联邦党人文集-第44章
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笔者无意于多谈开支问题；然而十分明显，如果为了实现我们设想体制的主要宗旨，则委员会成员必然相当众多，而他们又须离家迁到政府所在地，其薪给将会形成一项较大的国库支出，既然并无明确好处，未免得不偿失。笔者只需再进言一句：在宪法草案公布之前，笔者有幸会晤来自各州的有识之士，几乎无不承认，纽约州行政权集于一人已为经验证明是本州宪法中最佳特点之一。
普布利乌斯
《联邦党人文集》
汉密尔顿 杰伊 麦迪逊著
第七十一篇 行政首脑之任期影响
（汉密尔顿）1788年3月18日，星期二，《纽约邮报》
致纽约州人民：
行政权是否行使得强而有力，第二个要素在于任职期限。
这一点前已提及。其目的有二：关系到总统行使其宪法规定权力时个人是否坚定；也关系到总统采用的管理体制是否稳定。显然，就前者而言，任期越长，保持个人坚定这一优点的可能性也就越大。凡人对其拥有之物，其关心程度均取决于其所有权是否可靠，这是人性使然；所有权具有临时或不定的性质，就比较少重视，而所有权具有长期或肯定的性质，则会更加重视；当然，为了后者也就比起为了前者更加甘冒风险。这一情况之适用于政治特权，或荣誉，或委托，亦不亚于普通一件财物。由此可以推论，担任总统职务的人，意识到短期后即需去职，在独立行使权力时，或在面对社会上相当一部分人，甚或仅只立法机构中占优势集团的一时（虽然短暂）不良反应时，就会不大肯于陷入受到实质性非难或困窘的境地。如果他本人乐意，而又经重选，即可以不去职，只要情况如此，则他本人的愿望，再加上一些疑惧，就会更加容易败坏其品德，堕落其意志。不论属于哪一种情况，身居这一职务的人必然会表现出软弱无力、犹豫不决。
有些人会以为行政部门对于社会上或立法机构中之行时潮流能够屈从顺应，乃是其最大的美德。但是，此种人对于所以要设置政府的宗旨，以及对于促进人民幸福的真正手段，都是理解得十分粗浅的。共和制度的原则，要求接受社会委托管理其事务的人，能够体察社会意志，并据以规范本人行为；但并不要求无条件顺应人民群众的一切突发激情或一时冲动，因为这些很可能是由那些善于迎合人民偏见而实则出卖其利益的人所阴谋煽动的。人民普遍地是从公益出发的。但这一点常亦用来说明人民群众的错误。但是，人民群众从常识出发是会蔑视阿谀奉承的人的，这些人胡说人民群众无时不能正确找出促进公益的手段。人民群众从自己的经验知道他们自己有时候是会犯错误的；人民群众终日受那些寄生虫和马屁精的欺骗，野心家、贪污犯、亡命徒的坑害，受那些不值得信任却为人所信任的人，以及不应得而巧取豪夺的人的耍弄，他们经常受到这样一些干扰，却并不常犯错误，勿宁说倒是个奇迹。在人民群众的意向同他们本身利益出现差异的情况下，受命维护人民利益者的职责应该是抵制这种一时误会，以便给予人民群众时间和机会去进行冷静认真的反省。这种作法曾经使人民群众免遭其本身错误所造成的严重后果，并使有勇气和雅量为人民利益服务而不惜引致人民不快的人受到人民群众长期感激和纪念，这样的先例是不难枚举的。
而且，不论我们可能如何坚持行政部门应该无条件顺从人民的意向，我们却不应主张它同样迎合立法机构中的情绪。立法机构有时候可能站在人民群众的对立面，有时则人民群众可能完全保持中立。在这两种情况之下，行政部门肯定应该处于敢于有力量、有决心按照自己意见行事的地位。
政府各部门之所以应该分权的原则，也同样说明各部门之间应能互相独立。如果行政和司法部门的组成使之绝对服从于立法部门，那么把行政和司法同立法分开又能达到什么目的呢？这样的分权只能是名义上的，不能达到其所以如此建立之目的。服从法律是一回事，从属于立法部门则是另一回事。前者符合好政府的根本宗旨，后者则违反；不论宪法形式如何，后者都会把一切权力集中到同样一些人手里。前此若干篇论文中已经举例说明并全面阐述过立法权高于其他一切的趋向。在纯粹共和政府中，这种趋向几乎是不可抗拒的。在民选议会中，人民的代表有时似乎自以为就是人民本身，面对来自任何其他方面最小程度的反对，就暴露出不耐和厌烦的病态；好象不论是行政或司法部门只要行使其权限就是侵犯了立法部门的特权和尊严。立法机构常常表现出企图横蛮控制其他部门的意图；而且，由于立法机构一般有人民站在他们一边，就总是在行动时势头过猛，致使其他政府部门难于维系宪法规定的平衡。
有人可能要问，除非一方有权任命或罢免另一方，任期较短怎么可能影响到总统对立法机构的独立性呢。对此，一个答案可以从前面提到过的人的本能推演出来——人们对于短期的好处往往不那么关切，因此也就不愿意为之冒任何较大的风险或不便。更为明显的答复，虽然并不是更无可争辩的，可以从探索立法机构对人民群众的影响中找到；出于正当理由抵制过立法机构的任何有害计划的人，可能因此招致该机构的厌恶，而使该机构去运用其对人民群众的影响而阻挠他重新当选。
有人还可能要问，四年的任期是否就足以达到提出的目标；如果四年不能达到，如果四年反正达不到促进总统所应有的坚定性和独立性的目的，那么更短的任期，却具有反对野心图谋的更大保障，岂不是更为可取么？
任期四年，或者任何有限的任期，要想完全达到所提目标，都是不能肯定的；但是可以在达到目标上起到一定作用，即对政府的精神与性质具有实质性的影响。在这一段任期的开始到终结之间，总有一相当间隔，其间被消灭的可能性相当遥远，这就不会不对尚属坚定的人的行为起到相应的影响；他可以合理地向自己保证，他会有足够的时间使得社会认识到他可能采取的措施是恰当的。虽然，随着他临近新选举的时刻，群众将对他的行为表态，他的自信心以及随之而来的坚定性或者可能下降；然而，不论是自信心，还是坚定性，都会从他前此在位时所提供给他争取选民尊敬和善意的机会中得到支持。于是，他就可以，按照他实际表现出的智慧和节操，按照他的职位所引起同胞对他的尊敬和爱戴，比较安全地甘冒相应的风险。一方面，四年任期会有助于总统具有充分的坚定性，使之成为整个体制中一个非常宝贵的因素；另一方面，四年并不过长，不必因之担心公众自由会受到损害。英国议会下院，从其开始至为软弱的地位，从对设置新税表示同意或反对的仅有权力，竟然能够迅速将王权和贵族特权减少到他们认为符合自由政府主旨的范围之内，同时却使自己提高到具有平行的立法部门的地位和影响；既然他们曾经能够一举而废除王权和贵族体制，并推翻国家以及教会的一切古老建制；既然他们最近又曾以自己的一项改革的前景使得君王为之战栗，那么，对于合众国总统这样权威有限、任期四年的民选行政官吏，又有什么可以惧怕之处呢？如果他不能胜任宪法规定给他的任务，那怎么办？笔者只需指出：如果在规定任期上表现出对总统的坚定性有所怀疑，这种怀疑是同对他侵权的戒备并不互相一致的。
普布利乌斯
《联邦党人文集》
汉密尔顿 杰伊 麦迪逊著
第七十二篇 续前篇内容，并探讨行政首脑之连选连任
（汉密尔顿）原载1788年3月21日，星期五，《纽约邮报》
致纽约州人民：
政府之管理，以最广义而论，包括一切国务活动，而不论其属于立法、行政或司法；但从其最普通，或即最准确的意义上讲，则限于行政细节，具体归属于行政部门的范畴。外交谈判的实际运用、财政预算、根据议会的一般拨款而运用和支付公款、陆海军的配置、战争活动的指挥——这一切，以及类似性质的其他事务，构成了政府管理的似乎最恰当体会到的内容。因此，受委直接处理这一切不同事物的人员，即应被视为总统的助手或代表，从而其职务亦应由总统委任，或至少由总统提名，并应接受总统的监督。从这个观点观察问题，我们马上即可看到总统任期同管理体制间的密切关联。对于前任所作所为予以撤销或反其道而行之，通常被继任人认为是他本人能力和身价的最好证明；除去此种倾向而外，人员调换如属由民选而定，新任者有理由假设其前任之所以被罢黜是由于人民对其措施的不满；因而，越同前任不同，就越会获取选民的好感。这些考虑，加上个人信任和关系的影响，很可能促使一切新任总统去改变下属职务的人选；而这篇些原因相互作用必然不免造成政府管理中不光彩和破坏性的人事变迁。
相当长的明确任期，笔者认为是同重新当选的条件互相联系的。前一点使官员本人愿意并决心把工作做好，也使公众有从容的时间去考察其措施的效果，从而可以对其优劣作出初步评价。后一点之所以必要在于能使人民认为有肯定其行为的理由时可以保留其职务，以便继续利用其才干和品德，同时也在于使得政府得到保持其贤明管理体制稳定的好处。
颇有一些可敬之士均就当前问题主张一种看法，初看之下似极有理，认真考察则又似乎毫无根据——笔者指的是规定总统任职继续一定时期，然后在某一期限之内甚或永久不准连任。不准连任，不论临时或永久性的，都几乎会有同样后果，而且大部分是有害而非有利的。
不准连任的一个不良后果，在于减少了要求表现好的动力。如果人们意识到某一职务的好处必须在已经事先确定的时刻予以放弃，比之允许他们希望通过个人努力而争取继续得到这种好处，很少有人不会大为降低其执行有关任务的热情的。如果承认获奖的意愿乃是人类行为的最强烈刺激之一，则上述论点即属无可争辩；换言之，人之忠于职守的最好保证，在于使其利益与其职责一致起来。品质高尚者的主导思想是追求好的名声。如果他预期他所从事的事业可以全始全终，他便可从事一项具有一定规模的、艰巨的、有益于公众的事业，经过长期筹划，使其克臻完善。而在相反情况下，如果他预见到在这项建树告成之前，他即需离职，将此项事业连同其本人的声誉一起移交与能力不济或持不赞成态度的人去继续，他必将推迟此项事业的创建。以常情而论，在此情况之下所能期待于人者不过为不求有功、但求无过的消极态度，而不能期待任何积极的建树。
不准连任的另一不良后果，在于可能导致邪念的产生、造成假公济私以及在某种情况下的擅权侵吞。值一秉性贪婪的人在职，如其预见到，在一定时间内他将丧失目前的优越地位，他不易抗拒的一种诱惑是：利用现有一切机会，不择手段地采取恶劣手法，尽量在有限任期内侵吞中饱。而同一人，如有继续任职的前景，则可能以正常收入为满足，不愿干冒滥用职权所招致的风险。其贪位之心正可限制其贪婪之举。再则，此人除有贪得之心而外，可能尚重名声，并具有事业雄心。此人如可以期待以良好政绩换取长远的声誉，则极有可能不愿牺牲名誉以满足私欲。但如其面对必须卸任的前景，则其贪欲很可能将压倒其慎重、荣誉心及事业心。
且一具有事业野心的人，当其升任国家最高职位、想到日后必将永远离开如此荣耀的地位，并想到无论本人如何克己奉公，也难避免下台厄运之时，这种人在此情况下，较其克尽职责亦能同样达到目的情况下，更易于采取尽量利用有利时机以延长其权势的作法。
如果有五、六个曾有资格担任国家最高职位的人，似幽灵般徘徊于众人之中，觊觎于其己无从恋栈的职位，对社会的安宁、政府的稳定，会有什么帮助么？不准连任的不良后果之三，在于社会被剥夺去受益于担任国家最高行政职位的人在任期中积累的经验。
“经验乃智慧之源”乃是不分上智下愚均可承认的真理。作为国家一级的篇领导人，还有什么比这个条件更可取、更重要的呢？还有什么比一个国家的最高领导职位这个位置更需要这个条件的呢？用宪法把这个可取和重要的条件排除，并宣布取得这种经验的人将被迫放弃其位置，这个位置正是其经验取得之由来，这能算是明智的吗？但是，这却正是那些规定的寓意所在：作为公众推选的人，在任期中正好具备了能更有效地服务条件时，却排除掉其为国效劳的机会。
不准连任的不良后果之四，在于当国家处于紧急情况下，某人之在位对国家的利益与安全可能有重大影响之际，却需将其撤换。无论任何国家在某一特定时期均有如下经验：在特殊情况下，某些人担任公职乃绝对必要；将此种必要说成事关国家的政治存亡似亦不为过分。因此，禁止国家起用最适当的应急人选这种作茧自缚的法令，实为不智！即使把个人因素排除在外，当战争爆发或有类似的紧急情况时，更换国家主要领导人，即使此人才力相当，亦将危害社会，此点甚为明显，因为这乃是以无经验代替有经验，导致已经建立的行政体系陷于脱节、紊乱。
不准连任的不良后果之五，在于形成行政稳定的宪法阻力。国家最高领导人的变动既为必然，则政策的变动亦将成为必然。一般说来，很难期待人事的变动不影响到政策的变动。相反的情况倒是常理。我们不需担心稳定过头，因准许连任，仍有改选的可能；我们实在不需要特意阻止人民对某一个人继续寄于信赖；而当人民认为此人可信时，对其一贯支持或者可能摒除政事波折与政策变幻的弊端。上述各点乃不准连任原则可能造成的若干弊病。这些弊病在永久不准连任方案情况下尤为突出；但当我们考虑到，即使在临时不准连任的规定下，某人的重新当选希望亦甚渺茫，故以上论点在两种情况下几乎全部可以适用。
据称可以平衡以上弊端之优点何在呢？曾经提到的有：第一，行政方面的更大独立性；第二，人民得到更大的安全保证。除非一人永久不准连任，否则第一条不能成立。即使一人永久不准连任，难道说此人除去栈恋现职之外不能为其他目的准备牺牲其独立性吗？他就没有什么关系、什么朋友，难道他就不会为了他们而牺牲其独立性吗？当其设想到任期将满时，他是否会更加不愿以坚决行动为个人树敌？当他设想在其任期届满后，他不仅是可能，简直是必须与他人在平等或更低下的基础上往还时，他是否会避免招怨呢？在此种安排下，其独立性究竟是增多仰受损害实在是难以辨别�
