论美国的民主-第94章
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在纽约，分权制不仅是表面性的，而且是实质性的。
行政权不是由集体行使，而是由一个人行使，这个人负全面责任，并坚定不移地行使他享有的一切权力和特权。这个人是由人民选举的，但决不象在瑞士那样是立法机构的工具或代理人。州长与立法机构平起平坐，并象立法机构一样，代表各自所主管的那部分主权。州长权力的来源同立法机构权力的来源一样。州长不仅是行政权的代表，而且行使行政权固有的和合法的特权。州长统率武装力量并且任命武装力量的主要军官。州长任命州的若干重要官员并享有赦免权。州长可以否决立法机构的决定的权力虽然不是绝对的，但可以是有效的。显然，纽约州长的权力要比欧洲的一个立宪君主的权力小得多，但至少又比瑞士的小小议会的权力大得多。
然而，双方的司法机构的组织，差别最为明显。
在纽约州，法官虽然来自人民并依靠人民，但是他是人民自己也要服从的权力。司法权在本身的产生、常设机构的设置和职能的规定方面，尤其对于公意和舆论，也享有这样的特殊地位。
高等法院的成员，不是象在瑞士那样，由立法机构这个往往感情用事、有时盲目、经常不够负责的集体权力选派的，而是由州长指定的。法官一经任命，就被认为是不可撤换的。
任何诉讼案件都必须由法官审理，任何惩罚都只能由法官宣判。法官不仅解释法律，而且可以说他还能审理法律。如果立法机构在党派的激烈斗争中偏离了宪法的精神或条款，法庭就拒绝宣判，使立法机构根据宪法行事。这时，法官虽然不能强制人民保卫宪法，但宪法只要依然生效，他至少能迫使人民尊重宪法。法官不直接领导人民，但他能制约人民。司法权在瑞士几乎是不存在的，但它却是美国民主的真正调节器。
现在，我们即使仔细研究纽约州宪法的一切细节，也找不到一点贵族制度的成份。没有阶级，没有特权，到处都是权利均等，只有一个精神推动着所有的制度，没有相互排斥的倾向。总之，民主的原则渗透一切并主宰一切。然而，如此全面实行民主的政府，却比瑞士的民主政府具有稳定得多的地位、和平得多的施政办法和正常得多的工作程序。
可以说这种情况部分地来自法律的差异。
我们描述的纽约州的法律，是为防止民主固有的缺陷而制定的；而我所勾勒的瑞士的制度，则好象是专门为发展民主固有的缺陷而制定的。瑞士的制度限制人民，美国的法律推动人民。美国人担心他们的政权走向暴政，而瑞士人好象只希望他们的政权变得越强硬越好。
我决不夸大法律机制对人民的命运发生的影响。我知道，世界上的重大事件主要应当归因于它们的最为一般和最为深刻的根源；但不能否认，制度本身却有一定的能力，并依靠自身的力量促使社会繁荣昌盛或贫困匮乏。
假如谢尔比利埃先生不是完全否定他的国家的几乎一切法律，而是指出这些法律的不足之处，并设法在不破坏原则的条件下完善它们的条款，则他会写出一部值得后人借鉴和对他的同时代人更有好处的书来。
作者在介绍民主于各州的实施情况之后，便转而考察民主对联邦本身发生的影响。
在按照谢尔比利埃先生的这种叙述程序讲下去之前，必须做一些他没有做的工作，即说明什么是联邦政府，联邦政府是怎样依法组成的和实际上是怎样组成的，联邦政府是如何工作的。
这就首先要求我知道：瑞士联邦的立法者们原来是想制定出一部联邦宪法还是只想结成一个同盟，换句话说，他们原来是要各州牺牲部分主权还是要不损害它们的任何主权。
如果我们查明瑞士的各州被禁止享有国家主权性的若干权力，并把这些权力永久地让给联邦政府，尤其是如果我们想到各州要把一切事情也让给联邦政府去处理时就会产生由多数制定法律的结果，那末，我们就可以确信联邦的立法者们原来就不想制定出一部真正的联邦宪法，更不想结成一个单纯的同盟。但是必须指出，他们要想获得成功，那是非常困难的。
我不讳言，我认为瑞士的联邦宪法是世界迄今出现过的这类宪法中最不完善的。当你阅读这部宪法时，一定会觉得自己回到了中世纪；而当你想到这部混乱而不完善的作品竟出自一个在智慧和经验方面与现代不相上下的时代时，又不能不感到非常吃惊。
人们不无理由地一再指出，联邦宪法过分地限制了联邦政府的权力，没有让联邦政府享有某些本质上是属于全国的和应当是联邦议会拥有的权限，例如联邦政府不能管理邮政，不能制定度量衡，不能铸造货币，等等。因此，人们把联邦政府的软弱无力归因于它拥有的权限太少。
的确，联邦宪法没有让联邦政府享有它自然和必然拥有的权限，但这个政府的软弱无力的真正原因并不在这里，因为如果联邦政府能行使联邦宪法给予它的权限，它满可以取得它所缺少的一切东西。
联邦议会有权征集军队、征收赋税、宣战、媾和、缔结商约和任命驻外使节。各州的宪法和在法律面前人人平等的伟大原则却受到联邦议会的监督，这就使联邦议会在必要时可以干预地方的一切。道路通行税、养路费等也由联邦议会规定，这就使它有权指导或检查巨大的公共工程。最后，联邦宪法第四条还规定：联邦议会“可为瑞士的内外安全采取一切必要的措施”，这就是赋予联邦议会主持一切的权力。
最强大的联邦制政府也未曾有过比这更大的特权，而且我不认为瑞士中央政府的权限受到很大限制，而是认为它的权限的范围没有规定清楚。
那末，拥有如此优越特权的联邦制政府为什么其实权又如此小呢？理由很简单：因为没有赋予它以随意行使权力的手段。一个政府之所以在工作上毫无生气和被指责没有能力，完全是因为它的组织还不健全。
联邦制政府的特点在于它不是以人民的名义，而是以组成联邦的各州的名义行事，否则，宪法就立即不再是联邦性的宪法了。
因此，一个必然的和不可避免的后果就是：联邦制政府一般要比其他类型的政府在作决定时犹豫寡断，而在行动时慢慢腾腾。
联邦制政府的立法者们，大部分都力图借助我并不想加以深入研究的一些随机应变的办法来改正联邦制度所固有的这一缺点。瑞士人由于他们采取的联邦形式与其他国家不同，所以对于这一点看得最为清楚。在瑞士，联邦议员不仅只能以其所代表的州的名义行事，而且一般说来他们不经其所代表的州审议或同意，也不做任何决议。联邦议员几乎没有任何自由意志，每个议员都感到自己被事先接受的强制性委托所束缚，以致作为决定国家大事的联邦议会，实际上什么也决定不了，议员们不是作为有权做决议的人在发言，而是作为只应执行决议的人去发议论。联邦议会是一个没有自己意志的政府机关，只限于执行联邦的21个州政府分别作出的决定；不管什么性质的事件，这个政府机关都不能决定，都不能提议，都不能办理。人们再也想不出哪一个政府会象瑞士联邦政府这样更能增加联邦制政府固有的惰性，更能使自己的软弱无能变得象老年人的垂暮了。
瑞士联邦政府的一贯无能，还有许多与一切联邦制度固有的缺点无关的原因。
不但可以说联邦制度只能有一个软弱无能的政府，而且可以说它根本就没有自己的政府。瑞士联邦的宪法，在这方面的表现是世界上独一无二的。瑞士联邦的元首并不代表联邦。管理瑞士行政的内阁，既不是由联邦议会又不是由瑞士人民选举产生的；而是由伯尔尼州、苏黎世州和卢塞恩州每二年各代理一次的临时政府。一州的居民选举出来的管理本州事务的政府，也就这样附带地成为全国的政府和管理机构。
这显然是人类法制史上的重大政治奇闻之一。这种情况的后果总是不良的，而且往往是令人莫名其妙的。例如，再没有1839年发生的事情更使人感到奇怪的了。这一年，联邦议会移到苏黎世，苏黎世州的政府也就成了联邦的政府。不久以后，在苏黎世发生了全州性的革命。人民的起义推翻了合法的政权。于是，联邦议会立即失去首脑，联邦政府的活动中断，直至这个州的人民同意了另定的法律和另选新的领导。因此，苏黎世的人民在改变本州的行政机构的同时，也就无意之中斩了瑞士之首。
联邦政府看来有自己的行政机构，但它并没有使人民服从它的能力，因为它不能直接号令公民。使它无能为力的这个原因，其影响远远超过其他一切原因的总和。但要很好地了解这一原因的影响，仅仅指出它还是不够的。
如果一个联邦政府能在自己享有的窄小的活动范围内象一般政府在其不受限制的活动范围内那样直接发号施令，而不是通过中间人，那末，它的活动范围虽然相当狭窄，但它是强有力的；如果联邦政府的公务人员可以直接号令每一个公民，它的法庭可以强制每一个公民服从联邦的法律，那末，这个联邦政府就容易使人民服从，因为它不用担心个人敢于反抗，而它所遇到的难题也都可以通过诉讼手段来解决。
反之，一个联邦政府不能亲自号令全体公民，而是必须通过各州的政府，那末，它的活动范围即使很大，但权力却是极小，而且极不稳定，因为当州政府反抗它的时候，它要对付的就已经不是一个个人，而是一个使它完全有理由用战争来制服的敌对势力。
由此可见，联邦政府的权力的大小不在于赋予它的权力的范围的大小，而在于它自身行使权力的能力的大小。当联邦政府能向公民发号施令时，它就坚强有力；而当它只能对地方政府发号施令时，它就总是软弱无力。
联邦制度的历史，向我们提供了这两种不同情况的实例。
但据我所知，任何一个联邦的中央政府，都没有象在瑞士这样被完全剥夺了对公民的发号施令权。我们可以说，瑞士联邦政府没有一项可以本身行使的权力。它没有由它自己任免的公务人员，它没有只代表它的主权的法院。可以说它是一个虽有生命，但没有器官的生物。
这就是写在瑞士宪法里的联邦制度。现在，我们再用几句话，向我们所分析的这部著作的作者，谈一谈民主对瑞士所起的作用。
人们不会否认，15年来相继导致绝大部分宪法修改的民主革命，对联邦政府发生了重大的影响。但是，民主革命的影响却起了两个方面完全相反的作用。弄清楚这两个相反的现象非常重要。
各州的民主革命产生了使地方机关比以前更主动和更有权的效果。民主革命所建立的新政府，在依靠人民并由人民推动的条件下，都比从前更有权力，并清晰地认识到这项权力是被推翻的政府所不能有的。但是，由于这样的革命没有同时在联邦政府进行，所以必然产生和确已产生如下的结果：联邦政府在新的州政府面前显得比以前更加软弱无力。州的自豪感，地方独立的要求，州内部事务不受任何干涉的愿望，对中央权力和最高权力的觊觎，都是随着民主制度的建立而与日俱增的情感。因此，从这一点来看，可以说民主削弱了本来就很软弱无力的联邦政府，并使它承担起十分繁杂的日常任务。
但从另一方面来看，民主又赋予了联邦政府以一种活力，也可以说是赋予了它以新的生命。
瑞士建立民主制度后，产生了两个全新的事物。
在这以前，瑞士的每个州各有自己的利益，各有自己的精神。民主制度的建立，使分属许多州的全体瑞士人分成两派：一派拥护民主原则，另一派反对。但是，民主制度的建立也创造出共同的利益和共同的情感，从而使人们感到需要有一个权力可同时及于全国范围内的统一的共同当局，以满足需求。于是，联邦政府就破天荒第一次享有了过去从未有过的强大权力。现在，联邦政府可以依靠一个政党了；政党虽是一种危险的力量，但在自由的国家中又是不可少的，因为在自由的国家中如果没有政党，政府就几乎什么也办不成。
民主在使瑞士分成两派的同时，便使瑞士人分属于以不同眼光看待世界的两个政党。民主给瑞士制定了对外政策。如果说民主给瑞士带来了一些天然的朋友，那末，它也为瑞士树立了一些不可避免的敌人；为了培养和保持友谊，警惕和抗拒敌人，民主就感到瑞士必须有一个政府。民主使地方的公共精神过渡到全国的公共精神。
以上就是民主使联邦政府得以加强的直接效果。民主发生的间接影响，特别是它随着时间的推移而逐渐加强的间接影响也不小。
组成联邦的居民在制度、情感、习俗和思想上的差别越大，联邦政府遇到的阻力和困难也就越多和越大。美国联邦政府的任务之所以那样容易完成，与其说是由于各州之间的利益相似，不如说是由于各州之间的法制、观点和社会条件完全类似。我们甚至可以说，瑞士的旧联邦政府的怪得出奇的软弱无力，主要是由于它统治下的居民之间在思想、观点和法制上差异太大。把生来就差别很大而彼此又极不相同的人放于同一的指导之下，置于同一政治制度之下，实在是一项十分艰难的工作。一个建立得十分完善而又能十分精通组织工作的政府，也完不成这项艰难的工作。瑞士进行的民主革命的效果，是使有民主倾向的某些制度、某些政府组织原则和某些思想相继在各州占据了统治地位；如果说民主革命增强了各州对中央政府的独立性，那末，另一方面，它也给中央政府行使自己的权力创造了便利条件；民主革命消除了地方抗拒中央的大部分原因，它虽然没有强制州政府听从联邦政府，但却使州政府很容易服从中央政府的决定了。
要想理解瑞士的现状并预测其最近的将来，必须仔细研究上述的两种相反的效果。
只要仔细研究一下这两种趋势中的一种趋势，就可以确信在各州政府建立民主制度之后，其直接的效果和明显的结果是从宪法上扩大了联邦政府的职权范围，使它总揽了经常指导地方事务的权力；一句话，在集权思想的指导下改变了联邦宪法的整个结构。在我说来，我确信这种革命将要在很长期间内遇到人们预料不到的障碍。现在的州政府已经不象以前几届政府那样对这种革命感兴趣了，并正在竭力摆脱这种革命。
但我认为，它们抵抗也无用处，联邦政府一定会越来越多地掌握大权。在这方面，环境比法律更有利于联邦政府。联邦政府可以不必大张旗鼓地增加自己的特权，但可利用其他方法经常使用特权。只要依法行事，联邦政府就能在事实上强大起来：它不用修改联邦宪法，只用解释条文的方法，就能使自己壮大起来；但它要先统治瑞士，然后再去治理瑞士。
我们也可以预见，那些一直反对联邦政府合法扩大权力的人，也要�
