炎黄春秋200909-第13章

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底的土地改革，从1946－1950年内使所有的佃农都变成自耕农，以往盛行的不在地主的土地制度被清扫一空，促进了农业的发展，拯救了面临崩溃的经济。这为台湾提供了有益的经验。朝鲜战争爆发后，美国对台湾从抛弃转为利用，对其土改不断施加影响，透过头面人物予以督促；并通过美援机构农复会提供专家、顾问、资金等援助。当时农复会的主持人蒋梦麟对台湾土改的决策便发挥了重要作用。　
　　（二）台湾农地改革的进程　
　　台湾农地改革大体分为三个阶段。　
　　一、耕地三七五减租　
　　1949年4月公布《私有耕地租用办法》，实行“耕地三七五减租”。其内容包括两个方面：一为减租，二为护佃。即一方面将租率限制在接近平均利润率的水平上，最高租额不得超过375％；另一重要方面是保障佃权，实行书面契约，规定最短租期为6年，限制撤佃退耕。具体说就是：以主要作物正产品全年收获量为准，限定农地地租额，其约定超过者应减，不及者依其约定。所谓“主要作物”，指当地最为普遍的作物。所谓“正产品”指作物的主要产品，水田为稻谷，旱田为甘薯。所谓“全年收获量”，系各地斟酌实际情形报省核定的单位面积产量。4月至8月完成换约手续，随即举行大规模的实地检查，以纠正错误，取缔违法事件。1950年6月公布《耕地三七五减租条例》为之作出各项明确规定，借以提供强有力的法律保障。为示业佃关系之公平合理，是年还进行了地目等则的调整。1951年3月建立“耕地三七五减租”督导制度，分区派官督察辅导，防止业佃纠纷。1952年全省普遍成立县市与乡镇的耕地租佃委员会，由地主、佃农及自耕农按民主方式分别选出代表组成，共同处理有关租佃事宜。　
　　作为农地改革的一个组成部分，“耕地三七五减租”的实质就是全面改革现有的不合理的租佃关系，变封建租佃制为自由契约的租佃制。有人认为，称之为“三七五减租”名实不符，确切的名称应为“租佃关系改革”。我以为，叫“三七五减租”突出“减租”也有道理，因为租额问题是业佃双方利益的集结点，租佃纠纷（如撤佃等）多由此引起；最令业佃关注的也是减租问题。还有人认为，与历史上所提的“二五减租”比，“三七五减租”并不确切。因为“三七五”是地主所得的比率，即最高租率，实际是限租；“二五”才是租额减收的比率，称之为减租才名副其实。这有道理。不过，“三七五减租”跟原租率比也是减少了，所以名之为“减租”也过得去。　
　　按375％的租率限租，租额是低了，还是高了？这不能一概而论。德国土地改革倡导者达马熙克曾说过，“375％的地租实在太高了”。例如，日本战前的地租平均为32％，战后农地改革中则限制为25％。但他接着说，“这也许是中国的特殊情形”。注0的确如此。台湾之所以采取375％这种较高的租率，究其原因，一是从历史上看，中国历来租额偏高。历史上发动租佃关系改革的口号是“二五减租”，这样在对半租的基础上地主所得便是375％。而实际流行的却常常是二八租（佃二业八），经二五减租，地主所得则是60％，远高于37。5％。二从现实上看，当时的台湾封建关系在农村居统治地位，地主阶级握有政治和经济垄断权，加上高利贷横行，地租水平一直居高难下：全省平均为568％，其中，台中县竟高达590％。三从政治上考虑，为了缓和业佃矛盾，稳定农村秩序，既要改善广大佃农的地位，又要兼顾地主的生活，惟有采取调和折中的办法，这就使提高者不急剧跃升，下降者又不骤然猛降。这样以尽管较高、但确已降低的375％为限，就可谓适得其中。　
