[管理]危机管理 作者:平川-第23章
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现在回过头看，这些安排是多么地缺乏智慧。与此相反的是，一些西方国家在解决这一矛盾时通常会聘请外部的专家顾问帮助解决问题。这些〃外部人〃来自大学、研究机构、咨询公司，他们不受任何〃既定〃思维的约束，他们带来的是新的视角，新的逻辑，新的对策，他们常常能够使决策出现柳暗花明的气象。但是，我们的政府部门似乎总是不大愿意让〃外部人〃参与决策。保密的考虑是原因之一，但更多的还是缘于政府过分相信自己处置危机的能力，〃政府万能〃，这是许多官员根深蒂固的理念。当然，我们注意到，在这次〃非典〃危机趋于严重的阶段，我们的政府部门已经开始重视〃外部人〃的参谋作用，除许多医疗专家被吸收参与疫情控制的决策外，一些心理学家、社会学家也成为了政府抗击〃非典〃战争的高参。事实也证明：无论有多少难处，透明信息，外扬〃家丑〃，都是应对危机的明智选择。二是反映迟钝、缺乏诚意。政府一旦犯了此种错误就会错失公关自救的良机，且经常由于刻意掩饰，越描越黑，国家体育总局面对〃审计清单〃的表现就属于此类。体育总局动用奥委会资金，甚至挪用其盖职工住房，一旦被国家审计局曝光，自然会引发公民的信任危机。可是，自6月24日李金华审计长向全国人大常委会提交〃审计清单〃，直到7月5日，时隔十多天后体育总局才作出反应，而且这种迟滞的反应依然是态度暧昧，没有说清实质性的情况。后来为了不去澄清事实，竟把这种问责和质疑同影响即将出征的奥运会比赛联系起来，抬出〃应避免造成对备战、参加雅典奥运会和筹备2008年奥运会的负面影响〃这样的〃大帽子〃，这样做的结果导致了媒体和公众更猛烈的批评。
三是滥用权力导致矛盾激化，失去人们的信任。海宁市政府对于公民吕海翔的〃不寻常〃死亡事件的危机公关即是如此。
2004年5月19日晚，浙江海宁人吕海翔死亡。对于吕的死因，海宁市公安局认为，当晚吕在歌厅包厢内有猥亵行为，被警察当场查获。在等待警车时，吕趁警察不备，突然纵身跳入路旁洛塘河向对岸游去，最后溺水死亡。但死者家属却质疑警方溺亡结论，认为死者受到过非法殴打。
虽然检察院方面认定〃至今未发现公安民警在执法过程中有滥用警械、刑讯逼供等违法行为〃，但死者亲属却发现尸体上有大面积淤紫且认为是钝器所伤，要求进行尸检。面对公民的合理合法的要求，市政府方面未能与之建立坦诚沟通的机制，反倒采取强硬手段，如官方发布措词强硬的消息、派出警力加强巡逻，以〃威慑〃示众等，结果更加剧了群众的不信任感，以至于群众集结，事情越闹越大，最后发生了堵塞交通、〃抢尸体〃事件，让公众更加怀疑政府是否在刻意掩盖什么，使得这种信任危机进一步恶化。第60节：学习先进的危机处理机制
分析这场政府危机公关造成被动的根本症结，并非应对危机的公关技术不过关，实质还是缺乏坦诚的态度，不能秉公办事，真正做到情为民所系，利为民所谋。
四是针锋相对，打击报复。在这种做法中，湖南嘉禾县的领导的做法最具有代表性。嘉禾县因为强制拆迁事件激起了公众的义愤，央视《东方时空·时空连线》知道此事后，制作了一个有关嘉禾强制拆迁事件新闻访谈录，且先后进行四期相关报道，一时间引起舆论哗然。当地政府不仅不以此为虑、以此为戒，反而由市委宣传部长、嘉禾县委书记组成〃公关组〃赶赴北京，决心讨回〃公道〃。这种〃公关活动〃似乎也见了〃效果〃，《时空连线》第二期有关嘉禾的节目就受到干扰未能重播。这给了嘉禾主要领导一个错觉，以至于他们以为自己可以一手遮天，翻云覆雨，媒体〃就是那么回事，不必太害怕〃。但事实是，由于嘉禾的〃公关〃，央视决定改变工作策略，由集中到分散，由内到外，由明查变成了暗访。同时，嘉禾的顽固不化也激起了更多媒体的声讨，结果，媒体的猛烈炮火，导致嘉禾县政府受到更大的压力。当地官员不得不坦言，〃到了监督的后期，嘉禾县的官员知道大势已去，无论怎么强大的公关工作都不能摆平媒体了〃。于是，只好在行政问责公关活动中铩羽而归，相关责任人受到了严处。嘉禾的教训正在于自己犯了错误非但不承认，而且对他人的报道宣传立即针锋相对，打击报复。最终落得个〃四面楚歌〃的下场。
政府危机公关能力是一种品质，一种坦率、坦白、坦然的品质，一种诚心、诚实、诚信的品质。很多政府危机公关之所以失效，其根本在于不老实，不坦诚，与政治品质有关，而与手段无干。自己做错了事，不是勇于担当，闻过即改，从善如流，而是文过饰非，工于心计，或态度暧昧，或强辞夺理，或玩弄伎俩。事实最终证明，这种不负责任的行为只能是聪明反被聪明误，搬起石头砸自己的脚。事实还将证明，在现代公共事务管理中，一个成功运营的政府必须要学好危机公关这门必修课。
危机管理在各国
由于世界各国国情不一样，社会、历史发展条件不同，因此，在构建危机管理机制方面，各国各有各的特点，存在着很大的差异。本节中，我们列举了美国、俄罗斯、以色列等几个典型国家的政府危机管理机制，供读者了解。
◎美国的危机事件处理机制
美国危机事件处理机制的特征是〃强总统，大协调〃。它是一个以总统为核心，以国家安全委员会为中枢，中央情报局、国务院、国防部、白宫办公室、白宫情况室相互协作的综合体系。
美国的危机处理机制因时代不同，面临的任务不同，因而在体制、结构上也有所不同。20世纪90年代以后，美国的危机处理机制的主要特点是增加部委协调机构，增加专业性危机处理机构。经过〃9·11〃事件后，美国又对整个危机处理机制进行了大幅度的调整。
·立法
1803年发生在新罕布什尔州的一场罕见大火，促使美国国会通过了火灾法案，这是美国历史上第一个与危机事件处理有关的法律。在此后150年里，美国国会陆续通过了125项针对相关自然灾害作出紧急反应的减灾法律，不过这些都是单项法，还没有形成一个完整的法律体系，1950年是美国危机管理立法的一个里程碑。这一年美国国会通过了第一部统一的联邦减灾法案，融合了过去的单项法，使危机管理工作得到初步统一。1988年，美国国会通过了具有重要意义的罗伯特·斯塔福减灾和紧急援助法案，它是美国迄今最全面的减灾法律，对联邦政府在减灾、预防、灾后重建等方面的危机管理工作制订了指导细则。
在美国立法中，适用于危机管理的法律、法规和法案除了上面提到的外，还有很多，《国家安全法》是最重要的一部，此外值得一提的还有《全国紧急状态法》和《反恐怖主义法》。《全国紧急状态法》于1976年经国会通过，对紧急状态的颁布程序、颁布方式、终止方式、紧急状态的期限以及紧急状态期间的权力作了明确规定。该法规定，当出现联邦法规定的可宣布紧急状态的情况时，总统有权宣布全国进入紧急状态；在紧急状态期间，总统可以为行使特别权力颁布一些法规；一旦紧急状态终止，这些法规也将随之失效。根据该法和其他相关法规，从1979年到1990年，美国先后有11次宣布进入全国紧急状态。
2001年布什总统曾先后两次宣布进入全国紧急状态：一次是针对伊拉克；一次是针对〃9·11''恐怖袭击事件。美国各州也都有州紧急状态法，州长或市长有权根据法律和危机事态宣布该州或该市进入紧急状态。作为受恐怖主义威胁最多的国家之一，美国极为重视反恐怖主义法的制定。1996年国会通过了《反恐怖主义法》，这项法律在〃9·11''事件后，美国对恐怖主义采取打击措施时派上了用场。
2001年10月25日，美国国会通过《反对恐怖主义法案》修正案，极大地加强了美国联邦执法机构的权力。根据该法案，美国司法部长有权把涉嫌恐怖活动的非美国公民永久性关押在美国监狱中，包括联邦调查局在内的所有联邦警察人员将有权窃听恐怖嫌疑分子在美国的所有电话。另外，美国情报机构有权查阅嫌疑犯及其律师提供给联邦大陪审团的秘密口供。这项法案自〃9·11〃恐怖袭击事件发生后，已几经国会修改。修改后的法案规定，司法部长必须每隔6个月审查所有非美国公民在美国的关押情况，并向国会提出有关恐怖主义情况的书面报告。第61节：〃隐蔽行动〃直击危机
机构设置
国家安全委员会。它是美国国家安全与危机处理的最高决策机构。
危机决策特别小组。比起国家安全委员会，它具有规模小、层次高、反应快、保密性强的特点。
中央情报局。主要职责是向总统和国家安全委员会提供有关危机的情报及对策建议，协调国内相关情报机构的工作，在境外采取〃隐蔽行动〃，执行特殊任务。
国务院。出现危机事态时，国务院一般对外代表美国政府进行危机谈判，对内向总统和国家安全委员会汇报国际危机形势，提供对策建议。
国防部。在危机处理中，国防部主要负责搜集、分析和汇报军事情报，执行危机处理过程中的军事行动和事务。
白宫办公室。是总统的私人政治智囊。
白宫情况室。任务是对全球安全形势进行全天候监视和预警，为总统、国家安全事务助理和国家安全委员会其他成员及时提供情报和信息保障。
联邦调查局。是美国国内危机处理机制中的龙头老大。
移民局。隶属于美国司法部，专门处理移民、外国人出入境、边界事务、难民审查、非法雇佣等等事务。
美国社会保障局。与美国移民局紧密配合，负责移民和居民身份记录和管理。
联邦紧急事态管理局。该机构直接向总统负责，报告并处理国家灾情。该机构有一整套〃综合应急管理系统〃，应付各种类型、各种规模的天灾人祸。
国土安全部。主要任务是预防在美国国内发生的恐怖袭击，提高美国对对恐怖主义的应对能力。在恐怖袭击发生时使损失最小并尽快恢复。
·机制运行
美国的应急管理体系以整体治理能力为基础，通过法制化的手段，将完备的危机应对计划、高效的核心协调机构、全面的危机应对网络和成熟的社会应对能力包容在体系中。其中，何时启动什么程度的应急计划，众议院、参议院对总统如何授权，决策机制如何形成，部门之间如何协调，都有章可循。在此基础上，应急行动也井然有序、权责分明：国家安全委员会负责总体的局势分析和部门协调；总统在议会授权后具有军事和经济上的决策权；联邦调查局牵头负责调查解决危机，联邦紧急事务管理局主要负责救援等危机事后处理，国防部等联邦政府部门负责提供相关的技术支持和专门性的行动。
政府按危机发生的不同领域将危机反应划分为12个领域，这些领域包括：交通、通信、公共设施及工程、消防、信息与规划、公众救护、资源支持、卫生和医疗服务、城市搜寻和救援、危险物品、食品、能源。每一个领域中指派一个领导机构负责管理该领域的危机反映，各个机构各司其职。◎俄罗斯的危机事件处理机制
自苏联解体之后，俄罗斯作为一个处于转轨进程中的国家，其政治结构、社会形态、社会制度都发生了巨大变化。政治权力危机、经济金融危机以及车臣内战危机，都给俄罗斯国民、社会和国家带来巨大灾难，正因为如此，俄罗斯逐步建立了一个以总统为核心，以联邦安全会议为决策中枢，政府各部门分工合作、相互协调的危机管理机制。
总的看来，俄罗斯危机处理机制的特点是〃大总统、大安全〃。俄罗斯总统比美国总统拥有更广泛的权力，它不仅是国家元首与军队统帅，还掌握着广泛的行政权和立法权。〃大安全〃是指俄罗斯设有专司国家安全战略的重要机构俄罗斯联邦安全会议。
·立法
在危机管理方面，苏联时期的人民代表大会曾于1990年4月3日颁布了《紧急状态法律制度法》，1991年5月17日，还未独立的俄罗斯又出台了《俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国紧急状态法》。普京执政后，在解决国家危机方面，重要的一步就是完善危机处理的法律体系。
2001年5月30日，普京签署《俄罗斯联邦紧急状态法》；2002年1月30日又签署了《俄罗斯联邦战时状态法》，俄罗斯危机处理法律体系由此基本确立。
《俄罗斯联邦紧急状态法》对紧急状态进行了明确定义，规定只有在对公民的生活和安全或俄罗斯联邦的宪法制度造成直接威胁，并且不得不采取紧急措施才能消除这种威胁的情况下，才能实行紧急状态。
在俄罗斯联邦全境或个别地区实行紧急状态，必须由联邦总统发布命令，并立刻将此情况向联邦委员会（议会上院）和国家杜马（议会下院）通报并立即送联邦委员会批准。在关于实行紧急状态的联邦总统令中，必须阐明实施紧急状态的客观原因、理由，地区范围、保障紧急状态制度的人力和物力、要实行的紧急状态范围、限制公民和法人权利的范围、紧急状态下负责实施具体措施的国家机关以及紧急状态的期限。总统的紧急状态令要立即通过广播和电视宣布，并立即正式颁布。
·机构设置
总统。总统是危机管理的核心主体，任何重大的危机管理方案与行动都必须由总统来敲定，政府在很大程度上只剩下执行总统决定的权力。
联邦安全会议。它是俄罗斯危机处理机制中枢系统的重要组成部分。
国防部。其主要作用是在国防领域推行国家政策和实行国家管理，协调联邦部委、联邦主体执行权力机构和其他联邦执行权力机构在国防领域执行权力。
外交部。它是国际危机管理中的主要职能部门。
俄罗斯联邦安全局。它是国家反间谍和反恐怖活动的主要机构。第62节：不断弥补危机管理系统
对外情报局。是国家安全保障系统和危机处理机制的组成部分，直接对总统负责。
通讯和信息署。其任务是保障国家通讯和信息安全。
联邦边防局。它主要负责执行包括国家边界、海洋领土、大陆架和俄罗斯联邦专属经济区方面的国家边境政策。
紧急情况局。它是俄罗斯危机处理支持保障系统的重要组成部分，在处理自然和技术灾害型危机时，紧急情况局是最主要的责任部门。
·机制运行
俄罗斯危机处理的基本流程是：总统和安全会议是危机处理的中枢指挥系统，俄罗斯国防部、联邦安全局、对外情报局、紧急情况部等强力部门既是危机处理支援保障系统的主要构成部分，也是危机管理信息管理系统的重要组成部分。强力部门在危机处理过程中既要负责进行情报搜集与上呈，又要执行中枢指挥系统作出的决策。这样的流程还要随着危机的具体局势差异而有所不同。
◎以色列的危机事件处理机制
以色列自1948年建国以来，长期处于战争或冲突状态，各种危机接连不断
