联邦党人文集-第36章

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　　人们已经承认，这个反对意见如果很好地得到证实，将会是非常重要的。下面的评论将指出：如同大多数其他反对宪法的意见一样，这个反对意见只能来自对问题的片面看法，或者出自一种使看到的一切东西黯然失色、残缺凋零的嫉妒心理。　　　　
　　一、那些提出这种反对意见的人似乎并未想到，联邦宪法在保证准备逐渐增加众议员人数方面，是不能与州宪法相提并论的。最初生效的数目，已经声明是暂时的。其连续期限于短短三年。以后每隔十年调查一次人口。这些规定的明确目的第一是，随时重新调整众议员与人口的比例，唯一例外是，每州至少要有一名众议员；第二是，在同时期内增加众议员的人数，唯一限制是，总数不得超过每三万居民中有一名众议员的比例。如果我们考察一下某些州的宪法，就会发现有些州宪对这个问题没有明确规定，其他州宪在这一点上与联邦宪法非常符合，任何州宪中最有效的保证可解释为只是一种指导性的条款。　　　　
　　二、就这个问题的经验来说，根据州宪，众议员的逐渐增加至少是和选民的增加并驾齐驱的，似乎是前者准备同意这些措施，正如后者要求这些措施一样。　　　　
　　三、联邦宪法有一个特点，它保证多数人民和众议员留心注意众议员的人数要合乎宪法地得到增加。这个特点在于，立法机关的一个部门代表公民，另一部门代表各州。因此，在前一个部门，大州最有影响；在后一部门，对小州有利。从这个情况肯定可以推论说：大州将竭力赞成增加以他们的势力为主的这部分立法机关的人数和权力。仅仅四个最大的州就拥有众议院全部选票的多数。因此，如果小州的众议员或人民不论什么时候反对众议员的合理增加，很少几个州联合起来就足以把反对意见推翻；尽管平时的敌对和地区偏见会阻止这种联合，但是在不仅为共同利益所驱使，而且在宪法的公正和原则认为正当时，它是必然会发生的。　　　　
　　也许有人会辩解说：由于同样动机也会在参议院促成相反的联合；由于他们的联合是必需的，另一部分的正确的和合乎宪法的见解就会被击败。就是这个困难也许在众议院的多疑善妒的同情者中间引起了严重的忧虑。幸亏这只是表面上存在的一种困难，经过仔细的审查就会消失的。如果我没有弄错，下面的意见，将被认为是关于这点的结论性意见而且是令人满意的。　　　　
　　尽管在除了发行纸币以外的一切立法问题上两院具有同等的权力，但是不能怀疑，议员人数较多的众议院在得到力量比较强大各州的支持下，而且表达大多数人民的众所周知的和坚决的意见时，在一个问题决定于两院中那一院态度比较坚定时，将占有不小的优势。　　　　
　　这种优势必然会由于这样的认识而加强：一方意识到其要求得到正义、理智和宪法的支持，对方则意识到正在同所有这些重大理由的力量进行斗争。　　　　
　　可以进一步考虑的是，在最小州和最大州之间的等级中，有些州虽然通常很可能把自己安排在小州之列，但是在幅员和人口方面与大州相去不远，以致不会赞同反对他们的正当的和合法的要求。因此，即使在参议院内，多数票会不利于众议员人数的适当增加，这种看法决不是肯定无疑的。　　　　
　　补充这样一点也不能算是看得太远：来自所有新州的参议员，可能用一个明显得不容忽视的办法胜过众议院的正确意见。由于这些州在一个长时期内人口的增加会特别迅速，所以他们会对经常按人口数目重新分配众议员感到兴趣。因此，在众议院占优势的大州，只能使重新分配和增加人数互为条件；而来自人口增长最快的各州的参议员，必然会由于他们的州对前者感觉兴趣而去争取后者。　　　　
　　在这个问题上，这些理由似乎提供了充分的保证，应该能单独地清除对这个问题所感到的疑惧。然而，即使承认有这些理由都不足以抑制小州的不公正政策或他们在参议院会议上的支配力量，大州仍有一个合乎宪法的、确实可靠的手段，能随时用来达到他们的正当目的。众议院不能单独拒绝，但是能单独提出维持政府所需的拨款。简言之，他们掌握了国库，国库是一个强大有力的工具；我们看到，在不列颠的宪法史上，借助于这个工具，一个地位低下、处于襁褓之中的人民代议制逐渐扩大了它的活动范围和重要作用，就它自己的愿望而言，终于削弱了政府其他部门的一切过大的特权。事实上，这种掌握国库的权力可以被认为是最完善和有效的武器，任何宪法利用这种武器，就能把人民的直接代表武装起来，纠正一切偏差，实行一切正当有益的措施。　　　　
　　但是众议院会不会和参议院一样关心维持政府的正当功能，他们会不会因此不愿冒险把政府的存在或名誉寄托在参议院的软弱上？或者，如果在两院之间冒险进行这种坚定的考验，这一院会不会和另一院一样，首先作出让步呢？这些问题对这样的人是不会产生困难的——他们想的是在一切情况下，执掌权力的人数越少，其职位越是永久和显要，他们个人对同政府有关的任何事情的关注也一定最强烈。那些在其他国家看来代表他们本国尊严的人们，对于公共的威胁或公务方面的可耻停滞的各种前景，都是特别敏感的。无论何时使用货币法案这种手段，我们都把英国下院对政府其他部门的经常胜利归于那些原因。后一方面的绝对固执，虽然必然会引起全国各部门的普遍混乱，但是它既没有使人担忧，也没有如此经历。联邦参议院或总统所能显示的最大程度的坚定性，决不会超过将由宪法和爱国原则支持他们进行的反抗。　　　　
　　这次对众议院宪法的评论，我略去了经济情况，这一情况在目前事态下，对减少众议员暂定人数可能起些作用，而把这种情况置之不顾，可能成为反对宪法的丰富论题，同已经提出的少量人数的建议是一样的。我还略去了关于在目前情况下可能发现聘用许多人民可能会选举的人参加联邦公务的困难的任何意见。然而必须让我在这个问题上补充一点我认为极其值得重视的意见。那就是所有立法会议，组成的人数越多，实际上指导会议进行的人就越少。首先，一个议会无论由什么人组成，其人数越多，众所周知的是，感情就越是胜于理智。其次，人数越多，知识肤浅、能力薄弱的成员所占比例就越大。这时，少数人的雄辩和演说正好对这类人起到众所周知的有力作用。在古代共和国里，全体人民亲自集会，那里通常可看到一个演说家或一个手腕高明的政治家左右一切，好象独掌大权一样。根据同一原理，代表性的议会人数越多，它就越是具有人民集体集会中特有的那种优柔寡断。无知将成为诡诈的弄愚者，情感也将成为诡辩和雄辩的奴隶。人民的错误莫大于作出这样的假定：通过把自己的议员增加到超出一定限度，来加强对少数人统治的防备。经验永远会告诫他们，正好相反，为了安全、当地情况和对整个社会的普遍同情等目的而达到足够人数以后，每增加他们的议员就会阻碍他们自己的目的。政府的外貌可能变得更加民主，但是使它得以活动的精神将是更多的寡头政治。机器会扩大，但是指导其运转的原动力却将更少，而且往往更加奥妙。　　　　
　　与反对众议员人数的意见有关，可以在这里适当注意的是，提议什么人数可以胜任立法事务。据说应该需要多数以上的人作为法定人数；在特殊情况下，如果不是在一切情况下，需要多数以上的法定人数来作出决议。不能否认，从这样的一个预防办法中可以得到某些好处。对于某些特殊利益来说，这可能是一种额外的防护体，对于一般的轻率的片面措施来说，这是另一重障碍。但是所有这些理由的重要性都被相反方面的不便所超过。在正义或公益可能要求通过新法律或采取积极措施的一切情况下，自由政府的基本原则会被废弃。统治的不再是多数人；权力会转交给少数人。如果把防御特权限于特殊情况，有利害关系的少数人就会乘机避免为全体福利作出正当的牺牲，或者在危急关头强求不合理的特殊好处。最后，这一情况会有助于有害分裂行为；即使在只需要一种多数的州里也出现过这种行为；这一行为破坏秩序和正常管理的一切原则；这种行为比以前在我们中间出现过的任何其他行为都更加直接地导致公众的骚乱和民主政府的毁灭。　　　　
　　普布利乌斯　　　　　　　　　　　
《联邦党人文集》　
汉密尔顿　杰伊　麦迪逊著　　　　　　　　
第五十九篇　关于国会规定议员的选举权力　　　　
　　　（汉密尔顿）原载1788年2月22日，星期五，《纽约邮报》　　　　
　　致纽约州人民：　　　　
　　问题的自然次序引导我们在这里研究授权全国立法机关作为最后手段规定选举自己议员的宪法条款。　　　　
　　这个条款的措词是：“关于选举参议员和众议员的日期、地点，和方式，均由各州议会规定；但除选举参议员的地点外，国会得随时根据法律制定或改变此种规定。这个条款不仅曾被全面指责宪法的人所攻击，而且也被程度较小和比较温和的反对者所责难；一位自称赞成宪法任何其他部分的先生认为，这个条款是个例外。　　　　
　　然而，如果全部宪法中有任何条款比这一条更值得充分地为之辩护，那么我是大错特错了。其正确性所根据的是这样一个明明白白的主张：每个政府应该具有维持其存在的手段。每个公正的理论家初看起来是会赞成在制宪会议的工作中遵守这条原则的，而不会赞成下述各种违反这条原则的情形：那种违反似乎并非由于必须把某些特殊成分加到工作中去，而那些成分是与严格遵守这一原则相矛盾的。即使在这种情况下，虽然他可能勉强同意此种必要性，然而他不会不认为脱离这样一种基本原则是这个制度的一个缺陷，并且对此表示遗憾。它可能证明是未来软弱无能以及可能出现的混乱状态的根源。　　　　
　　决不会有人提出：能够制定一项选举法，并把它列入宪法，它可以经常应用于国家情况的各种可能变化；因此不能否认，自由处理选举的权力应当在某些地方存在。我认为，我立刻可以承认，这种权力只能用三种方法来作合理的变更和处理：要末必须把它全部交给国家立法机关，要末完全交给州议会，或者首先交给州议会，最后交给全国议会。制宪会议有理由赞成最后一种方法。他们把联邦政府的选举规章首先提交地方政府。这种做法，在寻常情况下以及在不适当的意见并不盛行时，是比较方便和比较令人满意的；但是他们给国家权威保留了一种干预权，在特别情况可能使得干预对其安全成为必要时，就可进行干预。　　　　
　　州议会掌管规定选举全国政府的全权时，会使联邦的存在完全由州议会支配，再没有比这一点更清楚的了。州议会对挑选管理联邦事务的人员的准备工作置之不顾，就能随时取消联邦。说这种疏忽或懈怠不致发生，是没有什么意义的。这种事情在宪法上是可能的，而没有同样可能的危险，就是一个无可辩驳的异议。至今还没有招致危险的任何令人满意的理由。决不能把不正常的嫉妒的胡乱猜测夸大为具有这种性质。如果我们愿意猜想滥用权力的情形，推测州政府方面的滥用情形和推测全国政府方面的滥用情形会同样公平。由于把联邦本身的存在交给它自己照料，要比转交给任何他人照料更加合情合理，因此如果在这一方面或另一方面有滥用权力的危险的话，那么比较合理的是，在自然地授与权力之处有此种危险，而不是在不自然地授与权力之处。　　　　
　　假定在宪法中列入一个条款，授权合众国管理各州的选举，会有任何人不去立即对它进行指责，说它是不正当的变换权力，和破坏州政府的预谋手段么？在这种情况下，违反原则是勿需说明的；对于一个不怀偏见的评论者来说，使全国政府的存在在类似的方面受制于州政府的方案，也是显而易见的。对这个问题的公正看法，不能不造成这样的信念：各个政府为了维护自己应该尽可能依靠自己。　　　　
　　可以用这样的说法来反对这种见解：国家参议院的组织会充分包含已经提出的那种可能来自州议会管理联邦选举的专有权的危险。可以这样说，州议会通过拒绝任命参议员，就可以随时给联邦以致命打击。由此可以推论说：由于就这样使联邦的存在在如此重要的方面依靠各州议会，所以考虑在特殊情况下，把此项权力委托给州议会是不会有异议的。还可以补充说，各州在全国议会里保持自己代表的利益，会成为防止滥用这种委托的充分保证。　　　　
　　这个议论虽然貌似有理，然而经不起推敲。的确，州议会不去任命参议员，就能破坏全国政府。但是由此不能推定说，因为州议会在某种情况下有权这样做，它们在一切其他情况下也应该有权这样做。在许多情况下，这样一种权力为了把他们接受的东西纳入这个制度，其有害倾向要更加具有决定性作用，可是并不存在任何和必须规定制宪会议在组织参议院方面指导作用的那种同样无可辩驳的动机。就那个组织方法会使联邦受到来自州议会的可能损害来说，这是一个弊病；但是除非完全排除各州以其政治资格参加全国政府组织，这种弊病就不能避免。假如已经这样做了，无疑就会被解释为完全放弃联邦的原则，并且一定会使州政府失去它们将在这一条款下享有的绝对保护。但是在这种情况下为了达到一种必要的利益或更大的好处而甘受不便，无论多么聪明，也不能从中得出在没有必要或更大好处的情况下，赞成积累弊病的结论。　　　　
　　还可以很容易地看出，全国政府在州议会选举州众议员的权力方面所冒的危险，要比在州议会任命州参议员的权力方面所冒的危险大得多。参议员的任期为六年；要有一种轮换办法：每两年定出三分之一的参议员的议席并加以补充；没有一个州有权选出两名以上的参议员；参议院的法定人数是十六名议员。这些情况的共同结果将是：少数州暂时联合起来中止参议员的任命，既不能取消这一机构的存在，也不能损害这个机构的活动；我们完全不用担心各州会全面和永久地联合起来。最初可能出自少数州议会领导人的奸计；最后是假定大部分人民中存在着一种根深蒂固的不满，这一情况也许根本不存在，或者很可能由于感到全国政府不能增进人民幸福——在后一种情况下、没有一个善良的公民会希望这种政府继续存在下去。　　　　
　　至于联邦众议院，打算每两年普选一次众议员。如果授予州议会管理这种选举的全权，每次选举期间就会在国家形势中造成微妙的危机，如果少数最重要州的领导人预谋阻止选举，就会造成联邦的瓦解。　　　　
　　我并不否认下面这种说法有一定程度的重要性：就是说，联邦议会代表各州的利益，是防止州议会滥用选举权力的保证。不过，凡是注意人民对公众幸福的兴趣和他们的地方统治者对他们公职的权力和影响的兴趣的明显区别的人，不会认为这种保证是充分的。美国人民可能热爱联邦政府，有时，当某几个州的统治者，被自然的权力争夺和个人高升的希望所刺激，并且得到那些州当中