罗斯福传-第17章
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议院小银行集团委员会的领袖亨利·斯特高尔则针对这些不
法行为的危害提出了相应的法案，即著名的《格拉斯——斯
特高尔银行法》。该法规定，将商业性银行和它的投资机构划
分开来，以严防银行利用存款或联邦储备系统资金进行投机，
并规定联邦储备系统对其成员银行拥有更大的节制权；为防
止灾难性的挤兑和银行倒闭的重演，该法特准成立一个联邦
储蓄保险公司，对一定数额的银行存款实行保险。这项遭到
美国银行家联合会的强烈反对和同声谴责的法案，成为整个
〃新政〃期间最具建设性的措施之一。此外，罗斯福尚在探索
一条不全靠增加政府债务而又有控制的以通货膨胀来刺激经
济复兴的途径，依此思路，他采取了一连串被许多人认为大
胆冒险的行动。４月５日，宣布禁止私人储存黄金和黄金证
券，停止用美元兑换黄金。４月１９日，禁止黄金出口，放弃
金本位制；６月５日，公私合同中严禁使用黄金支付。这样，
国际汇兑中美元含金量暴跌，贬值的美元抬高了物价，刺激
了出口。１９３４年１月３１日，罗斯福将金价确定为每盎斯３５
美元，全国实际上又改行了这种经过修改的金本位制，美元
此时的实际价值已贬值为１９３３年以前的５９．０６％。一些长期
视金本位制为强国之象征的教条主义者为此惊呼西方文明将
因之而毁灭，但华尔街的金融巨头们却识得此招的厉害。它
增强了美国商品在国际市场上的竞争能力，故完全不能与那
种单靠印刷钞票的通货膨胀之路同日而语。因此，摩根公开
声明赞同罗斯福的这些大胆举措。
实际上，在美国所经历的每一次大萧条中都有对通货膨
胀的强烈要求，而１９３３年这一呼声的坚决与强烈程度使罗斯
福无法拒绝它。上述大胆的行动是一种妥协折衷的结果。主
张实行通货膨胀的论者相信，不断上涨的物价与经济复兴有
着必然的内在关联。另一方面，美元升值则将加重人数众多
的债务阶级的负担，而使通货的价值恢复到缔结债务的水平，
对于恢复债务人和债权人之间的〃平衡〃，从而阻止经济崩溃
是十分必要的。正如罗斯福后来所说的，〃我们已经明确地决
定要设法增加所有的价值。摆在我们面前的有两条路，或者
用破产和取消抵押其赎回权的办法把债务减低到财产价值之
下；或者增加财产价值，直到它大于债务时为止。很明显，后
面的一条途径是国家恢复元气而又不会毁灭人类价值的唯一
合理的方法。〃著名历史学家小阿瑟·施莱辛格在评价罗斯福
新政初期这些大刀阔斧的金融对策时说，那些对国家经济前
途带有根本性的决策权，将归具有对人民负责精神的政府所
拥有，而不再由坐在曼哈顿银行董事会会议室的老板们所拥
有了。
其次是针对农业危机的农业调整法案。鉴于农产评价格
低下和农民购买力猛降构成了大萧条的原因之一，以及中西
部农民日趋暴烈的斗争局势，罗斯福一上任就授意农业部长
华莱士和助理部长特格韦尔着手拟定一个农业法案。该法案
于１９３３年３月１６日提交国会，众议院于３月２２日通过。参
议院则对之进行了长达几周的激烈辩论，尔后才予以通过，总
统于５月１２日签署。该法案名曰《农业救济与通货膨胀法
令》，俗称第一农业调整法。它旨在恢复农业购买力、减少农
产品过剩、以及恢复农民在一战前黄金时代所享有的经济地
位。为此它授权设立一个隶属于农业部的农业调整署，以负
责农业生产的调整和农产品的加工销售。并规定平方法主要
