罗斯福传-第21章
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表明，它已经超越了为提供就业机会而安排工作的范畴。它
所表明的是，把救济、贫困、就业和安全等社会职责都归联
邦政府承担的一个重大的、历史性的转变。长期以来地方的
和私人的慈善事业正在接近于枯竭，该计划在当时可能被许
多人视为紧急事态的临时反应，但是，几十年后的人们已经
认识到，它是现代美国经济史中整个时代的一个不变的特点。
１９３５年１月１７日，罗斯福要求国会通过社会保障法，这
是由以弗朗西丝·珀金斯为首的超党派的内阁经济保障委员
会花费了６个月的心血研究制定的草案。它引起这届国会激
烈的争辩。保守派人士指责社会保障的观念破坏了美国传统
的自助、自制和个人负责的设想，将会使生活失去进取精神
和一切情趣；有人甚至认为它〃是从《共产党宣言》第１８页
逐字逐句抄袭来的〃；更多的议员则认为该法案过于吝啬，不
够完备。如此直到８月１５日方由总统签署生效。
社会保障法创立了全国性的养老金制度和失业保险体
制。它规定对于年老贫穷的６５岁以上的人，实行养老金制度，
由联邦政府与州政府各负担５０％，但联邦政府所负担的份额
每月不得超过２０美元；考虑到雇工的未来，它规定实行一种
捐助性的老年保险金制度，保险金从工人的所得税和资方的
工资税中抽取，１９３７年开始为１％，以后每三年增加一次，直
到１９４９年双方的负担都达到３％。据此，每月的退休金支付
总额应按从１９３７年１月到退休年龄所得到的工资计划，大致
在１０至８５美元之间。为改善和扩大这项计划，从它通过生
效之日期，就对它进行了多次重大修正。
该法与其他发达国家的同类立法相比具有保守性。它在
捐献和收益之间建立的是一种松散的联系；它规定以一种递
减税制和扣取大宗款项来筹集公积金，既有利于扩大保险范
围，也有利于后来的保守政府提高收益；它尽管按对等原则
向各州提供联邦援助以照顾不能自力维持生计的母亲、儿童、
残疾人等，但它没有把许多类别的工人如农场工人、家庭佣
工、非营业组织的职工纳入保险范围之内，而这些人是极其
需要保障的。即令如此，１９３５年的社会保障法仍然是美国历
史上一个新的里程碑，是美国社会立法的一个界标。它旨在
〃保障我国男女老少免受生活中某些不测风云和兴衰变化的
影响〃，它推翻了关于社会责任性质的历史悠久的设想，确立
了个人有毫不含糊的社会权利的见解。罗斯福指出，对雇工
征收保险税并将其放在那里，是一个政治问题而非经济问题，
目的是〃给这些交税的人一种法律的、道义的和政治的权
利〃。该法是所有〃新政〃立法中最重要者，它使美国走上通
往福利国家的道路。
１９３５年５月，参议院批准了国会参议员罗伯特·瓦格纳
于１０年前提出的全国劳工关系法。由于最高法院裁决全国工
业复兴法违宪，罗斯福改变了对《瓦格纳法》的态度，并说
服众院批准，随即于７月５日签署生效。
该法不仅将刚被宣布无效的《全国工业复兴法》第７条
第１款的规定包括了进去，而且克服了平原来含混无力的保
守的一面。它明确禁止雇主：在工人行使集体争议工资的权
利时进行干涉、限制和压制；拒绝工人集体争议工资；以区
别对待的分化手段来控制和干涉工人加入工会。否则均将视
为非法。为了执行这项法令，成立了永久性质的〃全国劳工
关系局〃。
《瓦格纳法》一般被认为是６年多的〃新政〃期间最激进
的立法革新之一。它用政府的力量倾向于支持劳工的集体谈
判权和组建工会权，并放弃了从前那种让垄断资本自行其是
的不限制政策，而以〃总资本家〃的身份逐渐摆脱与垄断资
本的伙伴关系，限制各个垄断集团的过分剥削与压迫行为，在
一定程度上改善劳工的经济、政治处境，以达到〃磨损劳工
运动的激进锋芒，并将其纳入民主党改良政策的轨道，使美
国的垄断资本主义制度得以在新的基础上继续运行〃的长远
目的。
当１９３５年５月２７日的〃黑色星期一〃到来之后，这一
天最高法院接连扼杀了３项〃新政〃立法，其中就有《全国
工业复兴法》，罗斯福就决定对企业界采取新的行动。费利克
斯·弗兰克福特这位白宫的常客向罗斯福力陈布兰代斯派的
观点：必须要对大企业这样一种危害社会且效益不高的势力
进行限制，具体途径是〃削弱控股公司的实力，发动反托拉
斯的起诉，对大公司征收比小企业更高的税〃。于是，当国会
准备做完上半年的收尾工作就休会时，罗斯福召集了两院领
袖，他拍击着办公桌要求国会必须通过他的整套方案，尔后
议员们方能回家避署。
社会保障法和《瓦格纳法》就是在此之后经国会辩论而
获得最后通过的。旨在限制垄断资本的３项重要立法，也在
这个漫长而炎热的华盛顿夏季得以通过。
６月１９日，罗斯福向国会提交了一项激进的税制咨文，
其目的是重新分配财富和权力。因其带有〃直接掏富人腰
包〃的意味，它遭到了企业界、保守派议员、赫斯特报系的
激烈反对，费城《问讯者报》指责罗斯福玩弄〃明目张胆的
政治安抚，……来诱发朗、汤森、辛克莱和整批评人的先知
们的那些意在不劳而获的信从者们的赞颂〃。保守派议员指责
这等于在平视有产者而实施有利于平民的阶级立法。在激烈
的斗争中，参院进步派首领拉福莱特以大胆的行动表示了对
总统的支持，这才扭转了局势。
８月底获得通过的税收法取消了遗产税，并且把累进的
公司所得税减少到仅有象征的意义，但它提高了房地产税、馈
赠税和财产税，并对利润超过１５％的企业征收超额利润税，
对５万元以上的个人所得征收附加税。
该法激起企业界和高收入者的强烈不满，但罗斯福认为
重新分配财富是当代世界新思想，而要在美国同共产主义作
斗争，就要注意这个新思想。有论者认为，它部分地受到布
兰代斯反对企业集中的主张的影响，或许还有对企业界批评
进行报复的忿懑之情和〃抢先做朗要做的事〃的用心。
罗斯福早就认为，公用事业控股公司有许多罪恶。民众
也愤恨欺诈取用户费用、腐蚀立法机关、以诡谲手段逃避国
家管制等不法行为，而这些投机猖獗的水霸电霸，各州无力
对其进行管制。罗斯福在奥尔巴尼初任州长时，就曾围绕圣
劳伦斯河动力开发和经营方式问题同共和党对手展开过长期
的交锋。现在，他甚至主张采取比布兰代斯派所主张的更为
严重的惩罚性措施，于是在１９３５年３月，他向国会送交了由
科恩和科科伦起草的一项〃进攻性的法案〃，其中含有被强大
的公用事业院外活动集团称为〃死刑〃的条款。
〃死刑〃条款在参院仅以１票多数被通过，但被众院否决，
其中有不少民主党议员投了反对票。众院通过了该法案中的
其余部分，但众院的文本仍然是一件严厉的立法，它〃只是
以争取终生监禁的机会代替死刑。〃８月２６日由罗斯福签署
的《公用事业控股公司法》给予了大企业极大的打击。它清
除了凌驾于营业公司两层以上的所有公用事业控股公司，并
授权证券交易委员会取缔不符合公共利益的营业公司以上的
公司；３年以后，各控股公司必须把自己的营业局限于单一的
