论美国的民主-第25章

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　　美国民主对选举法产生的影响选举稀少会对国家造成重大危险——选举频繁会使全国处于激动不已的状态——美国人从这两种弊端中选择了后者——法律常常改变——汉密尔顿、麦迪逊和杰斐逊对这个问题的看法在选举的间隔期长时，每次选举都有使国家发生动乱的危险。　　　　
　　这时，所有的政党都将全力以赴，设法抓住这个千载难逢的机会。对于候选人来说，选举的失败几乎是不可救治的创伤，所以他们可能气急败坏，什么都干得出来。但是，如果这种合法的斗争不久就能重新举行一次，则失败的政党便可以忍耐一下了。　　　　
　　当选举接踵而来时，选举的频繁会使社会动荡不安，使政务处于连续不断的常变状态。　　　　
　　因此，一方是使国家有小病缠身的危险，另一方是使国家有生一场大病即爆发革命的可能。第一种制度在损害政府的美好形象，第二种制度在威胁政府的生存。　　　　
　　美国人宁愿忍受第二种弊端，而不愿忍受第一种弊端。在这里，指导他们行动的，主要是本能，而很少是理性，因为民主将他们对变化的爱好发展成为激情。结果，美国的立法出奇地多变。　　　　
　　大多数美国人认为，他们法律的多变性是一种总的说来行之有效的制度的必然结果。但我确信，没有一个美国人会硬说这种多变性没有缺点或认为它不是一大弊端。　　　　
　　汉密尔顿在论证一项可能防止或推迟颁布不良法律的权力后，补充说：“或许有人会说，防止颁行不良法律的权力亦包含防止颁行良好法律的力量。〔既可用于这个目的，又可用于另一目的〕但这个反对意见，对于能够正确评价法律的不稳定性和多变性的坏处的人来说，并不怎么重要。法律的不稳定性已构成我国政府的性质和宗旨方面的最大污点。”（《联邦党人文集》第73篇，重点是托克维尔加的。）麦迪逊说：“立法的方便和漫无节制，似乎是我国政府的最有害的病症。”（《联邦党人文集》第62篇）在美国的民主制度下迄今出现的最伟大民主主义者杰斐逊本人，也指出过这样的危险。　　　　
　　他说：“我国法律的不稳定性确实是一大弊端。我觉得我们应当除掉它，即应规定在一项法案被提出之后，允许在一年内批准实施。法案应交付讨论，没有更改意见后再表决。如果情况要求迅速通过该法案，亦不得根据简单多数决定，而应以两院各自的三分之二多数通过。”　　　　
　　美国民主治下的公务人员美国公务人员的简朴——没有公务人员制服——对所有公务人员均付酬——这样做的政治后果——美国没有终身公职——它的后果美国的公务人员，同公民大众没有什么区别，既无宫殿和卫士，又不着制服。统治者的这种简朴作风，不仅与美国人的品质有关，而且与美国社会的基本原则有关。　　　　
　　从民主的角度来看，建立政府并不是一件好事，而是一个必然的灾难。这要授予官员们以一定的权力，因为没有这种权力他们还有什么用呢！但是，作为权力外表的制服，决非工作之不可缺少，而且让公众看着也不舒服。　　　　
　　公务人员自己十分清楚，让他们有权向其他人发号施令，是以他们的举止不得高人一等为条件的。　　　　
　　我想象不出哪个国家的官员会象美国公务人员那样作风朴实，平易近人，问话时亲切，答话时和蔼。　　　　
　　我喜欢民主政府的这种自然作风，我在这种重视职责甚于重视职位、重视人品甚于重视权力外表的内务官员身上，看到了我所钦佩的男子汉工作作风。　　　　
　　关于制服可以发生的影响，我觉得我国一百多年以来把它的作用夸大了。我在美国从来没有见到公务人员在执行公务时因穿着不合身分而被轻视或不被尊敬的情形。　　　　