有：对志愿减少耕地的农民给予津贴；对与政府合作的农民
给予商品贷款，而将其耕种面积减少３０％的棉花种植者可用
其收成作担保，并有权储存棉花以待高价而沽；订立销售协
定以消除浪费。所有用于这些调节的经费来源是征收有关
〃基本〃商品所制成产品的加工税。该法还附有一个托马斯修
正案，它授权总统可以用多种不同方法增加货币供应，目的
在于协助农民改善借贷处境，减轻债务负担和防止取消抵押
品赎回权的保证。
该法是新政期间极富于戏剧性且意义深远的一项立法。
在１９３３年期间，农业调整署集中抓的是棉花、小麦、玉米、
生猪和烟草的产量削减，以解决农产品相对过剩问题。其实
质是政府以着眼于市场需求的有计划的种植替代盲目的自由
种植。这种在千百万人处于饥寒交迫的时刻去减少棉粮生产
的整体思路，在人道主义者看来无异于大逆不道，由于农民
生产的是生活必需品而非钢铁，所以这种有悖常情的形式对
于大众心理而言，似乎比工业生产能力闲置所表现的更为严
峻。在人民有迫切需求的时候去大力推行一种用减少产量而
保证利润和供求平衡的经济措施，似乎不可思议。并且，该
法案规定调节经费来源于征收农产品加工税，等于变相地把
负担转嫁到广大消费者身上。从现象上看，减耕毁耕和屠宰
幼猪等措施无疑意味着农业生产能力的闲置和农业资源的荒
废。农业部长华莱士道出了当时千百万人的心理话：〃长得好
端端的庄稼，偏要毁掉，这有违人类的良心，我们今后再也
不要这样搞了。〃从结果上看，它则使农民的经济状况得到了
明显的改善，农产评价格提高的速度也要比非农产品为快。国
家用补贴、重税、协定等重要杠杆来直接调控农业生产和提
高农民购买力，这在美国历史上是破天荒的，它严重修改了
所谓〃自由企业制度〃及其运行方式，对挽救资本主义农业
起到了重要作用。
新政的工业复兴计划具有多方面的起因和广泛的背景。
种种压力集团提出了不同的建议，所以５月１７日提交国会的
法案是一个对各方利益均有所满足的综合性方案。罗斯福在
６月１６日签署这项法令时说，法令的目的在于保证工业的合
理利润和工人维持生活的工资，以消灭那些既妨碍正当工商
业又伤害劳工利益的海盗式的方法与措施。它实则是对大萧
条中美国工业中已明显表明不适应生产力发展的生产关系进
行局部调整，是对处于自我毁灭性的盲目竞争状态的企业界、
极度贫困的劳工以及矛盾异常尖锐的劳资关系进行一定程度
上的国家干预。
《全国工业复兴法》分两部分。它首先宣布国家处于紧急
状态，暂停部分反托拉斯法条款的实施；成立国家复兴管理
局，并在它的认可和监督下，由资方、劳方和公众代表组成
的委员会制订分别适用于各行业的法规，“在整个工业界开展
一个大规模的合作运动，以达到广泛的再就业，缩短工作周，
实行合理工资，防止不公平的竞争和灾难性的超产。〃该法的
第７条第１款即著名的劳工条款，给予工人在〃公平竞争法
规〃所包括的所有工业部门组织工会的权力和全体谈判的权
利。其次，该法授权总统建立公共工程管理局，拨款３３亿美
元，举行公共工程以实施大规模的直接就业计划。
１９３３年６月２０日成立的国家复兴局由智囊团成员、精
力旺盛的休·约翰逊将军出任局长，由唐纳德·里奇伯格任
总顾问。署长、总顾问与专业助理人员一起，同主要工业企
业和劳工代表合作，拟定被认为是公平的法规，举行意见听
取会，最后经总统签署颁布法规。约翰逊为应付紧急需要，颁
布了一项关于工资和工时的一揽子协定，即总统的再就业法