整个体系内和直接关系供给消费者电力的业务范围之内；证
券交易委员会还有权对公司的金融业务实施监督。
布兰代斯对该法大加赞赏，〃罗斯福正在英勇地战斗，他
看来是充分地认识到了大企业的弊病，他应当得到比他的党
给予他的更多的支持。〃罗斯福被看做热心公营电力的人而大
受欢迎。除田纳西河流域管理局卓有成效的电力开发外，联
邦政府还在哥伦比亚河上建造规模宏大的邦纳维尔大坝。在
华盛顿州东部，宏伟的大古力坝工程是世界上最大的人工建
筑物，它将使河水倒流，发出电力以加速太平洋沿岸西北地
区工业化。世界上最大的土坝也正在密苏里河上游加紧修建。
罗斯福还设立了农村电气化管理局，以调整电力收费标准和
各州之间经营公用事业的业务。该局通过创办非赢利性的合
作机构资助农村电力线路的铺设。经过数年努力，该局极大
地改变了美国农村人民的生活方式。此前美国的农场约９０％
没有电，缺少电力使国人俨然分成〃城里人和乡下人〃两类，
而到１９４１年，美国农场１０家中有４家通了电，到１９５０年则
达到９０％的农家通了电。
８月２３日通过的《银行法》是由罗斯福任命的联邦储备
委员会主席埃克尔斯起草、经参院保守派卡特·格拉斯修改
的法案。该法虽然使〃联邦存款保险公司〃所保险的金额有
所下降，但该公司的监督权力却大有扩展；它授权总统任命
联邦储备系统新设的董事会的７名成员（任期为１４年）对地
区银行实行更为直接的管理，董事会有权对储备银行的再贴
现率和必需的储备进行更大限度的管理；它把各家银行的信
贷政策移交给〃联邦公开市场委员会〃（根据１９３３年银行法
建立的），该委员会现由７名董事会成员和５名地区代表组
成，这样就将公开市场经营活动的管理权转移到政府手中。以
长远观点看，该委员会将通过其购销公债券的权力成为控制
货币的主要工具；它要求各大州的银行须于１９４２年７月以前
加入联邦储备系统。这样，罗斯福便扩大了联邦政府管理货
币和信贷的权力。
至８月２７日第二个〃百日新政〃结束，国会还通过了一
些次要的立法。它们有：格菲——斯奈德煤炭保护法，实际
上重申了被裁决违宪的旧烟煤法规的规定；修改了田纳西河
流域管理局条例和农业调整法；制定新的农场抵押法和铁路
职工退休法；通过了黄金条款和联邦登记法；将州际公共汽
车和货车置于州际商务委员会的管辖之下；削弱了银行家对
铁路调整的控制的法规；批准了由州际商务委员会管理运价
并调节劳工关系的航空邮递法；制定了联邦酒精饮料法和中
央统计法，等等。
从１９３６—１９３８年，罗斯福政府相继推出了一些新政法案
并获得通过，如新农业调整法、商船法、民用航空法、工资
工时法，以及保护生态平衡和中小企业的法令。但就整体的
势头而言，第二次新政已呈逐渐减弱的趋向。一般认为，新
政到１９３８年末已接近尾声。因为在这年中期选举后的第７６
届国会里，势力得到壮大的民主党保守派同共和党结成了政
治联盟，并构成了对罗斯福进一步改革的强大阻力；公众对
新政的支持也有所减弱；正呈恶性发展的欧洲及世界的事态
迫使罗斯福不得不把主要精力放在国防和对外关系方面，他
开始放弃国内进一步改革以换取国会对他的外交政策的支
持。法利认为罗斯福这时最明智的选择是〃收拾残局，巩固
和取得已取得的成果，不再发动新的改革〃。不过，新政到这
时的成就已很可观，除向国会作了某些局部的小让步外，它
大体上已稳定地成型，并且其中很多方面已开始构成美国社
会里政治、经济生活等领域的基本特征。
