[管理]危机管理 作者:平川-第20章

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一定程度上导致了危机的扩散。
　　越是在危机时刻，越是能显示出一个政府机构的整体素质和综合实力。培养这些素质和实力不是一蹴而就的，它需要我们的政府在日常行政工作中实实在在地做好基本准备工作，拥有解决大危机、大危害的思路。不能等到危机发生了才开始考虑如何处理危机。所有这一切都需要我们的政府必须把危机管理当作政府工作的一部分，而且是最重要的部分之一。
　　政府危机管理是立足于应付组织或社会突发的危机事件，通过有计划的专业处理系统将危机的损失降到最低的手段和策略。成功的危机管理能利用危机，使组织或政府在危机过后树立更优秀的形象，通过有效的危机管理，公众将会对政府有更深的了解，更大的认同，因此，在危机面前，政府需要成功的危机管理。
　　危机管理的概念源于企业，随着影响范围超过单一组织的危机性事件的不断发生，社会对政府应承担起危机事件管理责任的要求不断提高，政府危机管理的概念应运而生。虽然政府危机管理已经成为人们通用的概念，但到目前为止，还没有一个比较规范的政府危机管理概念。国外有关政府危机管理的研究虽然比较发达，已经达到了量化和模式化程度，但由于研究问题的传统不同，也没有形成明确的政府危机管理的概念。国内的情况更为复杂。有人认为，〃政府危机管理是政府针对突发危机事件的管理，目的是通过提高政府对危机发生的预见能力和危机发生时的救治能力，及时、有效地处理危机，恢复社会稳定，恢复公众对政府的信任。〃更多的人则是以列举事实代替概念界定。还有一些人索性对其不加以界定。
　　不论是为了对政府危机管理进行科学研究，还是为了有效地进行危机管理和建立完备的危机管理体系，明确、规范地界定政府危机管理的概念，都是极为重要的。根据危机事件的生成与演进的内在规律，国际上普遍认为，政府危机管理就是政府组织相关力量在监测、预警、干预或控制以及消解危机性事件的生成、演进与影响的过程中所采取的一系列方法和措施。
　　这一概念表明，政府危机管理至少包含如下几个方面的内容：第52节：政府危机的面孔
　　危机管理贯穿于危机性事件发生、发展的全过程，即危机性事件的整个生命周期；
　　在危机性事件形成、演进的不同阶段，即其生命周期的所有阶段，都要实施监测、预警、干预或控制以及消解性措施；
　　危机管理不仅具有事前的预定方案（包括规则、程序、措施、资源等），而且应备有应急的快速反应机制；
　　危机管理是政府管理的重要组成部分。
　　政府危机管理过程是组织相关社会力量共同对付危机性事件的过程。
　　上述政府危机管理的概念和危机性事件的生成、演进与社会影响密切相关，因而也与危机性事件的特点和生成机制密切相关。这使得政府危机管理具有非程序化、风险与不确定性以及复杂性的特征。政府危机管理的这些特征决定了它与政府管理中的其他方面在管理方式、措施和机制上大相径庭。为了提高政府危机管理的效率与效果，必须坚持以提高危机监测、干预或防范和处理能力为核心，以科学研究、经验借鉴和管理创新为依托，以法制建设、危机意识宣传与教育、公众广泛参与为保障，以避免危机、最大可能地降低危机的危害为目标的原则，构建政府的危机管理体系。
　　政府危机的面孔
　　政府危机离我们并不遥远。莫斯科劫持人质事件、纽约等城市突然大停电、非典型性肺炎突发、莫斯科地铁严重爆炸事件……近年世界上发生的一连串政府危机事件，向人们发出了危机随时可能发生的警讯。
　　政府危机的频繁发生是与我们科技的快速发展密切相关的。现代科学技术是一把双刃剑，科技越发达，人类对它以及尖端设施的依赖就越大，政府体制在某种程度上也就越具有脆弱性。当危机袭来时，政府部门应该和能够做出怎样的反应，真是一种实实在在的考验。
　　◎危机的范围
　　在这里，我们所说的政府危机严格讲应该称为社会危机，外延相对较广，包括了除企业和个人等小范围内的所有危机，主要有自然灾害、公共灾害、国家内部社会危机和跨国社会危机。
　　自然灾害一般指地震、火山爆发、龙卷风、飓风、洪水、山崩、暴风雨和干旱等威胁生命、财产和环境本身的自然现象。从全世界范围看，古今中外，几乎没有哪一个国家能躲过自然灾害的侵袭。如1998年中国发生的全国性的洪涝灾害，受灾人口达2．23亿，直接经济损失达1800亿人民币。
　　公共灾害则是指工业事故、科技灾难、传染疾病等〃人祸〃。1984年12月3日，印度波帕尔发生毒气泄露事件，1986年1月28日，美国挑战者号航天飞机爆炸事件，1986年4月26日，前苏联切尔诺贝利核电站发生泄露事件，都属于公共灾害，这类灾害一旦发生，影响往往长达数年。
　　近年来毒品、疾病、环境污染等也已成为全球性的公共灾害，各国都难逃其劫。以传染病为例，人类虽然战胜了天花、肺结核等老传染病，但依然在与新疾病做斗争，比如近几十年来滋生的艾滋病、丙肝等。抗生素虽〃道高一尺〃，但病毒耐药性也〃魔高一丈〃。同时，传染病细菌也搭上全球化、城市化、气候变化等现代社会生活方式改变的便车，使人类与致命病菌接触的机会大大增加。传染病的致死率一直高于战争。全球每年死于肺结核的有300万人，其中10万是儿童。全球每小时有1500人死于传染病，到2011年，预计全球死于艾滋病的人将达8000万。
　　国家内部的社会危机主要包括传统意义上的发生在一国内部的社会危机、经济危机和政治危机等。
　　跨国社会危机是指发生地点或影响范围超过一国界限的危机事件，它又分为传统的跨国危机和非传统的跨国危机。
　　传统的跨国危机有国家间的政治、外交和军事危机。例如冷战以后，两次海湾战争是最典型的传统跨国危机案例。1991年2月，美国以伊拉克侵占科威特为由，在联合国的授权下，组建多国部队，发动了针对伊拉克的第一次海湾战争。2003年4月，美国又以伊拉克藏有大规模杀伤性武器和化学武器，支持恐怖主义为名，在英国和澳大利亚等国的支持下对伊拉克发动了第二次海湾战争。
　　非传统的跨国危机是指冷战后，随着全球化进程的推进，诸如恐怖主义、金融风险、毒品泛滥、艾滋病蔓延、环境污染、跨国犯罪、难民和传染病等所形成的全球范围的危机。
　　◎危机的类型
　　关于社会危机的分类有很多种方法，从危机发展的速度和终结的速度这两个角度入手，可将危机分为四类：
　　·龙卷风型危机
　　顾名思义，这种危机来得快去得也快。如劫机或者劫持人质事件或空难等事故，它们突然发生后会很快平息，不会给社会带来长久的影响。
　　·腹泻型危机
　　这种危机有一定的发展酝酿期，但爆发后很快结束。美国德克萨斯州发生的大卫教邪教危机就属于这类危机。该教派在与政府发生冲突之前已经存在了很长时间，并逐渐走向非法教派。在与美国联邦调查局发生对峙和对抗后，大多数教徒葬身火海，危机迅速结束。
　　·长投影型危机
　　这种危机爆发得突然，其后续影响较深远，长时间不能平息。形成此类危机有两种原因：一是未能充分治理危机的根源。例如1965年美国洛杉矶发生的黑人骚乱，事件虽然很快平息，但事后人们意识到，种族问题这一危机爆发的真正原因是很难克服的。二是危机处理失当，使一个小危机产生深远的影响。2001年2月9日，美国核潜艇撞沉了日本渔业实习船〃爱媛号〃。当时的日本首相森喜朗闻讯后却仍在打高尔夫球，对危机置若罔闻。此事被媒体曝光后，成为促使森喜朗下台的原因之一。第53节：抵挡危机的〃防护墙〃
　　文火型危机
　　顾名思义，这种危机开始缓慢，升级也慢，甚至没有爆发的过程，但是结束也很缓慢。典型案例如越南战争。由于美国政府对战争困难估计不足，随着战争代价的逐渐增大，美国决策者骑虎难下。当领导人认识到决策失误而决定从越南抽身时，却发现这个过程无论在心理上，还是在政治、军事上，都十分困难。因此，整个越南战争拖了整整10年。矗立在美国首都华盛顿的越南战争纪念墙就是对此类危机的形象刻画：纪念墙从平地开始逐渐升高，墙上阵亡官兵的名字逐渐增多，代表着危机的逐渐升级。在纪念墙的中间墙体达到2米高时，正好是危机的高峰。随后，纪念墙的高度逐渐下降，阵亡者的名字也逐渐减少，显示这场旷日持久的危机的逐渐结束。
　　抵挡危机的〃防护墙〃
　　关于〃非典〃对中国政府危机管理体制的冲击我们在前面论述了很多，但在这里我们还要说一说它，因为它给我们的经济、生活和政治上带来的损失是巨大的，它夺走了很多人的生命，也使我们国家的发展受到了一定的创伤。但〃非典〃并不是百害而无一利的，因为〃非典〃用很残酷的手段彰显了我们政府在危机管理中存在的问题，在这里我们要说的就是如何解决这个问题。
　　如果抛却危机管理的基础能力不谈，从一定程度上来说，我们的国家和人民抗击〃非典〃的战斗是非常成功的，但如果把这种成功与美国的〃非典〃危机管理相比较，我们会发现成功之中包含着很多令人心酸的东西，那就是我们的政府在应对大规模公众危机上，缺少足够的经验。下面我们就来仔细看看美国是怎么抗击〃非典〃危机的。
　　◎危机前的准备构筑公共卫生防护网
　　在过去的50年中，美国完善了一系列的规定，各个地方的卫生当局每天要向CDC（CentersforDiseaseControlandPrevention，疾病控制与预防中心）报告各种不同疾病的病例数量和发展状况，即使在正常时期也是如此。这样，在疾病暴发后，可以及时调整应对之策。
　　CDC的主要目的是卫生预防，而不是等问题出现之后才做出反应。为此，CDC采用了大量的监控措施。这些监控项目包括，国家重点疾病监控体系（该体系负责报告一系列危险疾病的所有病例），卫生保健工人全国监控体系（该体系是为了防止卫生保健工作人员在职业中面临和感染疾病）。其他还有两个体系：危机ID网和全球新出现传染病预警网络，它们直接从众多美国和世界上其他主要的医院取得资料，以帮助CDC发现和掌握疾病发展趋势。通过这些不同的协议和措施，CDC希望在只有一到两个病例、而不是等病情大面积扩散时，就能察觉到疾病的爆发。
　　◎危机中的准备CDC全面行动
　　对于美国来说，SARS同样是一个重大的潜在威胁。为了减少和控制SARS的危害，美国CDC（疾病控制与预防中心）在研究、协作和信息发布这三个主要的方面都采取了应对措施。
　　〃非典〃危机发生后，CDC和WHO（世界卫生组织）以及世界上许多其他实验室一起，确定了SARS的致病源冠状病毒。同时着手开发抗滤过性病源体的药物，合成疫苗的主要成分，并展开诊断性试验。
　　此外，CDC还配置了医疗官员、流行病专家和其他专门医师，在世界范围内协助现场调研。CDC寄生性流行病学的部门主管詹姆斯·麦克蒯尔博士在〃非典〃发生几个星期后就参加了由WHO专家组成的去广东、北京和上海调研的研究小组。作为美国医疗的协调机构，CDC在获悉SARS疫情之后的数小时之内就成立了危机行动中心。该中心在2003年4月1日还只有一些志愿官员，不久以后，它就成为一个世界级的行动中心，这使得美国卫生官员能够建立SARS传播的信息库，同时可以和欧洲、亚洲的同行进行相互及时的交流和沟通。
　　再来看信息发布方面。CDC从众多的虚假信息中筛选出事实，并向公众报告已经被确认的信息。除了发布新闻简报和在网上提供信息，CDC还发布健康警告，通知那些从疾病感染地区进入美国的人士，建议他们监控健康，并提供症状的清单。这些举措从心理上稳定了民心。
　　◎建立国家危机反应系统
　　美国花了25年的时间建立了一个无缝联结的危机反应系统，这个系统在SARS危机中也的确起到了不凡的作用。在整个危机处理过程中，系统中的12个机构都处于有效运作和合作的状态。美国依靠其危机反应系统的高效运作，确保自己在SARS防卫战中掌握主动。
　　SARS感染最严重的时期，美国的近邻加拿大情况严重，有多起死亡病例，而美国当时的报道却是零死亡率，据专家称这是因为传入美国的病毒是〃温和型〃的。我们不排除这种可能性，但更重要的可能还是要归功于美国早发现、早治疗、隔离检疫和预警应急措施。在世界卫生组织首次公布SARS疫情后，美国疾病控制与预防中心立即决定提前启用新建的应急工作中心。而此时，美国还没有确诊的SARS病例。该中心的启用明显增强了美国各政府部门和各级地方卫生机构、以及世界卫生组织等的实时信息交流和预防的能力。
　　比较之下，中国没有一个独立和常设的危机管理协调机制。每次灾害发生后，根据灾害程度，各省政府办公厅临时成立一个工作小组，应付省内的危机。当遇到像1998年洪灾那样单个省市无法处理的事件时，中央政府会成立一个临时工作小组，协调各个省市的救灾与危机处理工作。通过实践证明，这种临时成立的领导小组有三个缺点：临时成立的工作小组不具有延续性，因此危机处理后的经验不能够有效保留；危机处理需要政府各个机构的合作，临时成立的小组每次都需要大量的时间与相关的机构进行协调；临时领导小组事先没有一个有效的危机处理计划，而专门的危机处理协调机构有一套成熟的危机处理操作方案。第54节：〃反危〃行动中的落脚点
　　〃往者不可谏，来者犹可追〃，〃非典〃虽然过去了，但它对我们的谆谆告诫还在耳边回荡：中国政府需要建立自己的危机管理体系，在这个体系之中需要成立一个类似于美国联邦紧急事务管理局（FEMA）的危机处理协调机构，并以立法的形式授予其对其他政府机构进行协调和调度的权力。
　　具体说来，这个危机管理体系的建设应该包括以下几个方面：
　　整合危机管理于经济社会的可持续发展之中
　　严格地说，一切危机和灾难都是人为的，是人类不理智、不合理的生产方式、生活方式和行为方式的结果。因此，政府危机管理的一个重要政策选择就是把危机管理与经济社会的可持续发展紧密结合起来，在社会经济的发展过程中尽量减少那些可能引发灾难和危机的因素。
　　制定预防各种危机的战略、政策和规划
　　国际经验表明，为了有效地预防和回应各种政府危机，制定切实可行的危机管理战略、政策和规划是必要的。它有助于明确危机管理的目标，指导危机管理的行动，统一调配危机管理的资源，增强政府危机管理的能力。
　　完善危机管理的组织体系，发展危机管理的网络和伙伴关系
　　危机管理是政府的基本职能和职责之一。为了强化政府管理危机的能力，政府有必要建立统一领导、分工协作的组织体