　　另外，我也十分怀疑在公务人员装模作样地穿上制服时就能格外受到人们的尊敬，因为我不相信他们之受人尊敬是来自衣着而不是来自人品。　　　　
　　当我看到我国的一些官老爷粗暴待人或挖苦人，耸一耸肩膀表示反对，或以得意的微笑下达指示时，我真想剥下他们的制服，一直剥到露出他们作为一个公民的真正模样，看这能不能使他们想起人类应当受到尊敬。　　　　
　　美国的公务人员均不着制服，但却领取薪俸。　　　　
　　这一点比上述各点更自然是来自民主原则。民主制度亦准许官员摆阔，用丝绸和金银打扮自己，但不得直接破坏民主的原则。这样的特权只是暂时的，而且是属于职位，并不属于个人。但是，如果公务人员不拿薪俸，就会产生一个富有和独立的公务人员阶级，就会形成一个贵族核心。这时，即使人民还保留有选举权，它的行使也必然受到限制。　　　　
　　如果一个民主共和国把公务人员的薪俸制改为无偿制，我可以十拿九稳地推论，这个国家正在走向君主政体。而在一个君主国开始实行公务人员的无偿制时，这一行动无疑是在走向专制政体或走向共和政体。　　　　
　　因此，在我看来，用薪俸制公务人员代替无偿制公务人员，这本身就是一场真正的革命。　　　　
　　我把美国全无不付薪的职位这件事，看成是民主在该国发生绝对统治作用的最明显标志之一。为公共服务，不管属于什么性质，都领报酬。因此，每个人不仅有权为公共服务，而且服务时有生活保证。　　　　
　　在民主国家，虽然每个公民都能出任公职，但也不是全体公民都有希望出任。这不是因为候选人的资格不够，而是因为候选人的人数和当选条件，在选举时总是有限制的。　　　　
　　在一切方面都实行选举原则的国家，严格说来没有终身公职。人们就任公职，多半出于偶然，任何人也无法永久保住职位。当每年进行一次选举时，情况尤譬如此。因此，在平安无事时期，公职对野心的诱惑力不大。在美国，混迹于政治圈子里的人，都是抱负不大的人。怀有大才和大志的人，一般都远离政治而去追求财富。由于觉得办不好自家的事业而去负责领导国家事务的，倒是大有人在。　　　　
　　平庸人士之所以有很多人担任了公职，正是由于这些原因和民主的不良选择。在美国，即使卓绝的人士希望当选，我也不知道人民会不会选举他们，但我肯定他们不会出来竞选。　　　　
　　美国民主治下的行政官的专权为什么行政官的专权在专制君主国和民主共和国比在立宪君主国强大——新英格兰行政官的专权有两种政府对行政官授予很多专权。这两种政府是：只由一个人统治的政府，和民主的政府。　　　　
　　这个同样的结果，来自一些几乎相同的原因。　　　　
　　在专制国家，人们的命运没有保障，官员的命运并不比私人的命运有保障。君主掌握着他所雇用的人们的生命财产，有时还有他们的荣誉。他认为这些人没有什么可怕的，还让他们有很大的行动自由，因为他确信他们不会滥用这种自由来反对他。　　　　
　　在专制国家，君主甚爱自己的政权，以致害怕自己规定的制度给政权带来麻烦；他喜欢把他的臣民的轻微越轨行为看成是出于偶然，相信这不是出于存心反抗他的愿望。　　　　
　　在民主国家，多数每年都能从他们以前委托的人们手里收回权力，所以他们决不害怕那些人滥用职权。多数每时每刻都能使执政者知道他们对政府的意见，所以他们喜欢让执政者发挥自己的能力，而不愿意用一套死规矩去束缚执政者，因为这样的死规矩既限制执政者又限制他们自己。　　　　
　　但是，只要稍微深入考察，就会发现在民主制度下，行政官的专权还要大于专制国家。　　　　
