联邦党人文集-第31章
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我曾求助我们自己的经验来说明我在这个问题上所提出的真理。如果需要用特殊证明来证实这个经验，那些证明是不胜枚举的。我可以从每一个曾经参加或注意公共行政方针的公民当中找出证人。我可以从联邦的每一个州的记录和档案中收集大量证明。但是我将引用两个州的例子作为比较明确、同时又同样令人满意的证据，这个例子是由两个无懈可击的权威所证明的。
第一个是弗吉尼亚的例子，我们知道，该州在自己的宪法中明确宣称三大部门不得互相混淆。拥护这个规定的权威是杰弗逊先生，他除了留意政府活动的其他优越条件以外，本人就是州长。为了充分说明他的经验使他对此问题所产生的思想，必须从他的非常有趣的“弗吉尼亚州备忘录第一百九十五页”里引证较长的一段话。“政府的一切权力——立法、行政和司法，均归于立法机关。把这些权力集中在同一些人的手中，正是专制政体的定义。这些权力将由许多人行使，而不是由一个人行使，情况也不会有所缓和。一百七十三个专制君主一定会象一个君主一样暴虐无道。凡是对此有所怀疑的人，不妨看看威尼斯共和国的情况！即使他们是由我们选举，也不会有什么益处。一个选举的专制政体并不是我们争取的政府；我们所争取的政府不仅以自由的原则为基础，而且其权力也要在地方行政长官的几个机构中这样划分并保持平衡，以致没有一种权力能超出其合法限度而不被其他权力有效地加以制止和限制。因此，通过政府法令的会议以这样的根本原则为基础的：立法、行政和司法部门应该分立，以致没有一个人能同时行使其中一个以上部门的权力。但是在这几种权力之间并未设有任何障壁。司法和行政成员的职务以及其中某些成员的继续任职，均取决于立法机关。因此，如果立法机关执掌行政和司法权，似乎不致有反对意见；即使有，也不可能生效，因为在这种情况下他们可以使自己的行径变成议会的法令形式，使其他各部门有义务服从。因此，他们在许多情况下具有应该留给司法部门讨论的明确权利，在他们开会期间对行政部门的指挥，也成为司空见惯的了。”
我将要用作例子的另一州是宾夕法尼亚；另一个权威则是1783和1784年召开的监察官会议。这个机构的一部分责任，如宪法所指出的那样，是“调查宪法的各部分是否未受违犯；政府的立法和行政部门是否执行了人民保护者的责任，是否掌握或行使了大于宪法授予它们的权力或宪法授予范围以外的权力。”
会议在履行这个责任时，必须把立法和行政的作为与这两个部门的法定权力进行比较；从列举的事实以及双方在会议上表示赞同的许多事实看来，在各种重要的事例中，宪法受到立法机关的明目张胆的违犯。
许多法律通过了，毫无必要地违犯了要求所有公共性质的议案应预先印发人民研究的规定，尽管这是宪法主要借以预防立法部门的不适当法令的一种办法。
立法机关违犯了宪法上规定的陪审官审讯制，并且执掌了宪法未曾授予的权力。
行政权力被篡夺。
宪法明确规定法官薪金必须固定，可是时常改变；属于司法部门的案件，却经常由立法部门审理和判决。
凡是想了解这几个题目的若干细节的人，可参看已经出版的议事录。可以发现，其中一些可归咎于与战争有关的特殊情况，但是其中大部分可认为是组织不善的政府的自然产物。
还可以看到，行政部门经常违宪也并非无辜。然而，在这个问题上应该提到三种情况：第一，这些事例中大部分不是由于战争需要而直接产生，就是由于国会或总司令的建议。第二，在大多数其他事例中，它们不是？合立法部门的已经表明的意见，就是？合立法部门的已经周知的意见。第三，宾夕法尼亚的行政部门以其组成人数而不同于其他各州。在这方面，该州行政部门同立法会议的密切关系和行政会议的密切关系几乎相等。由于不受个人对该部法令负责的约束，同时又从互为范例和共同影响中得到信任，未经公认的措施当然要比在由一个人或少数人管理的行政部门里更能自由地冒险试行。
我从这些情况保证得出的结论是：仅只在书面上划分各部门的法定范围，不足以防止导致政府所有权力残暴地集中在同一些人手中的那种侵犯。
普布利乌斯
《联邦党人文集》
汉密尔顿 杰伊 麦迪逊著
第四十九篇 用召开会议向人民呼吁的方法来防止政府任何部门侵犯权力
（汉密尔顿或麦迪逊）原载1788年2月5日，星期二，《纽约邮报》
致纽约州人民：
前一篇论文中所引证的“弗吉尼亚备忘录”的作者在那件珍贵作品中还附加了一个宪法草案，该草案是为了预计在1783年由议会为该州召开的制宪会议而准备的。草案和同一个人所写的一切东西一样，表示出与众不同的思想，独出心裁，全面而正确；更值得注意的是，它同样表现出对共和政体的热爱，对共和政体应该防止的危险倾向也有开明的见解。
他所提出的预防办法之一，并且是似乎他最后依靠作为权力软弱部门对付强者侵犯的屏障，这也许是他本人的独创，由于这个办法直接关系到我们目前研究的题目，所以不容忽视。
他的提议是：“每当政府三个部门中任何两个各由其总人数三分之二同意，认为必须开会修正宪法或纠正违宪情况时，得为此召开会议。”
由于人民是权力的唯一合法泉源，政府各部门据以掌权的宪法来自人民，因此不仅在必须扩大、减少或重新确定政府权力，而且在任何部门侵犯其他部门的既定权力时，求助于同一原始权威似乎是完全符合共和政体的理论的。就一些部门的共同任务而论，它们是完全平等的，显然没有一个部门能自称有规定它们彼此之间的权力范围的专权或更高的权力；人民作为任务的委托人，能单独说明任务的真正意义，并能强迫执行，如果不求助于人民，怎能防止强者的侵犯或纠正弱者的错误呢？
这个理论的确有极大力量，并且必须允许证明，通向人民为某些重大特殊事件作出决定的法定道路，应该保持畅通。但是出现了如此不能排除的异议：反对把关于求助人民的提议作为在一切情况下使各权力部门保持在法定范围内的一种规定。
首先，这个规定并未达到两个部门联合起来反对第三个部门的情况。如果具有许多方法来影响其他部门的动机的立法机关，能把其他两个部门中任何一个或将其三分之一的成员吸收到自己一边，剩下的一个部门就不能从其补救办法中得到什么好处了。然而我不再详论这个反对意见了，因为可能被认为与其说是反对原则本身，不如说是反对原则的变化。
其次，可能把如下这点认为是原则本身所固有的异议：由于每次求助于人民，就意味着政府具有某些缺点，经常求助人民，就会在很大程度上使政府失去时间所给予每件事物的尊敬，没有那种尊敬，也许最英明、最自由的政府也不会具有必要的稳定。如果所有政府的确以舆论为根据，同样真实的是，舆论在每个人身上的力量以及对个人行为的实际影响，主要决定于他认为持有同一意见的人数。人的理性，就象人的自身一样，在独处时是胆怯小心的，他的坚定和信心是同他联合的人数成比例的。当加强舆论的例子不仅数目多而且又是年代久远时、它们就会有加倍的效果而为人所知。在贤人的国家里，这点可以不加考虑。开明的理性之声会充分教育人们尊敬法律。但是贤人之国和柏拉图所希望的贤人国王一样，是盼不到的。在其他国家里，最讲道理的政府也不会认为公众对它的偏护是多余的有利。
由于过分关心公众热情而有破坏公众安静的危险，是反对把宪法问题经常提请全社会决定的更大反对意见。尽管对我们已建立的政体的修改获得了成功，并且这给予美国人民的道德和智慧这么大的光荣，但是必须承认，这个尝试性质太不稳定，以致不便毫无必要地重复。我们应该想到，所有现存的宪法是在制止了最不利于秩序和协调的热情的危险中制定的，是在人民热烈信任其爱国领袖，从而消除了平常在重大的全国性问题上的意见不一致的情况下制定的，是在由于对旧政府的普遍仇恨和愤怒而产生的对新的相反政体的普遍热情中制定的，是在没有与将要作出的改变或将要改革的弊病有联系的党派精神能在整个行动中发生影响的情况下制定的。我们通常一定期望置身其中的未来局面，不会对担忧的危险提供任何相应的防御。
但是最大的反对意见是，由于这种求助而可能作出的决定，并不符合保持政府在宪法上的平衡的目的。我们看到，共和政体的趋势是靠牺牲其他部门来加强立法机关。因此，通常是行政和司法部门向人民请求公断。但是，无论是哪一方面的请求，在审判时各方面是否都享有同样的有利条件？我们不妨看看这些部门的不同情况。行政部门和司法部门的成员人数都很少，只有一小部分人民个别地认识他们。司法部门成员由于其任命的方式，以及其职务的性质和长期性，与人民那么疏远，以致不能受到他们的偏爱。行政部门人员通常是猜忌的对象，他们的管理工作往往易于受到损害，不得民心。另一方面，立法部门的成员很多，他们分布和生活在一般人民中间。他们的血统关系、友谊关系和相互结识，在社会上最有势力的那部分人当中，占有很大比例。他们受公众信任的性质意味着他们在人民当中有个人影响，而且他们是人民的权利和自由的更直接的可靠保护人。具有这些有利条件，几乎不能设想，敌对的一方会有均等机会获得有利结局。
