在不确定的世界-第21章

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何后果，但现在回过头来看他——为检验我在本届政府第一年里的那些感知并作为衡量克林顿遗产的某种标准——则是很有趣的。我们理所当然地将医疗保健改革视为一项重大成就，除此之外，我的备忘录上还列有另外五项“遗产”：（1）一项效果显著、以高质量教育和培训为内容的人力资本计划；（2）在城市贫民区的诸多问题上所取得的进展；（3）赤字削减；（4）全球贸易的扩展；（5）某种合理规制方式的实施。这份清单反映了我们本人对这届政府所寄予的厚望，重新审视他，我会坚决认为，我们的成就颇丰。由于我们的政策选择以及这些政策所促成的增长，赤字削减计划获得极大成功。北美自由贸易协定得以通过，关及贸易总协定（GATT）得到加强，并且为中国加入世贸组织奠定了基础，这些都强有力地推进了贸易自由化，因而我们积极参与危机反应和预防等国际经济事务的面也更广了。　　
　　在其他问题上，情况要更复杂一些。强大的经济使城市贫民区的状况有了真正改观，我们的政策——包括扩大勤劳所得税收减免（EITC）和增加用于“领先”计划（HEAD　START）的资金——为减少贫困发挥了作用（在许多人看来，福利改革也产生了意义重大的影响，尽管我对这一立法持有严重保留。）。但这个根本问题——一个生活在城市下层的群体被排除在美国主流社会之外——依然存在，而我们仍然缺乏某种与此问题相适应的、在联邦政府层面着手进行的努力。就“增强人力资本”而言，我们实质性地增加了用于教育和工人培训的费用。但我们的公共教育体系仍然大大落后于实际需要。我认为，我们对管制合理化问题采取了正确的处理方法——从减少出口管制、简化小企业贷款申请到改革银行业、抵制各种要求对国际互联网进行管制的呼声。遗憾的是，在一个具有重要意义的相关问题上，我们没有着手处理众多的侵权行为，他们造成对我们法律体系的严重滥用，对我们经济的健康发展产生重大负面影响。以在华盛顿不到一年的观察为基础，我在自己的备忘录里记入某些结论。“我们的政治体系行动过于迟缓，无法就现代世界的复杂问题进行有效决策，”我写到，“该问题也许无法得到解决，但长此以往，他可能产生压倒一切的影响。”　　
　　最后这句话并不意味着，商业管理中那种更加自上而下的企业模式能够或应该应用于政府。相反，我已对公共部门和私营部门之间的差异有了充分重视。在公司，单一的、压倒一切的目的就是赢利。政府方面则涉及众多正当且通常是相互有可能发生冲突的目标——例如，能源生产与环境保护，或安全管制与生产率。目标的这种复杂性带来某种相应的（决策）程序上的复杂性。我们以制衡为目的的宪法体系具有多个决策中心——国会、行政部门（其自身内部也错综复杂）、各法院以及州和地方政府。存在于这些参与者之间的通常是一种冲突关系，而且，在某些问题上，力量分布是不明确的。此外，许多参与者负有在选举中（就有关行为）进行解释的责任。最后，人们带着这样的意识做出所有重要决定——甚至是许多不那么重要的决定：他们会以何种形式呈现在媒体中。　　
　　在公司，权力要集中得多。若非麻烦出现，首席执行官几乎总是与其公司的董事会保持相对良好的关系——即使在后者执行监督职能的时候。与政府相比，公司花在应对媒体上的精力要少得多，这方面的例外也是出现在有相关问题产生的时候。关于政治、自己的同事和竞争者，一位成功的首席执行官可以更加畅所欲言——至少在合理限度内。对公共部门而言，这种较简单的模式也许有时看上去很有吸引力。但在现实中，一个现代民主政府所处的环境具有某种固有的、非同一般的复杂性。把政府改造得更像公司，这可以提高（决策）程序和具体操作方面的效率，但那种固有的复杂性会依然存在。　　
　　哪些是我希望我们能够在本届政府中完成而实际并未完成的事项？当考虑这个问题时，我主要想到的是拥有广泛基础的医疗保健改革。我国的医疗保健体系仍然是市场和非市场力量的混合物，效率低下，使许多人并未得到充分照顾，同时，相对于我国的竞争伙伴，他在国内生产总值中所占的份额要大得多。本届政府刚开始时，我也持有这种一般见解：医疗保健改革的前景看上去不错。大选（结果）为改革提供了某种授权，而公众和国会也普遍支持改革。　　
　　我本人只是在一定程度上参与此事，但在我们全面的医疗保健改革尝试失败后，我带着这样几个观察结论结束了对此事的参与。最为根本的是，此项努力涉及面广，要在一个占国内生产总值14％的领域进行重大政策调整，仅这一点就足以使医疗改革极其难以过关。着手进行的公共政策规模越大、内容越复杂，可能受到伤害并因而形成反对力量的特殊利益集团就越多。　
第二部　第12节　
　　就医疗保健改革而言，一些庞大的势力集结起来反对此项努力，其中许多都在现有安排中拥有既得利益，并为挫败总统的改革尝试而花费了数千万美元。一个事例就是，他们在全国范围内发起一场规模巨大、花费达数百万美元的广告宣传运动，反对改革计划，而改革者却缺乏为回击这样一场运动所需要的资源。这些广告不以事实为依据。某天深夜，在杰弗逊寓所的我的房间里，我打开电视，看到一则“哈里与路易丝”系列广告。我们的提议可没有那么说啊，我自言自语道。但这些广告却非常有效。　　
　　与此有关的政治也非常复杂。在成为财政部长前，精明老练的劳埃德·本特森一直担任参议院财经委员会主席，我认为他的这番话非常在理：我们的政治体系简直不可能同时处理总统提出的赤字削减计划和医疗保健改革。此外，过了一段时间后，从事医疗保健改革的同事告诉我，他们曾预期共和党人在改革初始阶段会提供某种支持，但这种支持并未出现。两党中的某些成员“你来我往”，公开表达对医疗保健改革的支持，而不是协同工作，通过相互让步达成某种为大多数人可以接受的结果，观察这一情形简直就是研修一门有关政治现实的速成课。我从中得到的教训是：政治与政策同等重要，原因在于，如果政治（策略）无效，政策——无论相关决定明智与否——就无法实施。　　
　　就成功实施医疗保健改革而言，还有另外一些不利因素。例如，有些人提出，改革计划本身太过复杂或本质上就是错误的。我不是这个领域的专家，但我认为，从许多方面看，该（改革）提案的根本取向——强调市场因素——是合理的，但各种各样的具体条款值得商榷。　　
　　我觉得自己能够对其中一个因素进行评判，那就是在我看来存在缺陷的白宫内部（决策）程序。在决定了该政策的宽泛轮廓后，总统设立一个计划，由希拉里和伊拉·玛格齐勒主持，后者是一位才智横溢、富有工作激情的管理顾问，与总统的交往可以追溯到他们的学生时代。但此举——为医疗保健改革特别工作组规定一个提交法案的期限（100天以内）——可能是不现实的。更为重要的是，医疗保健涉及政府国内事务的众多领域，但至少在临近结束之前，本届政府中的重要参与者并不认为自己的观点可以通过这一程序而对决策产生真正有意义的影响，经济工作组成员也属于这些人之列，尽管他们大多数人同意（改革的）总体取向。结果，其全身心的支持对（改革）至关重要的那些人时常感到自己有点被疏远了，因此，他们的合作没有达到应有的程度。例如，劳埃德·本特森一度指出，他无法得出成本估计数，因为他觉得自己没有被充分告知相关信息。另外，与国家经济委员会实行的那类决策程序不同，（白宫内部就医疗保健改革所运用的程序）没有使各种争论和批评意见暴露出来。　　
　　当然，医疗保健改革的程序有另一个复杂因素：第一夫人亲自主持。在小石城，在本届政府正式就任前的过渡时期，当选总统问我对此事——让希拉里领导医疗保健改革特别工作组——有何见解。我告诉他，我赞同这个想法——她精明能干而且显然非常了解这个问题。随着我在过渡时期里对希拉里开始有所了解，我甚至天真地认为，她可能以某种方式参与白宫管理，这种想法可能由于我从未失去的某种感觉——与她相处非常融洽——而增强。当时我没有领悟到，总统夫人这一身份会使她担当的角色变得异常复杂。尽管有其所有的政治智慧，总统显然也未领悟到这一点。在与一位总统的家庭成员打交道时，人们往往言行谨慎，不那么直截了当。此外，此种假定通常会使上述程序在某种程度上遭受质疑：（克林顿）总统的一位至亲拥有某种不公开的、属于他们日常生活范畴的交流渠道。　　
　　有意思的是，与人们的某些印象相反，希拉里容易为责问和争论所左右。例如，我们中的一位成员一度开始相信，从财政和经济角度考虑，一个有更多限制、较少花费的一揽子补助金计划更为可取。这是一个至关重要的问题，而且希拉里也认为，一个较为全面的一揽子补助金计划是值得的，但她还是倾向于彻底公开这个问题。某人建议，各个立场的拥护者中的行家通过辩论向总统陈述自己的见解。她同意了，接着就是在罗斯福厅举行的一场拥有几十名听众的辩论会，整个辩论坦率而充满活力。遗憾的是，这场辩论会的细节被泄露出去，出现在第二天的《纽约时报》头版上。泄露消息以及由此可能造成的损害——对内部交流以及对一届政府实施政治战略的能力——是华盛顿生活中一个令人沮丧的现实，而且几乎永远无法知道——而不是怀疑——谁是泄露消息者。　　
