政府论+(下)〔英〕洛克-第11章
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来为他们制定法律的人们所制定的法律的约束外，不受其他任何法律的约束。１４２。
这些就是社会授予他们的委托以及上帝和自然法对于各种政体下的每一国家的立法机关的权力所加的限制：第一，它们应该以正式公布的己经确定的法律来进行统治，这些法律不论贫富，不论权贵和庄稼人都一视同仁，并不因为本人的身分不同而有所变化。第二，这些法律除了为人民谋福利这一最终目的之外，不应该再有其他目的。第三，未经人民自己或者其代表同意，决不应该对人民的财产课税。 这一点当然只与这样的政府有关，那里经常存在立法机关，或者至少是人民没有把立法权的任何部分留给他们定期选出的代表们。第四，立法机关不应该也不能够把制定法律的权力转让给任何其他人，或把它放在不是人民所安排的任何其他地方。
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第十二章 论国家的立法权、执行权和对外权
１４３。
立法权是指享有权利来指导怎样运用国家的力量以保障这个社会及其成员的权力。 由于那些必须常常加以执行和它们的效力总是持续不断的法律，可以在短期间内制定，所以，立法机关既然不是总有工作要做，就没有必要经常存在。并且如果同一批人同时拥有制定和执行法律的权力，这就会给人们的弱点以极大诱惑，使他们动辄要攫取权力，借以使他们自己免于服从他们所制定的法律，而且在制定和执行法律时，他们自己的私人利益适合于法律，因此他们就与社会的其余成员有不相同的利益，违反了社会和政府的目的。 因此，在组织完善的国家中，全体的福利就受到应得的注意，其立法权属于许多个人，他们定期集会，掌握有由他们或联同其他人制定法律的权力，当法律制定以后，他们重新分散，自己也会受他们所制定的法律的支配；这是对他们的一种新的和切身的约束，在制定法律时使他们注意为公众谋福利。１４。
但是，由于那些一时和在短期内制定的法律，具有经常持续的效力，而且需要经常加以执行和注意，因此就需要有一个经常存在的权力，负责执行被制定和继续有效的法
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律；所以立法权和执行权往往是分立的。１４５。
每个国家还有另一种权力，可以称它为自然的权力，因为它与加入社会以前人人基于自然所享有的权力相当。 因为在一个国家当中，以成员彼此之间的关系而论，虽仍是不同的个人，并以这种地位受社会的法律的统治，可是，以他们同其余的人类的关系而论，他们构成一个整体，这个整体同它的每个成员在以前那样，仍同其余的人类处在自然状态中。 所以，社会的任何成员与社会以外的其他任何人之间的纠纷，是由公众来解决的；而对于他们整体的一员所造成的损害，使全体都与要求赔偿有关系。所以，从这方面考虑，整个社会在与其他一切国家或者这个社会以外的人们的关系上，是一个整体，且是处在自然状态下的。１４６。
因此，这里包括战争与和平、联合与联盟以及同国外的所有人士和社会进行一切事务的权力；假如愿意的话，对外权咱们可以称上的。 只要对这事能够理解，我对于名称并无偏见。１４７。
执行权和对外权这两种权力，虽然本身确实是有区别的，但是前者包括在社会内部对其一切成员执行社会的国内法，而后者是指对外处理有关公共的安全和利益的事项，其中包括一切可以得到的利益或是受到的损害在内，但是这两种权力几乎总是联合在一起的。这种对外权行使得适当与否，对于国家虽有重大影响，但是比起执行权来，远不能为早先规定的、经常有效的明文法所指导，所以必须由掌握这种权力的人们凭他们的深谋远虑，为了公共福利来行使这种权力。至于涉及到臣民彼此之间的关系的法律，它们既然是为了指
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导他们的行动，就很可以预为制定。 但是对于外国人应该怎样做，既然在很大程度上要看外国人的行动以及企图和兴趣的变动而确定，就必须大部分交由赋有这种权力的人们的智谋来决定，凭他们的才能所及为国家谋取利益。１４８。
虽然，正如我所说的，每个社会的执行权和对外权本身确是有差异的，但是它们很难分开和同时由不同的人所掌握；因为两者的行使既然都需要社会的力量，那么把国家的力量交给不同的和互不隶属的人们，几乎是不现实的；而且如果执行权和对外权掌握在可以各自行动的人的手中，这就会使公共的力量处在不同的支配之下，迟早总会导致纷乱和灾祸。
第十三章 论国家权力的统属
１４９。在一个建立在自己的基础之上并且按照自己的性质、即为了保护社会而行动的有组织的国家当中，虽然最高权力，即立法权只能有一个，其余一切权力都是而且必须处于从属地位，可是立法权既然只是为了某种目的而行使的一种受委托的权力，那么当人民发现立法行为与他们的委托相抵触时，人民仍然享有最高的权力来罢免或是更换立法机关；这是因为，受委托来达到一种目的的权力既然为那个目的所
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限制，当这一目的显然被忽略或遭受打击时，委托必然被取消，权力又回到当初授权的人们手中，他们可以重新把它授予他们认为最有利于他们的安全和保障的人。 所以，社会始终保留着一种最高权力，以保证自己不受任何团体约束、即使是他们的立法者的攻击和谋算：有时候他们由于愚蠢或恶意是会对人民的权利和财产有所企图和进行这些企图的。 因为任何人或人们的社会并无权力把对自己的保护或与此相应的保护手段交给另外一个人，听凭他的绝对意志和专断统辖权的支配。 当任何人想要使他们处于这种奴役状态时，他们总是有权来保卫他们没有权力放弃的东西，并驱除那些侵犯这个根本的、神圣的和不可变更的自卫法的人们，而他们是为了自卫才加入社会的。 因此可以这样说，共同体在这方面总是最高的权力，但是这并不能在任何政体下被认为是这样，因为人民的这种最高权力非至政府解体时不能产生。１５０。
在一切场合，只要政府存在，立法权就是最高的权力，因为谁能够对另一个人订定法律就必须是在他之上。 并且，立法权之所以是社会的立法权，既然是因为它有权为社会的一切部分和每个成员制定法律，制定他们的行动的准则，并且它在法律被违反时授权加以执行，那么立法权就必须是最高的权力，社会的任何成员或社会的任何部分所有的其他一切权力，都是从中获得和隶属于它的。１５１。
在有些国家之中，立法机关并不是常设的，单独一个人享有执行权，他也参与立法。在这种场合，广义上说，他也可被称为至高无上的权力者。 这并不是因为他本身掌握一切最高的制定法律的权力，是因为他握有最高的执行权，所
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有下级官吏都从他那里得到各别的或至少其最大部分的从属性权力；并且在他上面既无立法机关，就没有不得他的同意而制定的法律，并且不可能期望他同意受制于立法机关的其他部分，所以在这个意义上说他是至高无上，是十分恰当的。但是，必须注意的是，宣誓效忠虽然是向他作出的，却不是对他作为最高的立法者，而是对他作为同别人以联合权力所制定的法律的最高的执行者而作出的。 对于效忠，它只是服从法律，假如他自己违犯法律，要人服从的权利他就没有了，并且他之所以能够要求别人服从，不外因为他是被赋有法律权力的公仆，所以他应该被看作是国家的象征、表象或代表，依照国家的法律所表示的社会意志而行动。因此他没有意志、没有权力，有的只是法律的意志、法律的权力。 可是，这和代表他并不担任，离开公共意志而凭他私人意志行动时，他便使自己的地位，只成为一个有权要人服从的没有权力、没有意志的单个人，因为社会成员除服从社会的公共意志而外，并无其他服从的义务。１５２。
假如执行权不是属于同时参与立法的人，而归属于任何其它地方，它显然是受立法机关的统属并对立法机关负责的，并且立法机关可以随意加以调动和更换。 因此，免于隶属别人的不是最高的执行权，而只有当最高执行权属于参与立法权的人的场合才是这样。 他既参与立法，则除他所参加和同意的立法机关之外，他并不从属于其他更高的立法机关和对之负责。因此，只有他自己认为适当时才从属于人，但是这种场合可以断定是非常少的。 至于一个国家的其他辅助性的和从属性的权力，我们不必谈及，因为它们随着各国习
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惯和组织的不同而互有差别，不可能一一细述的。 有关这方面，我们只就本文所需要的加以指出，即它们除了基于明文特许和委任而获得的权威之外，没有别的权威，并且它们都对国家中的其他某种权力负责。１５３。
立法机关不必要经常设立，并且经常存在也是不方便的；但执行机关的经常存在却是绝对必要的，因为并不经常需要制定新的法律，但执行所制定的法律却是经常需要的。当立法机关把执行他们所制定的法律的权力交给别人以后，他们认为有必要时仍有权加以收回和处罚任何违法的不良行政。 对外权的情况也同样，它和执行权同是辅助和隶属于立法权的，而立法权，正像前述，在一个有组织的国家中，是最高的权力。 在这场合中，立法机关还应当包含几个人（因为，如果它是单独一个人，它就不得不经常存在，因此它作为最高权力，自然就同时拥有立法权和最高执行权）
，他们可以根据他们原来的组织法所规定的或者在他们休会时所指定的时间，或当两者都未指定任何时间或并未规定其他方法召集他们时，在他们认为适当的时间集会和行使他们的立法权。因为，既然人民授予他们最高的权力，经常由他们掌握这些权力，他们可以在他们认为合适的时间内行使这一权力，除非他们根据原来的组织法，只能在一定期间行使权力，或者根据他们最高权力的一种行为，已经决定休会到某一个时候，而当这一时间到来时，他们有再行集会和行使职权的权利。１５４。
如果立法机关或者它的任何部分是由人民选出的代表组成，他们在一定期间充当代表，期满后仍然恢复臣民的普通地位，而除非重新当选，就不能参与立法机关，那么，这
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种选举权也必须由人民在指定时间或者当他们被召集参加选举立法机关时行使。 在后一场合，召集立法机关的权力常常属于执行机关，在时间上受两项之一的限制：或者是原来的组织法规定立法机关每隔一定期间集会和行使职权，这样的话，执行权只是从行政上发出指令，要求按照正当形式进行选举和集会；或者是根据情况或公众的要求需要修改旧法律或制定新法律，或有必要消除或防止加于人民或威胁人民的任何障碍的时候，由执行权审慎决定并通过举行新的选举来召集他们。１５。
这样的问题也有人提出：执行权既握有国家的实力，假如它利用这种力量来阻碍立法机关根据原来的组织法或公众要求进行集会和行使职权，这该怎么办呢？我可以说，滥用职权并违反对他的委托而施加强力于人民，这是与人民为敌，人民有权恢复立法机关，重新行使它的权力。 因为，人民设置一个立法机关，其目的是在于使立法机关在一定的时间或在有需要时行使制定法律的权力，假如他们为强力所阻，以致不能行使这一对社会非常必要的、关系到人民的安全和保护的权力，人民便有权用强力来加以扫除。 在一切情况和条件之下，对于纠正滥用职权的强力的真正办法，就是用强力对付强力。 越权使用强力，常使使用强力的人处于战争状态而成为侵略者，因此必须把他当作侵略者来对待。１５６。
执行机关虽然有召集和解散立法机关的权力，但却并不使执行机关高于立法机关，而只是因为人类事务变幻不定，不能适用一成不变的规定，为了人民的安全而给以的一种委托。 因为，最初创建政府的人不可能有先见之明，充分
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料到未来发生的事件，能为未来长时期内的立法机关集会的召开和开会期限预定出合适的期间，完全适合于国家的一切急需，所以，对于这种缺陷的最好的补救办法是把这事委托给一个经常存在和负责照管公众福利的人，由他审慎地作出决定。 立法机关的经常集会和没有必要的长期的持续的集会对于人民不能不说是一个负担，有时还会引起更危险的不利情况；不过，事情的急剧转变有时又会需要他们的及时帮助。延期召集会议也许会使公众受到危险，他们的任务有时很重，有限的开会时期很难保证完成他们的工作，结果使公众得不到只能靠他们的深思熟虑才能得到的好处。那么在这场合，除了把这事委托给一些经常在职和熟悉国家情况的人们来审慎地作出决定，利用这种特权为人民谋福利之外，还有什么办法可以避免使社会因为立法机关召集会议和行使职权有一定期间，随时随地遭到临时发生的这样或那样事情的危险呢？
这事假如不授权给一个本来接受委托为同一目的而执行法律的人，谁还能被授权呢？因此，如果原来的组织法对于立法机关召集会议的时间和开会期限没有加以明确，那么这事就自然落在执行机关的手中，但是这并不是一种随心所欲的专断权力，而是负有这一委托，即必须根据当时情势和事态变迁的要求，只是为了公共福利来行使这一权力。 究竟是立法机关有确定的召集期间好，还是授权君主随时召集立法机关好，或者是两者混用好，我不想在这里加以探讨。我只想指出，即使执行权拥有召开和解散立法机关会议的特权，但是它并不因为此而高于立法机关。１５７。
社会的事物总是不断地发生变化，没有一件事物能
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长期处在同一状态中。 因此人民、财富、贸易、权力等状况随时发生变化；繁盛的大城市冷落衰败，迟早会变成穷乡僻壤而被人忽视，而其他人迹不到的地方却会发展成为富庶的和居民众多的发达地区。 不过，事物并不经常是平均地变迁的，某些习惯和权利即使已无存在的理由，却由于私人的利害关系往往把它们保存下来。 因此常常发生这样的事，在有些政府中，立法机关的一部分是由人民选出的代表组成的，日子久了之后，这种代表的分配变得很不平均，与当初分配代表的理由很不相称。当我们看到有些地方仅仅有城市的名称，所遗留的只是废墟，最多只能在那里找到个别的羊栏和个别的牧羊人，而它们还同人口稠密和财富丰裕的郡那样，选出相同数目的代表出席庞大的立法者议会，我们就知道，沿袭业已失去存在理由的习惯会造成怎样大的错误了。 外人对此将为之瞠目，谁也不能不承认这