但是立法部门不仅能最成功地向人民解释自己的理由。他们还可能自己来做法官。把他们选入立法机关的同一种势力，会把他们选进制宪会议。如果说并非所有情况都是如此，那么在许多情况下或许是这样的，而决定这些机构里每件事情的领导人物肯定是如此。简言之，制宪会议主要是由行为受到责难的部门的过去、现在或未来的成员组成的。因此他们是要由他们解决的每个问题的当事人。
然而，有时也会在很少不利于行政和司法部门的情况下请求公断。立法部门的篡夺行为可能是如此明显而突然，以致不容有任何伪装。一帮强有力的人可能会偏袒其他部门。行政权可能由人民所特别爱戴的人执掌。在这样的情况下，公众的决断很少为袒护立法部门的偏见所动摇。但仍旧不能期望此种公断决定问题的真正是非曲直。公众的决断必然会与预先存在的党派精神或由问题本身产生的党派精神有联系，还会与社会上德高望重的人有联系。宣布公断的人正是同公断有关的措施的代表人物者或反对者。因此，参加裁决的是公众的情感而不是理智。但是只有公众的理智应该控制和管理政府，情感应该由政府控制和调节。
我们在前一篇论文中看到，单是成文宪法中的声明不足以把几个部门限制在它们的合法权利范围以内。从这一点看来，偶然求助人民既不是达到该目的的一个适当规定，也不是一个有效的规定。上述方案中所包括的性质不同的规定合适的程度如何，我没有研究。其中有些规定无疑是以健全的政治原则为基础的，而且所有的规定的拟定都是独出心裁，无懈可击。
普布利乌斯
《联邦党人文集》
汉密尔顿 杰伊 麦迪逊著
第五十篇 定期向人民呼吁的研究
（汉密尔顿或麦迪逊）原载1788年2月5日，星期二，《纽约邮报》
致纽约州人民：
也许可以争辩说：代替易遭反对的偶然请求人民公断，定期的请求是防止和纠正违宪情况的适当而切实可行的办法。
要注意，在审查这些办法时，我限于通过把某些权力部门保持在自己应有的范围内来实施宪法的能力，而不特别把它们当作修改宪法本身的规定。初看起来，定期向人民请求公断是和出现特殊情况时请求公断几乎是同样的不足取。如果时间间隔很短，将要检查和纠正的措施将是近期的东西，并且会与倾向于损害和曲解偶然修正的结果的一切情况有联系。如果时间间隔长，同样的说法可应用于一切最近的措施；而且按照其他措施的久远程度，会有利于对它们作出公平的检查，可是与这个有利条件分不开的某些不便，似乎把这点便利抵消了。首先，公众责难的远景，对于被目前动机的力量可能促成的越权行为是一种极其软弱的束缚。
能否想像，包括一两百成员的立法会议，对某个赞成的目标全力以赴，在追求这个目标时突破了宪法的束缚，这时这个会议难道考虑到十年、十五年或二十年以后他们的行为将受到检察官的修正而把自己的事业半途而废吗？其次，在应用纠正的规定以前，那些弊病往往已经造成了有害的结果。最后，在情况并非如此的地方，那些弊病由来已久，根深蒂固，而且不易根除。
为了纠正不久以前的违宪情形，以及为了其他目的而修正宪法的计划，曾经在一个州里真正地进行过试行。1783和1784年，在宾夕法尼亚召开的监察会议，象我们知道的那样，是调查“宪法是否被违犯，立法部门和行政部门曾否互相侵犯”。有关政治上是非曲直的这个重大的新试验，在某些观点上是值得特别注意的。从其中某些观点看来，这也许是在多少有点特殊的情况下所作的一次单一的试验，可能被认为并不具有绝对的结论性质。但是就应用到正在研究的情况而言，这次试验包括某些事实，我敢冒昧地说，是我所应用的论据的一个充分而令人满意的说明。
第一，从组成会议的先生们的姓名看来，最积极的领导成员中至少有几个原来就是州里原有各党派的积极领导人物。
第二，看来会议中的同一些积极的领导成员，在检查期间就是立法和行政部门的积极而有势力的成员，甚至是检验宪法措施的赞成人或反对者。有两个成员作过副州长，另外有几个成员是前七年内的行政会议成员。他们当中有一人是同一时期内的立法会议议长，另外几个人是同一时期内立法会议的著名成员。
第三，会议录的每一页证明，所有这些情况对他们审议问题时的心情所产生的影响。整个会议期间，全体与会成员分成固定而激烈的两派。他们自己也承认这个事实，并且感到遗憾。如果不这样，他们的会议录的字面上也表示出同样令人满意的证明。在一切问题上，无论问题本身如何不重要或彼此无关，同样的姓名会一成不变地出现在意见相反的两个名单上。每个公平的评论家如果没有错误的威胁，同时也不反映任何方面或任何方面的任何人的意见。可以推断说：不幸的是，主宰他们的决定的必定是情感，而不是理智。当人们在各种不同的问题上冷静而自由地运用理智时，他们必定会对其中几个问题持不同意见。当他们被一种共同的情感所支配时，他们的意见如果可以