　　还有个技术性问题，在市场发育不全，难以颁行法定地价的条件下，地租只能按耕地正产物的年收获量计算。这就需要确定一个划一的标准收获量，若按实际收获量计算则将导致无休止的纷争，由此就需要拥有完备的地籍资料。台湾从日据时代起有地政工作的基础，有按不同等则土地确定标准收获量的传统，是以“耕地三七五减租”得以顺利推行。　
　　通过“耕地三七五减租”，地租额虽然仍较高，但一是佃农得到了较为合理的耕作与经营收入，生活有保障，且有积蓄，用以维持和扩大再生产。二是维护了佃权，保障了佃农自由耕作的条件。三是计算地租额的标准产量固定，随着农业生产的发展，地租率实际就在不断下降，从而为农业的发展创造了条件。统计表明，从1949年至1951年，农业生产的单位生产量与总产量平均增加25％以上；佃农收入平均增加30％；与此同时，地价亦下跌，1949年12月与1948年12月相比，水田平均跌19。4％，旱田平均跌42。3％；加上农村社会日趋安定与繁荣，就为农地改革的进一步推行打下了基础。但是，在“耕地三七五减租”执行中，也有不少问题存在，尤其是地主因减租而撤佃升租事件“层出不穷”，“事态相当严重”。　
　　　
　　二、公地放领　
　　　
　　这是从台湾情况出发的一种特殊安排。公地来自于没收日据时期的总督府所有地、军事用地、日人移民持有地、社团有地等，共计18万甲，占全省耕地21％。在日据时期这些耕地多为地方豪绅、大企业、卸职官吏包揽，转租给农民。光复后，当局将这些耕地多数放租，也有自己经营的（如台糖公司）。由于租率较轻，出现转佃分租现象。“公地放领”即将这些公地，除必须保留者外，直接出售给承租的现耕农民。出售的地价按主要作物正产品全年收获总量的二倍半计算，分十年平均偿还。农民交付第一期地价后取得公地承领证书，交清地价后，换取土地所有权状，从而实现以“耕地农有制”替代“国家租佃制”。　
　　为了配合“耕地有其田”政策的推行，着眼于“扶植自耕农”，在“公地放领”中确定每户农民承领面积的标准为，水田5分至2甲，或旱地1甲至4甲。“公地放领”，从1948年开始试办，1952年积极推行，至1953年已放领耕地累计6。3万余甲，占公地的1/3，至1961年放领耕地面积达90。5％。这样台湾农民的土地问题就在相当程度上获得了解决。　
　　通过“公地放领”，当局及地政人员取得了扶助自耕农的经验；同时，向社会各阶层显示了当局全面推进土地改革，实现耕者有田的决心；还为地主阶级作了示范：既然政府都不当地主了，地主也应放弃土地私有权。故有人说，“公地放领”乃“台湾土地改革三部曲之桥梁，承上启下”。　
　　　
　　三、耕者有其田　
　　　
　　实施“耕者有其田”这是50年代农地改革的实体和核心；通常所说的农地改革，主要指的就是这一步骤的实施。“三七五减租”实施之后，租佃制已趋合理，加上“公地放领”，土地问题已经缓解，农地改革还要不要向前推进？在《实施耕者有其田条例》的立法过程中，有过争论。有些“立法委员”认为，有“三七五减租已经够了”，“土地改革的目的已达，农民生活相当的好”，“何必找此麻烦”？　
　　实行“耕者有其田”，即地主出租的耕地除依法保留部分外，统由政府备价征收，转放现耕农民承领。在被征收范围内供佃农使用的房屋、晒场、池沼等地，也附带予以征收放领。祭祀公业与宗教团体的耕地加倍保留。在少量保留的租佃制中，《耕地三七五减租条例》仍然适用。　
　　征收耕地的地价，以主要农作物生产量为标准，不以货币计算；标准比照公地放领额度。政府备价征收后转放现耕农民承领，其备价由放领时收回的地价来清偿。在给地主的清偿中，七成为依农作物计值的实物土地债券，由省政府委托台湾土地银行发行，年利率4％，本利合计于10年内分20期均等偿清；三成为公营事业股票，由转民营的水泥、纸业、农林、工矿四大公司发行。一次发清。放领地价照征收地价计算，按年利率4％加息，本利合计由承领农民于10年内分20期以实物或实物土地债券均等缴清。承领农民每年所付不超过每年的地租。　
　　为了实行“耕者有其田”，此前作了多项准备工作：一是举办地籍总归户，清查各种土地所有权人及其土地面积处所，从1951年起至1952年月3日完成。二是于1953年1月正式通过公布《实施耕者有其田条例草案》，三是同时公布实物土地债券及公营事业移转民营两条例，做到整个过程有法可依。正式工作于1953年2月开始，经过复查、计算、审核、公告等程序，6月1日起办理耕地征收放领。到年底全部工作结束，计征收私有耕地143。568甲，承领农民194。823户；至此自耕农已占全省农户的84。7％。　
　　在全面“实施耕者有其田”中，以上由政府直接征收超过保留限度的私有出租耕地、移归现耕农民所有，可谓第一步。第二步则是，一年后由政府贷款给现耕农民，购买地主保留的出租耕地。这时地主出卖保留耕地，其现耕农民有优先承购权。但保留地是否出卖，由地主自行决定。出租耕地之所有权人如为不在地主，或非自耕农、非老弱孤寡残废及教育公益慈善团体借土地维持生活者，其承租人如继续耕作满8年以上，可请求政府代为照价收买其承租的耕地。不过，这种情形并不多见。　
　　1989年9月中，我随本省籍亲戚在赴基隆途中，拜访了住在小山岭上的一农家，亲眼看到了实施“耕者有其田〃30多年后，原本处于社会底层的农民生活的巨大变化。这农户家有汽车。有农机，户主与子女均在城里工作，农忙时雇人耕作，只留年近半百的妇人在家照料。家里住房宽敞，家用电器俱全，只缺空调——因为乡间空气清新、凉爽，实无必要。这真可谓是佃农世家的现代生活。20年后，此情此景仍历历在目。　
　　可是，一些昔日的地主则多有不满。特别是在经济发展、地价飞涨、土地成了抢手的投机对象和暴富途径之后，他们怨恨国民党夺去了本该属于他们的发财机会。也有学者认为，实施“耕者有其田”后，政府没有随着经济发展、地价上涨实行“涨价归公”，反而免征地价税，甚至免征田赋，无异于火上加油，促成了土地的疯狂投机，由此凸显了地权变更的机会和结果的不公平，从而“引发部分‘旧地主’的积怨与反抗，种下地主子弟大搞台独活动的种子”。　
　　（三）几点评说　
　　一、最突出的特征是和平推进　
　　有学者称，“台湾的土地改革是相当和平的，几乎没有发生任何流血事件，和中共在大陆上所推行的土地改革恰成强烈的对比。”台湾当局为什么要如此？又为什么能如此？　
　　1、审时度势。当局对时局的认识较为清醒。陈诚写道，“当时台湾局势，风雨飘摇”，因而实行土地改革，“不宜操之过激”，只能“采取和平的与渐进的方法”。　
　　2、法理至上。国民党决策层坚信，地主是在“法律许可之下获得土地”的，“非由掠夺而来，自无予以没收之理由”。这就是承认私有产权的神圣性，认定改革必须以此为前提。　
　　3、政府居间。这是台湾当局处理基本社会群体之间矛盾的途径和原则。办法是，“由政府向地主征收土地，然后转放于现耕农民，在全部征收放领过程中，不使地主与佃农有任何直接接触。”其直接效果是，避免地主与佃农在直接交涉中发生种种流弊与纠纷，保证地权转移的“融和气氛”；深远的考虑是，在社会转型的过程中预防仇恨情绪的爆发与蔓延，避免阶级冲突，防止农村社会的分裂。　