罗斯福的两次新政几乎涉及美国社会的政治、经济生活
的各个方面。它显然不是那种以新质去取代原有结构的革命，
而是一种旨在让这个结构免遭来自内部的损耗和毒害、适应
飞速变化着的时代条件并使其长久地良性运行下去的社会改
良。他限制、剔除和扬弃了这个结构中那些在各个方面都被
证明是极坏的因素；调整、修正和改良了其中某些被证明是
部分地或比较地坏的因素；培植、注入和创制了许多能够使
这个结构增强自我改造机制的新的因素。在操作过程中，罗
斯福声明，他正在寻求恢复众所周知的、早经确立的，而在
某种程度上被损害和遗忘了的美国的理想和价值观念。他也
多次向国会和国民表示，他这个〃新政大夫〃实施的手术将
竭力避免或者甚至根本不会引起震荡、灾难和脱节，新质的
培植和确立将其和地内化为这个结构的有机组成部分。“和谐
的原则以及必要性本身都要求新的建筑结构必需同原有的基
本线条溶于一体，正是这种新旧结合才标志着有秩序的、和
平的前进。〃因此，新政决不像当时〃左〃右两派的攻击家所
言，是社会主义的或者是法西斯主义的，相反，正是新政才
极大而有效地避免了这两个〃主义〃（尤其是后者）在美国的
这一特定时代条件下形成气候的可能。１９３３年底，约翰·Ｍ
·凯恩斯在致罗斯福的公开信中写道：“你已经使自己成为各
国力求在现存社会制度范围内运用明智试验以纠正我们社会
弊病的人民的信托人。如果你失败，合理的变革将在全世界
受到损害，只好让正统观念和革命去互相厮杀出一条路来。〃
如前所述，新政在一开始并没有一贯到底的详细的计划，
它是在具备了一个大体轮廓和意向性的原则方针的前提下，
进行的一种因时因地而制宜的试验性质的社会改良。它在历
来大体遵循不干预主义的国家政府的发展史中无从找到可循
可鉴的先例。但是，从理论基础及其哲学思想的角度而言，其
中心主题和方向仍然是深深植根于美国的文明土壤和历史经
验之中。以下摘录的出自罗斯福本人之口或之手的原话，将
有促于我们更为深入和完整地理解新政的理论基础。它们均
散见于公开发表的罗斯福新政年代的各种演说、公文、谈话、
答记者问、咨文等文献中：
——我们运用实事求是的传统法则，一起度过难关。
——在坚决地扩张社会进步的过程中，我们必须依靠现
实的推理而不是干巴巴的公式。
——我们寻求的是经济制度中的平衡；要对过去限制和
妨碍了机会均等的许多其他弊端进行建设性的改革。
——民主政府就其本质来讲能够帮助人民抵御过去认为
是不可避免的灾害，能够解决过去被认为是解决不了的问题：
这是一条真理。
——我一直认为，我们近来经历的大部分困难，是在政
治上未能掌握这种经济上互相依赖的事实的直接结果。
以上５点充分地反映了罗斯福新政总的指导思想和哲学
基础。在此大前提的指导下，新政的那些具有深远意义的重
要举措，也分别具备了各自的理论基础和经济思想：
（１）社会救济与福利制度——政府对于全体公民的福利
负有一种终极的责任。如果私人之间相互合作共同努力，未
能为那些愿意工作的人提供工作和为不幸的人提供救济，那
末，那些并非由于自己的过错而遭遇困难的人就有一种要求
政府予以援助的权利；而一个名实相副的政府则必须作出恰
当的反应。
（２）以工代赈与经济复兴——鉴于美国人民的道德和精
神气质不应被怠惰的麻醉剂所损害；工程应该遵循有用并有
长久经济效益等６条基本方针。
（３）赤字财政与通货膨胀——既然难为无米之炊，为了
拯救银行和保