　　在政治上以及在本届政府内部，医疗保健改革在本届政府的第一个半年里——这半年通常被认为是实现重大目的最佳时机——与经济计划竞相争取相关资源，接着又在1993年下半年与北美自由贸易协定相竞争。在经济计划于那年夏季通过以后，总统必须就此做出决定：优先考虑医疗保健改革或北美自由贸易协定，两线作战会分散我们用于政治行动的资源，从而造成某种更大的风险，即两者都会遭遇失败。9月初，经过我和麦克·麦克拉逖的安排，总统在白宫官邸召集了一次小型会议。沃伦·克里斯托弗、劳埃德·本特森和我都赞同将北美自由贸易协定放在首位，我们认为，这是我们惟一真正的机会，因为随着中期选举日益临近，通过这样一个有争议的贸易提案的可能性会越来越小。希拉里和伊拉则赞同把医疗保健改革放在首位，既是旨在保持势头，也是由于选举同样也会给医疗保健改革造成某种麻烦。回过头来看，双方都是正确的。总统决定：按“北美自由贸易协定第一”的原则来继续进行有关工作，并继续在医疗保健改革方面进行一定程度的政治努力，直到北美自由贸易协定获得通过、医疗保健改革能够获得最优先地位为止。在我看来，这似乎既是一个好的决定，也是运转良好的白宫决策程序的一个范例。上述决定按我所希望的方式产生，我自然会说出这番话来。　　
　　我们就医疗保健改革所进行的广泛努力没有取得成功，但本届政府后来能够使一些规模较小的重要法案得以通过，这些法案涉及扩大医疗保健计划受惠对象的范围，把儿童包括在内，并涉及不断变换工作者的医疗保险的可转移性。此外，医疗保健改革计划产生了许多真知灼见、众多分析结论以及一些具体提议，我认为，他们会在未来的改革尝试中发挥作用，我还认为，在（将来）某个时候，情势会迫使我们就自己的政治体系做出重大调整。　　
　　我的儿子吉米在1994年与格雷特切恩·克拉夫特结婚，这场婚姻对他们来说是极其美妙的，而朱迪和我也（因参加他们的婚礼）而得到短暂休整。他们还是学生时就在耶鲁法学院认识了，现在则将要在格雷特切恩的家乡——密苏里州堪萨斯城——结婚。我们的许多朋友将从纽约（城）和其他地方乘飞机而来，度过一个热闹的、有众多聚会的周末。格雷特切恩的父母杰克·克拉夫特和卡伦·克拉夫特以及她的妹妹伊丽莎白不仅成为我们的亲戚，而且也成为了我们的朋友。杰克深深卷入共和党政治——来自密苏里州的两位共和党参议员都出席了婚礼，但我认为，他对女儿的“叛党”已有所适应。杰克还对假蝇钓鱼兴趣盎然，而且是一名高手，在丰富多彩的旅行途中，我们尽力无拘无束地探讨政治以及如何挑选用做作钓饵的假蝇。　　
　　那个周末的婚礼有一件至少令朱迪和我特别难忘的事情，它发生在预演晚宴上。在就快该我们冒失的小儿子菲利普发表祝酒词时，朱迪看见他在一条餐巾上胡乱图写。她问他在干什么，得知他刚才正在编写祝酒词，朱迪非常震惊。当他起身讲话时，朱迪焦急地期待着。他的开场白就是，他要谈的与“愤世嫉俗”有关，此时我想，朱迪会晕过去的。但结果表明，菲利普所发表的是那晚最好的祝酒词：一段富有思想且令人感动的评论——吉米与格雷特切恩的关系如何与愤世嫉俗形成鲜明对照。又一个在生活中可能出现的令人尴尬不快的插曲因而得以顺利避免。　　
　　我接着返回华盛顿和一个充满不快事件的世界。在1994年的（中期）选举日，民主党人在40年里第一次失去对国会两院的控制权。在众议员、参议员或州长竞选中，没有一位在任共和党人失利。没有一位独立观察者，也没有一位白宫人士预计到这样一种对比鲜明的结果。白宫西翼里的人像是患上了炮弹休克症。我也感到震惊，但由于没有过深的情感投入，所以我本人还没有产生那种反应——我所关注的经济政策以及如何设法使国家经济委员会得以有效运转。而且，我并未开始预见到一个共和党控制的国会的全部后果。　　
　　但我非常关注这类争论：为什么发生了这一切？本届政府应该做些什么？选举日次日，一些政治人物在通讯部主任马克·格朗的办公室聚会。我不清楚自己是否会被应邀参加——我实在没有资格就这些人（如政治部主任拉曼·伊曼纽尔、演讲稿首席撰写人迈克尔·沃尔德曼和其他一些人）的情况进行评论。但有人邀请了我，于是我就去了。　
第二部　第13节　
　　在那次会议上以及在选举结束后一段时间里，人们争论的根本问题是，是否采取某种更具平民主义性质或某种更具中间路线的方针？选举结束后不久，在国家经济委员会和国内政策委员会按一种新程序就医疗保健改革举行了一次联席会议后，我与鲍勃·里奇和希拉里就此问题进行了全面讨论。鲍勃说，此次选举表明，民主党基层选民的积极性没有被调动起来，我们因而需要更大程度地采取某种平民主义的方针。我的观点是，被鲍勃冠以“平民主义”的某些政策以及——在很大程度上——这一措辞本身在经济上是不明智的。我敬佩并掌握了鲍勃就此问题——教育、培训以及着手解决不平等问题的重要性——发表的那些深刻见解。但我强烈认为，他和某些政治顾问急于使用的措辞（诸如“公司福利”这类术语）可能会对企业的信心造成负面