　　4、兼顾业佃。当政者在改革中极力取调和折中态度，在保障佃农利益的同时“兼顾地主利益”。办法是：对于拥有3甲以下耕地的小地主实行完全的保护，对于拥有3甲以上耕地的地主对其被征收的土地“补偿合理地价”；同时“准许地主保留合理面积耕地，以保障其生活”。其补偿部分则给实物债券而非现金，以免地主因货币贬值而受损。　
　　5、循序渐进。有主有次，有先有后，逐步深入。有意识地走迂回曲折的道路，不急功近利，宁可慢，但求稳。遇重大事情则实行“一个原则，两种办法”。例如，对于地主取“买去”原则，即产权按地价有偿转移。办法是：基本部分由政府强制征收，按统一价格，部分保留地自由买卖，按商议价格。再如，“培植自耕”是原则，办法：一是基本部分，只认现耕，即凡现耕者均可承领土地，有劳动能力但非现耕者不得承领，二是变通部分，作为非耕者地主可保留部分土地，既可自耕亦可出租。　
　　6、先礼后兵。这就是以强大的武力作后盾。当时，台湾人口600多万，国民党大兵即有60余万，足以应付一切；但不轻易动用，主要利用心理威慑，依靠政权机关，运用法制手段解决问题。蒋梦麟对此深有体会：“台湾固多开明地主，惟不明事理的地主也不乏其人，如果和他们去商量等于与虎谋皮是永不会成功的。”陈诚也曾公开说，“困难是有的，刁皮捣蛋、不要脸皮的人也许有，但是我相信不要命的人绝不会有的。”他在请求2／3由地主组成的省参议会通过“三七五减租案”时，口气就软中有硬。蒋梦麟评说：“握军政大权”的他，话中“到底含有几分‘先礼后兵’的意义”。对于反对土地改革的台湾第一名绅林献堂，陈诚先是礼送赴日，数年后又发表其次子一荣誉职务。而对于各县抗拒阻挠的地主则毫不手软，或予以拘留，或解送保安司令部。土生土长的台籍中老年人回忆说：“国民党在1947年到1948年所实施的镇压，……几乎波及台湾每一个家庭”，到“推行土地改革的时候，台湾人民已经学到只要国民党认为有必要，他是不惜使用武力的，所以地主们才吭都不敢吭，乖乖地服从。”其中，高明者甚至主动献缴土地权状。　
　　二、如何看待改革中的几大措施对台湾经济发展的影响？　
　　1、无条件地维护现耕是否公平合理？这里的问题有：一是由于惟有现耕者才有权承领土地，一些有农耕能力和需求，但由于种种原因而未能成为现耕者，就几乎全然失去了农耕的权利和机会。二是没有限制现耕者的领地数额，就使部分佃农可能成为大量土地的拥有者，造成农村人口中的新的等差。这样是否公平合理？应该说，当局只承认现耕有权承领，不承认人人有权；只实行耕者领田，不搞“计口授田”，是有理由的。这里的出发点不是土地承领是否公平，而是土地的经营和利用是否合理。即一是维持现有的农地经营关系，不打乱均分，既有利于农业生产的持续，也有利于农村社会秩序的安定。二是通过维护现耕，一开始就限制劳动力向农业转移；而不是吸引已经离土的劳动力重新归农。在农村人口众多，劳动力充实的条件下，有利于提高农业的劳动生产率，并解决工商业发展所需的劳动力问题。既为现耕者，耕作能力自然就不成问题，故不限制领地数额不会影响农业生产，也有利于鼓励其依靠自身的农耕劳动在自有的土地上去致富。维护现耕，其宗旨就在于扶植自耕农。在手工农业时代，推行农地农有，消除租佃制，使土地的所有权与经营权得以结合，就能最大限度激发生产者的积极性，使地尽其利。而进入大工业时代，为了实现农业的机械化与现代