　　在专制的国家，君主可以立即惩治他所发现的一切犯法行为，但他不能确信自己可以随时发现应予惩治的一切犯法行为。而在民主制度下，执政者的权力不仅极高，而且无处不在。比如，我们可以看到，美国的公务人员在法律为他们规定的范围内，其行动的自由比欧洲的任何官员都广泛得多。　　　　
　　一般只向他们指出应当完成的任务，而方法则由他们自己选择。　　　　
　　比如，在新英格兰，规定由各乡镇的行政委员负责提出陪审员名单。但应当指出，他要从享有选举权和名誉良好的公民中选择陪审员。　　　　
　　在法国，如对一个公务人员授予如此可怕的权力，不管他怎样去执行，人们必定认为老百姓的生命和自由处于危险之中了。　　　　
　　在新英格兰，乡镇的行政委员还有权把酗酒者的名字张贴在酒店里，禁止居民向他们提供酒类，违者罚款。　　　　
　　这样的查禁权限，在最专制的君主国，也会激起人民的反对；但在新英格兰，却毫不费力地被人服从了。　　　　
　　没有一个地方的法律，象在民主共和国那样使行政官享有如此大的专权，因为这种专权没有可怕之处。甚至可以说，随着选举权日益扩及底层，行政官的任期日益缩短，行政官更加自由了。因此，要想把一个民主共和国改变为君主国，将是极其困难的。如果行政官不再由人民选举，但他们仍保留着民选的行政官的权限和习惯，那就会导致专制。　　　　
　　只有在立宪君主国，法律在为官员的行动划定范围的同时，还能想到指导官员的每一行动的问题。能够如此的原因，是不难说明的。　　　　
　　在立宪君主国，权力由国王和人民分享，两者都希望行政官的职位保持稳定。　　　　
　　国王不愿意将行政官的命运置于人民的控制之下，因为怕行政官出卖王权的利益；而在人民方面，则怕行政官完全依附国王，从而压制自由。因此，既不要让行政官依附国王，又不要让行政官依附人民。　　　　
　　使国王和人民准许官员保持独立的同一原因，也在使国王和人民寻找不让官员滥用这种独立的保证，以防官员侵犯王权的利益和人民的自由。因此，双方一致认为必须事先为官员划定行动范围，并发现为官员制定一套不得违犯的守则也是有好处的。　　　　
　　美国行政的不稳定性在美国，人们在社会活动方面留下的痕迹往往不如他们在家庭活动方面留下的痕迹——报纸是唯一的历史文献——行政的不稳定性为什么对施政艺术有害在美国，掌权的人在台上的时间很短，不久便回到每天都在改变面貌的群众中去，所以他们在社会活动方面留下的痕迹往往不如他们在家庭活动方面留下的痕迹。美国的公共行政管理，差不多全凭口述和传统进行。没有成文的规定，即使写出过一些，也象古代女巫写在棕榈树叶的预言，遇上一阵微风，就被吹走，消失得无影无踪。　　　　
　　美国的唯一历史文献是报纸。如果报纸短了一期，时间的锁链就会断裂，现在和过去就接连不上了。我毫不怀疑，50年后再收集有关今天美国社会详情的确凿文件，将比寻找法国中世纪行政管理的文件还要困难。如果美国有一天遭到蛮族入侵，要想了解今天住在这里的人民的某些事情，那就只得依靠其他国家的史料了。　　　　
　　行政管理的不稳定性，已开始渗入人民的习惯。我甚至可以说，今天每个美国人都觉得这样合乎口味。谁也不打听在他以前发生的事情。没有人研究管理方法，没有人总结经验。收集文献本来十分容易，但也没有人收集。偶然落到人们手里的文件很少被保存下来。我手头的几份原始材料，还是一些行政部门为答复我对某些官员的提问而给我的。在美国，社会每天就象一支战斗中的军队在生活。然而，行政管理技术无疑是一门科学，而且所有的科学为了不断进步，都必须逐代总结前代的经验。人们在短促的一生中，有的人笃行，有的人立言；前者在发明方法，后者在创造理论。人类就是这样一边前进，一边收集个人的不同经验果实，而逐渐建立起各门科学的。行政管理人员根本不互相学习，是美国的最大难题。而且，他们在指导社会工作时，只凭自己积累的经验知识，而没有指导该项工作所必备的科学知识。因此，推广到行政管理工作的民主，反而阻碍了管理人员的技术进步。就这一点来说，民主对于已经完成行政管理教育的国家，比对于缺乏这方面经验的国家更为适合。　　　　
　　而且，这个论断并不只适用于行政科学。但是，有按如此简单和自然的思想建立的民主政府，就必须有非常开化和文明的社会。最初，人们还以为只是在遥远的古代才存在过这种政府；但是，随着后来的深入考察，才轻而易举地发现，这种政府只能出现于社会发展的最后阶段。　　　　
　　美国民主治下的公共开支在任何社会，公民都被分为几个阶级——每个阶级要求管理国家财政的本能——为什么人民主政时公共开支必然增加——在美国，使民主制度造成浪费的事情并不可怕——民主治下的国库收入的使用民主政府是节约的政府吗？在回答这个问题以前，我们必须规定一个比较的标准。　　　　
　　如果我们拿一个民主共和国与一个专制君主国作对比，这个问题是容易解决的。这时，我们将会发现，前者的公共开支比后者大得多。而且，一切自由国家与不自由国家相比，情形也是如此。不错，专制制度使人民贫穷的主要原因，是它妨碍人民发展生产，而不是它夺去人民的生产成果。它使财源枯竭，却始终重视既得的财产。自由与此相反，它生产出来的财富比它所毁掉的多千百倍。了解自由好处的国家，其财源总比税收增长迅速。　　　　
　　我现在要说明的主题，是对各种自由国家进行对比，指出民主对各国财政的影响。　　　　
　　社会同有机体一样，在组织上必须服从其不可须臾离开的固定规则。社会是由无处不在和无时不有的一定成分组成的。　　　　
　　在科学上，常把一个民族分为三个阶级。　　　　
　　第一个阶级由富人组成。第二个阶级的成员，是那些虽然不是富人但生活优裕的人。属于第三个阶级的人，只有很少财产或根本没有财产，全靠为前两个阶级劳动维持生活。　　　　
　　这三类人的人数，可能因社会情况而有多有少，但你不能否认每个社会里都有这三类人。　　　　
　　显而易见，每个阶级都对国家财政的管理有其自己的要求。　　　　
　　假如国家的法律都是由第一个阶级制定的。这时，他们大概很少考虑节省国库开支，因为对大额财产的课税只不过是动了一根毫毛，对它无关紧要。　　　　
　　再假如国家的法律全是由中间阶级制定的。这时，它准考虑不要挥霍国家的税收，因为最大的灾难莫如对小额财产课收高额税金。　　　　
　　我认为中间阶级的政府应当是自由政府，但我不说它是自由政府中最有知识和最慷慨的政府，但它却是最节约的政府。　　　　
　　现在，我假设第三个阶级总揽了制定法律的大权。我认为这是为公共开支的有增无减提供了良机，其理由有二：首先，制定法律的人大部分没有应当课税的财产，国家的公共开支似乎只能使他们受益，而决不会使他们受害；其次，稍微有钱的人不难找到办法，把赋税的负担转嫁给富人，而只对穷人有利。这是富人当政时不可能出现的事情。　　　　
　　因此，在穷人独揽立法大权的国家，不能指望公共开支会有显著节省。这项开支经常是很大的，这是因为立法抽税的人可能不纳税，或者因为他们不让赋税的负担落到自己身上。换一句话说，民主政府是唯一能使立法抽税的人逃