联邦党人文集-第46章
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尚愿补充说明之一点为：缔约权的特殊性质决定此种会同行动尤为适当。尽管若干论述政府工作的作者曾将缔约权划归为行政权的一种，而显然此议实颇专断。详查缔约工作的性质更接近于立法性质，不甚接近于行政性质，而严格说来，并不能包括于二者任一性质的定义之内。立法权之要素在于制定法律，换言之，即制定调节社会活动的法规；而行政首脑的全部职责似即为执行法律以及为执行法律或为保卫社会而统筹支配社会力量。缔约权自然并不能包括在上述任一范围之内。它既与执行现行法律无关，又不涉及制定新法；它与支配社会力量更无关联。缔约工作的目的是与外国订立契约。此种契约虽具有法律的约束力，但其约束力出于国家信誉所负义务。条约并非统治者对国民制定的法规，而是主权国对主权国订立的协定。因此，缔约权具有其特殊位置，并不真正属于立法或行政范围。从其他场合提到的进行外交谈判不可缺少之素质看来，总统实为进行此项工作最为适宜的代表；而从此项工作的重要性以及条约所具有的法律约束力看来，亦有充分理由要求有立法机关之一部或全部的参与。
尽管在世袭君主制政府中，授与君主缔约全权如何之适当与安全，而将此缔约权授与任期四年的民选行政首脑则绝不如是安全与适当。正如前此在另外场合所提到过的，世袭君主固然时常压迫人民，然而由于其个人利害与其统治如是息息相关，致使其受外国腐蚀的危险甚小。但是，由平民一跃而为政府首脑之人，如其个人财富仅只小康或甚微薄，复又预见经过为期不久之后，仍将恢复原来的社会地位，则此人即被置于可以牺牲其职责以换取利益的诱惑之下，必须具有极为崇高的道德品质始能抗拒。贪婪者可能被诱使背叛国家利益以猎取财富。野心勃勃之人则可能在外强扶植下扩大其权势，从而背叛其选民。综观人类行为的历史经验，实难保证常有道德品质崇高的个人，可以将国家与世界各国交往的如此微妙重大的职责委之于如合众国总统这样？民选授权的行政首脑单独掌握。
如将缔约权全部委之于参议院，则无异于取消宪法授权总统掌管对外谈判事宜的好处。如是则参议院固可作出选择，使总统在这方面发挥作用，同样，他们也可作出另外选择，置总统于不顾。参议院与总统之交恶，常使其作出后一种选择，而非前一种选择。加以世界各国对参议院谈判代表的信任与尊重程度自不能与宪法规定的国家代表相比拟，因而其活动亦不能具有与国家代表相同的份量与效果。国家的对外工作将因而丧失相当大的优越性，而由于失去总统的合作，人民的安全保障亦将遭受一定的损失。尽管将此重任委之于总统一人实为不智，但有其参加缔约工作则无疑会大有益于社会之安全。综上所述，缔约权委之于总统与参议院联合掌握，实委之于任何一个方面均为妥善。只要认真考虑任命总统时的各种情况，必将乐意使充任此职者参加缔约工作，不论从其智慧或道德方面着想，均将大有益处。
在前此一文中阐述过，在本文其他部分也已涉及之一点，已可完全说明应该反对众议院参加缔约。众议院议员经常变动，加以今后众议员人数的增加将使该院人数众多，很难期待其具有缔约工作所需具备的各项条件。对国外政治情况的准确与全面了解；观点的坚定与系统性；对民族荣誉感的体贴与一贯的理解；决断、保密、迅速等条件均为成员众多而常变的机构所无法具备的素质。且要求许多机构参与无异使工作复杂化，此点本身也是应予坚决反对的根据。而提交众议院讨论的议案增多，必延长其集会时日，而在缔约过程中各个阶段有待其批准，将造成极大的不便与开支，仅此一端亦足以说明此议的不足取处。
尚待讨论的最后一点意见是以参议院全体议员的三分之二来代替参议院出席议员的三分之二。在前此研究之第二题中已经指出：任何要求半数以上成员始能通过决议的规定，将直接造成政府工作之困难，而其间接形成的趋势则是使多数人的意志屈从于少数人。这一考虑已足决定吾？之取舍。制宪会议实已尽力保证，在缔约工作中，既有一定数量人士的审议，又考虑到国会活动的特点，照顾到多数的代表性。如规定需全体议员的三分之二，如有一部议员缺席，则无异于要求出席议员全体通过。查诸历史经验，凡以此原则议事的政治机构，均不免碌碌无为、迷茫、混乱之弊。如国内例证尚嫌不足，则罗马护民官、波兰议会、荷兰国务总长等国外先例亦可资证明。
要求议会全体的一定比例人数，很可能并不比要求出席议员的一定比例人数更能发挥人数众多机构的优越性。前者要求任何时候均需一定数量议员同意，始得通过决议，这种作法可能降低议员出席的动力。后者正相反，出席的一定比例人数可因某一议员的出席或缺席而变化。因此而发动的到会积极性可使议会出席状况更为良好，因而通过决议的人数一般便不会少于另一种情况，而延迟决议通过的可能亦将减少。还不应忘记，在现行邦联制度下，议员二人可以代表本州，实际上也即由二人代表一州，因此，目前拥有全部权力的邦联国会比将来参议员的组成人数更多的情况并不多见。如再进一步分析，邦联国会按州投票，如某州只有一名议员出席，即将失去其一票的作用。故可估计：在将来的参议院中，既按议员个人为单位投票，则票数必不少于现在的邦联国会。除此之外，更加以总统的合作，故可认为在新宪法规定之下，美国人民无疑将享有比邦联制度下更大保证，得以防止缔约权的轻率使用。再进一步还可估计，由于新州的建制，参议院还可能更为扩大。因此，我们不仅可以相信缔约权将有足够之人员保证，且可推断，如果将缔约权委之于比参议院人数更多的机构行使，将不利于此项委托的顺利执行。
普布利乌斯
《联邦党人文集》
汉密尔顿 杰伊 麦迪逊著
第七十六篇 行政首脑之用人权
（汉密尔顿）原载1788年4月1日，星期二，《纽约邮报》
致纽约州人民：
总统“提名并根据或征得参议院之意见并取得其同意，任命大使、其他使节、领事、最高法院法官及本宪法未就其任命程序作有其他规定之合众国一切官员。
但国会如认为适当，得以法律形式将下级官员之任命权授予总统单独行使，或授予各级法院或各部部长行使。总统在参议院体会期间有权补充所有缺额，此类委任之期限应于参议院下次会议结束时终止。”前文曾提到：“优良政体的真正检验标准应视其能否有助于治国安邦。”如此言不谬，则详查以上规定的合众国官员委任方式实应加以赞扬。很难设想较这更为完善的遴选合众国官吏的方式。合众国的施政实有赖于此，亦不需再加论证。
大家都会同意，在一般情况下，任命权归属之模式不外有三种，即：或委之于一人；或委之于人数不多之代表会议；或在征得代表会议的同意下交由一人行使。尽人皆知，此权交由全民行使是不切实际的，姑不论其他方面考虑，仅此即将使人民无暇他顾。下文所谓会议或机构系指前面所阐明的代表会议或团体而言。将任命权委之于一个机构的主要缺点在于：全体人民众多、居住分散、其活动不可能为宗派和阴谋精神所左右。
笔者窃以为，凡对任命总统这一问题曾加考虑，或注视过前文所提有关意见者，均可同意总统职位有极大可能将由具有才华之人，至少将由可敬之士充任。在此前提下，笔者可以进而推断：有辩别力之个人比有同等见识，甚至更卓越见识的机构更适于分析与估量担任具体职位的人选。
一人单独负责自然会产生更切实的责任感，和对自己声誉的关切，而正由于此，他将更强烈地感到自己有义务、以更大之关注细心考查职务要求的各项条件，更易排除私情，遴选具有最佳条件的人任职。因一人较之具有平等发言权而又各自作私人考虑的机构，其徇私机会要少得多。一个目标明确的个人，可以专心致志，自然不似一个团体在其决议时易为不同观点、感情与派别所左右。个人的考虑，不论作为选择对象的个人涉及本人或他人，均最易引起人们的感情冲动。故每逢一团体行使任命之权，其成员间必然表现出十足的个人和党派间的好恶、是非与恩怨。从此作出之人选决定必为一派战胜另一派，或两派妥协的结果。不论何种情况之下，候选人本人的素质反而常被忽略。在第一种情况下，适合本党内部统一的考虑将压倒人选本人是否称职之考虑；在后一种情况下，一般就会出现双方利益的妥协：“此职照顾我方，彼职照顾你方。”这是通常交易中的条件。而不论作为一派胜利或两派妥协的结果，以增进公众利益为首要目标的则极为罕见。
以上原理似已为批评宪草中此项规定的最有识之士所理解。因而他们主张授予总统独自委任联邦政府官员之全权。但此处极易指出：照此办理之一切优点均可由宪法草案所建议授予总统的提名权中获得；而又可避免将人事任命权单独委之于总统的各种弱点。总统提名时可以独立进行判断，因提名权乃系由他单独行使，经过参议院批准即可生效。总统遴选的责任与最后委任一样，是完整的。从这方面看，提名与委任并无区别。在执行此一职责时其动机与进行委任时并无差异。因为无他的提名即不能得到委任，故被委任之人实则均为他的选择。
然则总统的提名是否有遭到驳回的可能呢？笔者承认存在此种可能。但即使遭到驳回，亦不过给他另一次提名的机会。而最后任命之人选仍然一定是他的选择，只是可能并非其第一个选择而已。况且，总统的提名亦不会常被驳回。参议院并不可能由于有所偏爱而驳回其提名，因该院并不能保证总统的第二次或以后再提的人选必符合已意。甚至，他们也不能保证未来提名一定比已提的人选更为满意。驳回总统提名之举将有损被提名人的声誉，且含有不信任总统判断之意，故除有某种特殊强烈之理由，一般不会经常发生。
是则征求参议院同意的目的又何在呢？笔者以为，取得参议院同意一般具有一种含蓄的威力，形成对总统用人唯视的制约，有利于防止出于本州乡土观念、家庭关系、个人情感或哗众取宠等不良动机而作出不合宜的委任。此外，征得参议院同意亦有助于稳定政局。
人事任命权由总统单独行使，较其提名需由另一独立机构讨论决定，（且此机构为国会的完整一院，）更另受其个人好恶与追求私利之影响。总统提名时因有被驳回的可能必将使其更加审慎，事关总统令誉，且其作为民选行政首脑亦事关其政治前途，必将使其怯于徇情与取宠，以免使之暴露于对全国舆论有巨大影响的参议院的众目睽睽之下。因而他亦将耻于、并且怯于将名利肥缺委之于同乡关系、个人关系或碌碌无能、唯唯诺诺之辈。
亦有人对此进行反驳，认为总统一旦掌握提名之权，即可使参议院曲从己意。这种认为人人皆可收买的设想，在政治推论中，与人人皆甚纯正是一样错误的。代议制度的设想？即以相信人类社会有美德与荣誉之部分存在为根据，此亦为对代议机关可以寄于信任的可靠基础。而此一论断且已为实际经验所证明。在历史上最腐化时期的最腐化政体之中亦不乏崇尚德行与荣誉之士。英国众议院的私通关节早以成为该国与我国各界人士的众矢之的，这种攻击的不乏根据也是不容置疑的。而同样不容置疑的则是美国众议院中总有一大部分能特立独行、热心公益的人士，形成影响全国的有力舆论。包括本届国王在内，这部分力量时常主宰美国国王用人行事的倾向。因此，总统对参议院某些个人施加影响容或有之，但全院皆被总统收买则是虚妄、不符合实际的设想。正视人类天性、不扩大其美德、不夸张其瑕垢，则可对参议院寄以信赖。不仅总统不甚可能收买参议院的大部成员，且可相信在取得其合作情况下，将可对总统的行为施加一定的有益牵制。吾人亦无需单纯寄望于参议院的正直不阿。宪法中已对总统或可施加于立法机关的影响规定有如下的保障：“参议员与众议员于其当选期内均不得出任合众国政府当时设置之任何文官官职，或当时增加薪俸之文官官职；在合众国政府任职之人，在其继续任职期间，不得出任国会任何一院之议员。”
普布利乌斯
《联邦党人文集》
汉密尔顿 杰伊 麦迪逊著
第七十七篇 续论用人权，并探讨行政首脑之其他权力
（汉密尔顿）1788年4月4日，星期五，原载《纽约邮报》
致纽约州人民：
前文提到总统在任命官员中取得参议院合作的优点之一是有助于政府的稳定。取得该院同意不仅限于任命，而且包括撤换。因此，总统的更换将不致如总统单独行使任命权时势将造成政府官员的大量变动。如某一官员甚为称职，新任总统即使想代之以更合己意的人，亦不得不顾虑到参议院的批驳，致使本人遭到物议。凡重视政府稳定者对政府官员之在职与参议院同意联系起来必加赞赏，因参议院的组成较为稳定，较之政府其他部门更少政令无常之弊。
关于人事任命条款规定参议院与总统联合行使此权的方案，曾有人在某种场合提出异议，认为可造成总统对参议院施加不适当的影响；而在另外场合又有人提出异议，认为可造成相反情况，即参议院对总统施加不适当影响，——可见两种看法均不符事实。
第一种看法说得清楚些就足以驳倒其本身的论点。因其无异于说：总统可对参议院施加不适当影响乃由于参议院有权对其施加限制。这在逻辑上是荒谬的。毫无疑义，授予总统以人事任命之全权自较仅授之以由参议院控制之提名权更有使他能建立压倒参议院之独立王国的危险。
再看与此相反的假设：“参议院对总统施加不适当影响”。笔者曾多次指出：所提异议本身含意不清，则无法予以确切反驳。此一影响如何施展？有何目的？此处所谓施加影响必指可以施以恩惠。参议院对总统的提名行使否决权，如何施以恩惠？如谓在符合公益要求应予批驳的任命，参议院施惠予以同意或可有之。笔者对此的反驳是：参议院批准的任命与总统个人利益直接关联的情况甚少，难以因参议院的批准而感恩戴德。分配荣誉与报酬之权重于仅有限制作用之权，前者可吸引后者，不甚可能为后者所吸引。如所谓对总统施加的影响是对他施加限制，这恰好是？要达到的目的。前已阐明此种限制的好处，也已阐明这种限制并不妨碍总统拥有人事任命全权时的一切优点，却可以在很大程度上避免其缺点。
如将草案中人事任命规定与本州宪法所规定的方案作一比较，肯定以前者更为优越。草案中的提名权责无旁贷地委之于总统。既然任何提名均需立法机关之一院批准，则一项任命从始至终均为众所周知，公众对各个角
