的唯一好处。　　　　
　　时间和经验使美国人发现，带来这种好处的司法权分割，还是一种急需。在整个合众国中，唯有宾夕法尼亚州曾首先试图建立单一的议会。富兰克林本人在人民主权原则的逻辑推理的驱使下，同意了这项方案。但是不久，宾夕法尼亚又不得不修改法律，而成立了两个议院。于是，司法权分散的原则又得到承认，所以人们今后可以认为，必须使立法权分属数个立法机构，乃是一个已被证明的真理。这个几乎为古代的共和国一无所知的理论，如同许许多多的伟大真理一样，在刚一出世的时候曾被许多现代国家所误解，但终于作为今日政治科学的一项公理而被传播开来。　　　　
　　州的行政权一个美国州的州长——他在立法机构面前的地位——他的权利和义务——他对人民的依靠州的行政权以州长为代表。　　　　
　　我使用“代表”这个词，并非出于随意。事实上，州长就是行政权的代表，但他只行使他拥有的权力中的某些部分。　　　　
　　称为州长的这位最高官员，既是立法机构的主宰者，又是它的顾问。他以否决权为武器，可以随意停止或至少推迟司法机构的活动。他向立法机构说明本州的需要，提出他认为可以满足这些需要的有效方法。他是立法机构对于与全州有关的一切活动所做的决定的当然执行人。在立法机构休会期间，他必须采取各种适当的措施，以防止出现动乱和意外危险。　　　　
　　州长掌握全州的军事大权。他既是国民军的司令，又是武装力量的首长。　　　　
　　当人们依法同意的州的权威被人否认时，州长可以统帅州的武装部队镇压反抗和恢复正常的秩序。　　　　
　　最后，除因任命治安法官而极其间接地参与地方的行政工作以外，州长并不参与乡镇和县的行政工作；而治安法官经他任命以后，他却无权罢免。　　　　
　　州长是民选官，一般只被选任一年或二年，以此把他置于经常受到选他的大多数选民的严密监视之下。　　　　
　　美国的行政分权的政治效果政府集权和行政集权之间存在的差别——在美国，行政并不集权，而政府却甚集权——行政的极端分权在美国造成的不良效果——这种做法对行政工作的好处——管理社会的行政人员不如欧洲的正规、文明和有学识，但他们的权力大于欧洲的——这种做法在政治上的好处——在美国，国家意识表现于各个方面——被治者对政府的支持——社会情况越民主，越需要完备地方组织——为什么“集权”是现在人们常用的一个词，但一般说来，还没有人给它下个精确的定义。　　　　
　　实际上有两种性质非常不同的集权，对此必须分辩清楚。　　　　
　　有些事情，诸如全国性法律的制定和本国与外国的关系问题，是与全国各地都有利害关系的。　　　　
　　另一些事情，比如地方的建设事业，则是国内的某一地区所特有的。　　　　
　　我把第一类事情的领导权集中于同一个地方或同一个人手中的做法称为政府集权。　　　　
　　而把以同样方式集中第二类事情的领导权的做法叫做行政集权。　　　　
　　这两种集权有些地方界限不清，但从总体上来观察它们各自管辖的对象时，便不难把两者区别开来。　　　　
　　显而易见，如果政府集权与行政集权结合起来，那它就要获得无限的权力。这样，它便会使人习惯于长期和完全不敢表示自己的意志，习惯于不是在一个问题上或只是暂时地表示服从，而是在所有问题上和天天表示服从。因此，它不仅能用自己的权力制服人民，而且能利用人民的习惯驾驭人民。它先把人民彼此孤立起来，然后再个个击破，使他们成为顺民。　　　　
　　这两种集权相互帮助，彼此吸引，但我决不认为它们是不能分开的。　　　　
　　在路易十四时期，法国出现了最强大的政府集权，以致使人们可以认为只有他一个人能够制定国家的法律，有权解释这些法律，对外代表法国和为所欲为。他说“朕即国家”，而且他总是有理。　　　　
　　但在路易十四统治时代，行政集权却大大不如今天。　　　　
　　在现代，英国政府的权力也很大，政府集权达到了它可能达到的最高点：国家就象一个单独的人在行动，它可以随意把广大的群众鼓动起来，将自己的全部权力集结和投放在它想指向的任何地方。　　　　
　　五十年来完成了如此伟大事业的英国，并没有实行行政集权。　　　　
　　至于我个人，我决不能设想一个国家没有强大的政府集权会生存下去，尤其是会繁荣富强。　　　　
　　但我认为，行政集权只能使它治下的人民萎靡不振，因为它在不断消磨人民的公民精神。不错，在一定的时代和一定的地区，行政集权可能把国家的一切可以使用的力量集结起来，但将损害这些力量的再生。它可能迎来战争的凯旋，但会缩短政权的寿命。因此，它可能对一个人的转瞬即逝的伟大颇有帮助，但却无补于一个民族的持久繁荣。　　　　
　　请大家注意，当人们谈论一个国家因为没有实行集权而无所作为的时候，他们几乎总是指的他们并未真正理解的政府集权。有人一再指出，德意志帝国一向没有使它的力量产生可能取得的一切好处。我赞成这个意见。但是，为什么呢？因为全国的力量从来没有集中，因为国家从来未能使全国人民服从通行于全国的法律，因为这个大机体内的几个各自为政的部分总是有权利或机会去拒绝同全国最高当局的代表合作，甚至在事关全体公民的利益时也是如此；换句话说，是因为它没有政府集权。这句话也适用于中世纪。因此，在中世纪，封建社会出现了种种苦难；不仅行政权，而且统治权，都被分掌在许多人之手和被分割成许多部分。由于完全没有政府集权，结果妨害了当时的欧洲各国生气勃勃地奔向任何一个目标。　　　　
　　我们已经说过，美国不存在行政集权，也很难在那里见到等级制度的痕迹。美国的地方分权已经达到我认为是任何一个欧洲国家不是觉得不愉快，而是感到无法容忍的地步；而且这种分权在美国国内也产生了一些不良后果。但美国的政府集权也达到了很高水平。不难证明，美国国家权力的集中高于欧洲以往任何一个君主国家。每个州不仅只有一个立法机构，而且只有一个可以创造本州的政治生活的政权机关；同时，一般也不准数个县的议会联合行动，以防止它们图谋超越自己的行政职权而干涉政府的工作。在美国，没有任何力量可以反对每州的立法机关。不管是特权，还是地方豁免权和个人影响，甚至是理性的权威，都阻止不了它的前进，因为它代表着多数，而多数又自认为是理性的唯一代言人。因此，它可以为所欲为，除了它的意志，再没有什么东西可以限制它的行动。站在它一方并受它控制的，是负责以强力迫使不满分子就范的行政权的代表。　　　　
　　只在政府工作的某些细节方面，还存在一些弱点。　　　　
　　美国的各共和州，没有用以镇压少数的常备军，但少数至今还没有发展到可以发动战争和使州感到必须建立一支军队的地步。州在同公民打交道时通常是利用乡或县的官员。比如，在新英格兰，由乡财产估价员计算税额，由乡税收员征收计征的税金，由乡司库将收到的税款交到州库，由普通法院审理税务纠纷。这样的征税办法缓慢而且不便，会经常妨害大量需款的政府工作。一般认为，凡与政府的生存有重大关系的事务，都应由政府自己任命和可以随时撤换的善于迅速处理工作的官员担任；但是，象美国那样建立起来的中央政府，却总是易于根据需要而采取比较有力和有效的行动手段。　　　　
　　因此，并不象人们常说的那样，因为美国没有实行中央集权，新大陆的各共和州将会自行灭亡。美国各州的政府并非集权不够，而是可以说它们过于集权了。关于这一点，我以后再来证明。各级立法会议每天都在侵夺政府的这种或那种权力，就象法国的国民公会所做的那样，力图把一切权力都弄到自己手里。但是，象这样集中起来的社会权力却经常易手，因为它是从属于人民的权力的。它的表现经常缺乏理智和远见，因为它可以为所欲为。它的危险之处就在这里。因此，有朝一日导致它灭亡的，正是它的力量本身，而不是它的软弱无能。　　　　
　　行政分权，在美国产生了几种不同的后果。　　　　
　　在我看来，美国人几乎把行政从政府完全独立出来；在这个问题上，他们好象越出了常轨，违反了常识，因为即使在一些次要的事情上，全国也该有一个统一的制度。　　　　
　　由于州没有指派行政官员担任其境内各行政区划的固定职务，从而不能建立共同的惩罚制度，结果也就很少想到颁布全州统一的治安条例。但是，颁布这种条例，显然是需要的。欧洲人在美国总是见不到这种条例。这种表面上的紊乱外观，起初会使欧洲人认为美国社会处于完全无政府状态；而在他们深入观察事物的本质以后，就会发觉原来的认识并不正确。　　　　
　　有些事情虽然关系到全州，但由于没有管理它们的全州性行政组织而无法统一进行。把这些事情交给乡镇或县，由选举产生的有规定任期的官员去办理，结果不是一事无成，就是持续不了多久。　　　　
　　欧洲的集权主义拥护者们坚持认为，由中央政府管理地方行政，总比由不会管理地方行政的地方当局自己管理为好。　　　　
　　这种说法，当中央政权是有知，而地方当局是无知的时候；当前者是积极的，而后者是消极的时候；当前者是惯于工作的，而后者是惯于服从的时候，可能是正确的。我们甚至认为，随着中央集权的加强，这种向两极发展的趋势也会加速，即一方的权能日益加大，而另一方则日趋无能。　　　　
　　但是，当人民能象美国人那样是有知的，关心自身的利益的，并惯于思考自身的利益的时候，我就认为不会出现这种情况。　　　　
　　相反，在这种条件下，我确信公民的集体力量永远会比政府的权力创造出更大的社会福利。　　　　
　　我承认，在某种条件下不易找出唤醒一个沉睡的民族的办法，去使他们产生他们所没有的激情和知识；我知道，说服人们应为自己的工作去努力也并不容易；让人们学习宫廷礼法的细节，往往比让他们去修理公众住宅更易于引起他们的兴趣。　　　　
　　但是，我也认为，当中央的行政部门一心要完全取代下级机构的自由竞赛时，它不是在自误，也是在误人。　　　　
　　一个中央政府，不管它如何精明强干，也不能明察秋毫，不能依靠自己去了解一个大国生活的一切细节。它办不到这一点，因为这样的工作超过了人力之所及。当它要独力创造那么多发条并使它们发动的时候，其结果不是很不完美，就是徒劳无益地消耗自己的精力。　　　　
　　不错，中央集权容易促使人们的行动在表面上保持一定的一致。这种一致虽然出于爱戴中央集权，但人们却不知这种集权的目的何在，犹如信神的人膜拜神像而忘记了神像所代表的神是谁一样。结果，中央集权可以不费吹灰之力就赋予国家的日常事务以秩序严明的外貌，详尽地订出全国公安条例的细则，及时镇压小规模的叛乱和惩治轻微的犯罪行为，使社会保持既无真正的进步又无实质的落后的现状，让整个社会永远处于被官员们惯于称之为良好秩序和社会安宁的那种昏昏欲睡的循规蹈矩的状态。一句话，中央集权长于保守，而短于创新。当它激起社会发生巨大动荡，或加速社会的前进步伐时，它便会失去控制的力量。只要它的各项措施有求于公民的协助，这架庞大机器的弱点马上就会暴露出来，立即处于无能为力的状态。　　　　
　　有时，中央集权的政府在万不得已的时候，也试图向公民求援，但它却向公民们说：“你们必须按照我想的行事，我想叫你们做多少你们就做多少，并且做得与我想的分毫不差。你们只去管那些细微的末节，而不要妄想去指导整体。你们要不闻不问地工作，等以后再根据结果来评定我的所作所为。”这样的条件怎么能使人们愿意帮助它呢！人们需要行动自由，愿意对自己的行为负责。因此，人们宁肯停在那里不动，也不愿意盲目地走向他们茫无所知的去处。　　　　
　　我不否认，我对美国缺乏每天指导我们每个法国人生活的那种统一制度感到遗憾。　　　　
　　有时遇到一些证明社会对人冷漠和不够