规。该法规禁止雇用童工，规定产业工人每周工时为３５小时，
脑力劳动者为４０小时，产业工人最低工资每小时为４０美分。
愿意接受这项临时协定的（暂定实施六个月）雇主将能领到
一个〃蓝鹰〃标志。几乎绝大多数企业在各种压力下加入了
〃蓝鹰〃运动，自愿或被平地接受了一揽子法规，这种情形也
加速了各工业部门制定法规的过程。这样，到１９３５年初就有
５５７个基本法和２００个补充法规得到批准。国家复兴管理局
在短短一年多里取得了不少成就：它使大约２００万工人有了
工作；它帮助制止了通货膨胀的重新加剧；它有助于促进企
业道德和提倡文明竞争；它建立了最高工时和最低工资的全
国性样板；它部分地肯定了工人运动的斗争成果；它在很大
程度上取消了童工和血汗工厂。总之，它防止了危机事态的
恶化。
但是，由于种种原因，《全国工业复兴法》没有达到罗斯
福所期望的复兴工商业的目标。首先，总统被授权制订一项
为工业界自愿接受但是可以通过执照制度来执行的〃公平竞
争法规〃。在理论上，这些法规应该由政府、工业界、劳工和
消费者来共同拟定，但实际操作过程中却主要是工业界大公
司的代表们拟定的，仅有一些工会力量大的劳工代表参加。这
些实际控制法规管理机构的大公司，利用反托拉斯法条款的
暂停实施和拟定法规的权力，窒息竞争，削减产量，以提高
价格而不以扩大经营来获取利润。而同时，约翰逊试图对小
企业加以管理，迫使其加入〃蓝鹰运动〃，这样把摊子铺得太
大。大公司并未真正理会罗斯福提倡的公平竞争与合作精神，
垄断现象有增无减，被夹在中间苦不堪言的小业主们首先对
该法案提出了批评。随即，国家复兴管理局受到了来自几乎
各个方面的日益猛烈的攻击：自由派担心反托拉斯法的暂停
实施会滋长一种被迫业巨头把持的计划经济，他们批评约翰
逊权力过于集中，有个人独裁作风；工人们对法规第７条第
１款的精神和意图被有意规避表示严重不满；消费者们因物
价上涨而怨怒不已；最高法院指责该法案侵犯了为各州保留
的那一部分商务权力。即令是被认为得到不少便利和实惠的
大片业家也在抱怨政府控制了他们与劳工的关系。持续的批
其中有人甚至断言，该法案推迟了复兴。于是，被罗斯福称
之为〃美国国会所颁布的最重要、影响最深远的立法〃于１９３５
年５月被最高法院裁决为违宪。
第一次新政期间罗斯福政府的一个鲜明而有力的重大举
措，就是通过多种方式实施的联邦救济工作。罗斯福曾在竞
选期间许诺决不让任何人挨饿，而此时各州和地方政府以及
私人慈善团体的财源几乎都已耗尽，情况之紧迫已接近于急
需联邦政府大力干预的地步。罗斯福在其１９３３年３月中旬致
国会的一份咨文中，提出了三种救济方式：一是由联邦政府
招收和雇用工人；二是拨款给各州以供开展救济计划；三是
实行一个大规模的公共工程建设方案。国会实际上对这３种
方式都给予了采纳。
紧急救济的头一步是罗斯福引以为得意之作的民间资源
保护队。３月２１日，罗斯福将此提案送交国会。众议院在１０
天后予以通过。该法案计划在初夏投入２５万青年去植树造
林，修堤防洪。４月５日，民间资源保护队正式开始活动。罗
斯福告诉全国人民，这个非军事性的资源保护队伍是一箭双
雕之策——既明显地提高了自然资源的价值，又减轻相当程
度的实际灾难。资源保护队的青年男子一般在１７至２５岁之
间，除食宿外，每月工资３０美元，其中２５美元寄给他们的
家庭。在８年期间，共有将近３００万青年参加了该队。他们
在军官和农林机构的指导下，为全国增加了１７００万英亩林
地，防止了许多场森林火灾，进行了消灭动植物各种病害的
斗争，开辟养鱼池放养鲜鱼１０亿尾，开挖了许多引水渠和运
河，修建了６００万座预防土壤侵蚀的堤堰，并有效控制了蚊
蝇的平生以助消灭疟疾。〃美国历史上全部公私造林成果，有
一半以上出自民间资源保护队之手。〃这些队员在离队时，均
以健壮体格和新的生活态度进入了私人企业。其结果正为罗
斯福所说，〃将永远无人能够用美元和美分，来估计它对于人
的本身以及对于全国，在士平民心、职业训练、卫生保健和
适应日后竞争性生活的能力等方面所具有的价值。〃
１９３３年５月１２日，罗斯福签署了国会通过的《联邦紧急
救济法》，依照该法成立联邦紧急救济署，并指定〃复兴金融
公司〃拨出５亿美元作为对各个州的紧急救济金。其条件是，
州、市每开支救济费３元，即由联邦政府津贴１美元，任何
１州所得数额不得超过总额的１５％。５月２２日，罗斯福任命
哈里·霍普金斯出任署长。办事兢兢业业、讲究时效的霍普
金斯甚至等不及办公室布置完毕，就开始签发电报，就职２小
时内便支付了５００万以上的款项。他坚持救济应完全超越党
派控制的原则，一丝不苟。一开始，救济的方式和性质依旧
停留在陈旧的模式上，即坚信民办事业可以提供防止一切弊
端的方法，联邦的救济必须以一切可能的伪装方式出现（联
邦拨配的赈济款仍由地方当局负责具体开支），否则将被视为
是对美国生活方式的侵蚀。霍普金斯决心彻底改变有关政府
赈济的责任和职权的整个概念。６月１１日，他在底特律的全
国社会工作会议上发言指出：救济工作是联邦政府对公民应
尽的义务，不必假手任何地方或私人机构作媒介，救济不是
什么慈善事业，也不仅仅是以施舍方式来减轻痛苦的应急措
施，而是政府对公民应尽的义务，是一种神圣的正义行为。正
是他的这种作风和原则，才赢得了罗斯福对他的重视和支持，
并让他有越来越多的机会在政府中扩大他的影响和权力。
在单纯的各州以食品、住房、衣服、电灯、燃料等方式
进行的直接救济已经明显不足以缓解危局时，１９３３年冬季的
到来又将使失业问题变得更加严重，而１９３４年的中期选举的
竞选活动即将开始。善于捕捉时机的霍普金斯相信，只有庞
大的工程计划才能妥贴地解决这些问题。１１月初，他力促罗
斯福发起巨大的以工代赈紧急救援计划，以救济广大失业者
及其家庭。１１月８日，作为临时机构的民政工程管理局成立，
并从公共工程管理局中拨款４亿美元，由霍普金斯任局长。足
智多谋的霍普金斯很快便使４００万失业者投入联邦的各种工
程计划，到１月中旬，４亿元经费已所剩无几。霍普金斯在白
宫的同意下，向国会提出了增拨９．５亿美元的要求，并获得
通过。他将其中５亿用于紧急救济署，其余４．５亿用于民政
工程建设。民政工程的特点是简单易行，交工快，适宜于吸
收大量非熟练或半熟练失业工人，便于救急。如修整公路、沟
渠、园林、运动场、停车场以及改建、安装煤气和自来水设
施。在这个格外寒冷的冬季，民政工程管理局的计划开支很
大，摊子铺得很大，所以很难长期维持这种规模，但它在３个
半月的成就已是令人难忘的：兴建和扩建学校４万所；铺设
污水管道１２００万英尺；建设机场４６９个，扩建５２９个；修理
和建造公路２５．５万英里；为成人教育和因缺乏教师而无法
开学的乡村学校雇佣教员５万人；兴建和修整操场和运动场
３７００个。在受惠的４２６．４万人中，还有３０００名作家和艺术
家。
罗斯福指出，民�
