美国宪政历程:影响美国的25个司法大案 作者:任东来陈伟-第38章
按键盘上方向键 ← 或 → 可快速上下翻页，按键盘上的 Enter 键可回到本书目录页，按键盘上方向键 ↑ 可回到本页顶部！
————未阅读完？加入书签已便下次继续阅读！
┮环矫婷闱客獠渴鹎蕴环矫嬗纸璐艘舶坠蠹绦蚊Ｈ尉殖ぁＤ峥怂芍凑跗冢鹁殖ず椭醒肭楸ň志殖ず斩匪梗≧ichard Helms）都是民主党人，他们与罗斯福（Franklin Roosevelt）、肯尼迪（John F。Kennedy）、约翰逊等民主党总统关系密切、称兄道弟，对共和党总统尼克松却是一付公事公办的态度。由于最高法院在最新判例中对电子窃听予以严格限制，联邦调查局后来干脆拒绝与白宫合作。
在此背景下，为了继续进行非法调查和窃听，尼克松唯一可以信赖的部门只能是总统的幕僚班子。
美国总统的幕僚一般通称为白宫班子（The White House Staff）。立宪建国之初，美国总统的幕僚只是白宫里的办事员和勤杂人员。一战时期的学者总统威尔逊总共也只有三位行政助手，常常是他本人负责起草和回复白宫的大部份文件和信函。直到20世纪30年代，罗斯福新政大大强化了联邦政府行政部门的权力。经1939年《行政改组法》授权，罗斯福总统正式建立了总统助理和幕僚班子。此后，历届总统都利用行政命令和立法创议等方式不断扩大幕僚班子的规模和权限。
在尼克松执政时期，白宫班子的地位和权势登峰造极。白宫班子主要由白宫办公厅、国家安全委员会、行政管理和预算局、经济顾问委员会、政策发展办公室等部门组成，其主要成员包括白宫办公厅主任、白宫新闻发言人、国家安全事务助理、国内事务助理、总统经济顾问以及其他各种冠以总统助理、特别助理、高级顾问、特别顾问之类头衔的总统私人助手。这些机构和人员皆由总统自行任命，受总统直接领导，无需参议院同意和批准。尼克松上台后把白宫班子的规模扩充到3000余人，比罗斯福时期增加了10倍以上，白宫幕僚大有取代内阁行政部门成为总统决策和施政的主要工具之势。
在美国的宪政体制下，内阁部长的提名和任命往往受到党派政治、利益集团、族裔比例、政治选区、国会批准等复杂因素的制约，所以，很多内阁部长并非总统的心腹或忠诚追随者。正因如此，林肯、威尔逊、罗斯福、尼克松这类“强人总统”都不喜欢正式的内阁会议，重大决策极少经过内阁讨论。另一个背景原因是，内阁各部机构庞杂，官僚主义盛行，决策效率低下，使总统望而生畏。此外，内阁各部中的职业文官背景复杂，难以驾驭，他们对走马灯般更换的总统并不忠心耿耿。因此，总统对行政部门的忠诚程度和保密能力一向缺乏信心。
相比之下，白宫幕僚班子能够比较好地满足总统的保密和权势需要。幕僚们长期追随总统，善于领会总统意图，对总统唯命是从，是总统意志最忠实的执行者。他们利用能够经常接触总统的机会出谋献策、参政议政、争权夺宠、竭尽效忠，直接参与重大决策的制订和具体执行，严重侵犯了传统上属于行政部门的职权。正是这些“既非民主选举产生，又未经立法部门批准任命的无名助手，对美国外交和国内政策作出重要决定”。这一违反民主原则现象的出现是制宪先贤始料不及的。
与内阁各部相比，白宫幕僚班子具有精明强干、反应敏捷、指挥灵活、智囊众多、富有创意的优点，在集中总统权力、协调政府各部门工作、提高行政效率等方面起到了良好作用。但是，总统重用白宫幕僚并使其凌驾于内阁之上极易造成严重弊端。
首先，大量权力掌握在白宫幕僚手中，使国会对行政部门的监督失去意义，破坏了美国宪政体制中分权与制衡的基本原则。
其次，白宫幕僚只对总统一人负责，他们溜须拍马、阿谀奉承，借机追求个人荣耀和影响高层决策的权势，使民选总统养成唯我独尊的帝王心态，使民主政府染上总统个人专制色彩。
最后，白宫幕僚的升降沉浮全凭总统一句话，为了得到赏识和重用，一些志大才疏、野心勃勃的无名之辈不惜铤而走险、违法乱纪、滥用权力，一旦闯出大祸必将殃及总统。
另外，总统选择幕僚时往往比较注重个人忠诚而非经验或能力。尼克松因缺乏领袖个人魅力，所以在这方面显得格外突出。他所重用的高级幕僚，除前哈佛大学教授基辛格外，绝大部份都是当年律师事务所的合伙人或竞选班子成员出身。这些高级助手虽然对总统忠心耿耿，但却缺乏从政经历以及与国会和媒体等权势集团打交道的经验，对情报和特工部门也不熟悉，经他们招兵买马、筹划组建的白宫班子难免泥沙俱下、鱼目混珠，最后终于惹出了弥天大祸。白宫幕僚们也都是一些“正道”出身的人物，若论盗窃文件、窃听洗钱、绑架暗杀之类的武功，他们与心黑手辣的黑手党相差甚远。在整个水门事件过程中，尼克松的幕僚表现出的应对危机的能力实在令人不敢恭维。
尼克松上台后，白宫幕僚不但成为总统决策高参，而且成为直接处理内政外交日常工作的具体部门。
在尼克松授权下，总统国内事务助理埃立希曼（John Ehrlichman）专横跋扈，把涉及国内事务的行政部门置于自己领导之下，内阁部长竟然要定期向他汇报工作。白宫办公厅主任霍尔德曼（H。R。Haldeman）权倾朝野，主持处理综合性大政方略，未经他点头，内阁部长和国会议员都无法面见总统，以致有总统“看门狗”（the president's son of bitch）之称。当尼克松出访时，霍尔德曼实际担负“代理总统”的重大职责，副总统阿格纽（Spiro Agnew）纯粹是个摆设。这种现象逐渐引起参众两院的关注和不满。
在外交领域，总统国家安全事务助理基辛格大权独揽，成为尼克松制定外交和军事战略的主要顾问。他们两人对外交战略的看法极为一致：超越意识形态，注重国家利益，迷信秘密外交，忽视民主程序。基辛格惯用瞒天过海之术，把国务卿罗杰斯（William Rogers）、国务院、参议院外交和军事委员会以及无孔不入的新闻界全都蒙在鼓中，象个超级间谍一样进行全球秘密外交活动，接连走出怪招险棋，诸如缓和中美关系、结束越南战争、签订美苏限制战略武器条约、中东和平谈判等重大外交活动竟然都以秘密外交的手段完成，而尼克松则以突然袭击的方式用电视讲话向全世界宣布秘密外交的惊人突破，把毫无心理准备的新闻界、内阁行政部门和国会震惊得目瞪口呆。由于早年的反共背景，当打破中美关系坚冰时尼克松反而无所顾忌，大胆地往前走。相比之下，民主党和新闻媒体的自由派因担心被扣上“亲共”的帽子，根本没有魄力提出一项改善中美关系的外交战略。
人们可能会有疑问，宪政法治号称是美国的立国之本，三权分立号称是美国政治的基本特征，可是美国总统在外交和军事领域的行为有时简直就象罗马帝国的专制帝王。这种奇怪现象常常使一些崇拜美式民主的人们深感疑惑和失落。
这个问题，实际上与美国宪法对总统外交和战争权力的含糊规定以及外交和军事的特殊性质有直接关系。根据宪法，外交事务的权力由总统和国会分享。比如，总统有权代表国家与外国缔结条约和任命大使，但缔结的条约和任命的大使需经参议院批准。但是，在实际运作中，由于外交事务具有高度保密和机不可失的特点，必须及时作出反应和果断决策，不可能事事经过民主程序由议事公开、反应迟缓的国会主导决策，这样，总统必然在外交事务中居于支配地位。在寸土必争、弱肉强食的国际社会中，外交的实质是在综合国力的基础上以各种手段追求国家利益的最大化，使用武力是外交的实力基础和解决国际争端的终极手段，因此，在外交政策领域不可能象国内政治那样强调分权制衡和民主程序。但是，尼克松和基辛格搞的“秘密外交”的确有点儿走火入魔，必然引起国会和行政官僚部门的极度不满。
在战争权问题上，美国宪法明文规定只有国会拥有宣战权。然而，总统作为武装部队总司令在实际运作中掌握了战争权力。历届总统都认为：兵贵神速，机不可失，当国家安全处于危急状况时总统有权作出紧急军事决策。在立宪建国后短短200余年中，美国总统调遣军队出国作战高达150多次，但只有5次由国会正式宣战——即1812年美英战争、1848年美墨战争、1898年美西战争和两次世界大战。二战后美国进行的几场大规模战争和军事行动，如朝鲜战争、封锁古巴、越南战争、入侵柬埔寨等军事行动，事前都未经国会授权或批准。其中以尼克松秘密下令轰炸柬埔寨之战最为恶劣。1973年，美国著名学者小阿瑟。施莱辛格惊呼：在战争与和平这种生死攸关的问题上，美国总统已成为“专制帝王”（absolute monarch）。
值得注意的是，尼克松执政时期“帝王总统”的权力已出现由外交和军事领域扩展到国内政策的趋势。如总统未经国会授权便擅自撤销经济机会办公室（The Office of Economic Opportunity）；总统采取拦截国会拨款的手段胁迫国会；白宫建立秘密特工机构“管子工”，采取各种非法手段打击国内政敌；白宫幕僚大权独揽，凌驾于内阁行政部门之上。这些与宪政法治精神背道而驰的反常现象引起了国会和媒体的极大不安和警觉。恰恰在这个时候出现了水门事件。
五、小记者穷追不舍 女老板背后撑腰水门案事发之初媒体并不重视，《纽约时报》只在极不显眼的角落刊登了这则消息，当时更没人想到此案会牵涉白宫。在当时的民意测验中，尼克松的支持率已领先民主党对手高达28％之多（64％对36％），根本没必要搞这种小动作。
但是，有一家报纸却死死揪住水门事件不放，它就是《华盛顿邮报》。
6月17日案发之日恰好是个风和日丽的星期六，《华盛顿邮报》的大牌记者们都已外出度假，没法子，值班编辑只得呼叫两位初出茅庐的“三流”记者伍德沃德（Bob Woodward）和伯恩斯坦（Carl Bernstein），让他们在周末加班加点调查和采访此案。两位年轻记者好高骛远，听说这是一个“三流盗窃未遂案”，起初心中老大不乐意。当时没人会相信，他们对水门案的调查和报导会改变美国历史。
伍德沃德是耶鲁大学毕业生，当过海军军官，头脑敏锐，胸有韬略。他曾被哈佛大学法学院录取，但却临时改变主意，一门心思要当个新闻记者。可是，在《华盛顿邮报》无薪试用实习两周后，因文笔平平被扫地出门。看来，当邮报记者比考哈佛耶鲁还难。但他不灰心，三天两头打电话缠着主管编辑，把编辑弄得不胜其烦。这位编辑的妻子建议：这种死打烂缠的主儿似乎适合当个调查记者。就这样，伍德沃德侥幸在水门案发生前不久重回邮报。
伯恩斯坦才华横溢，富有创意，文字能力很强，但漫无纪律，吊儿郎当。他曾将租来的车忘在停车场，给邮报造成巨额赔款。水门案前，报社正在考虑解雇他。
正是这两个不起眼的小记者，以政治侦探的毅力和冒险精神发现并挖掘出了美国历史上最大的政治丑闻。
案发当天下午，嫌犯在法院接受预审，主要程序是在法官面前过一下堂，安排一下保释待审事宜。伍德沃德前去旁听，但无精打采。当法官询问嫌犯麦克德的职业时，此公小声回答：“安全顾问。”法官追问：“哪儿的安全顾问？”他答非所问：“最近刚从政府部门退休。”法官再问：“哪个政府部门？”但麦克德的回答象蚊子嗡嗡一样。法官大怒，厉声问道：“到底哪个政府部门？”麦克德轻声答复：“中央情报局。”听到这个答复，原本昏昏欲睡的伍德沃德兴奋得差点从旁听席上跌落。他敏锐地感到，这回有可能歪打正着，一不留神碰上了个惊天动地的大案要案。
次日，两位记者通过警察局的内线偶然得知，在嫌犯身上搜出的通信录中有亨特的名字和私人电话号码，旁边注有英文缩写“W。H。”。“W。H。”的意思可能是妓院（Whore House），也可能是白宫（White House）。在美国的50个州中，卖淫业仅在西部内华达州合法（美国是联邦制国家，50个州有各自不同的50部州宪法和刑法，内华达州经民主程序立法规定卖淫业属于合法经营，联邦政府对此无权干预），难道这帮窃贼与远在西部的卖淫集团有瓜葛？两位记者判定还是白宫的可能性比较大。于是，伍德沃德试着给白宫打了个电话，想证实一下有无亨特其人，没想到竟然查到了亨特的下落。伍德沃德在电话中出其不意地问道：为什么在水门案犯的身上有你的名字和电话号码？亨特毫无心理准备，措手不及，他惊叫：“天啊！”（〔美〕鲍勃。伍德沃德、卡尔。伯恩斯坦著、杨恒达译：《总统班底─两个小人物是如何改写美国历史的》，北京中国工人出版社2001年版，第15页。）接着，通过查找电话记录，两位记者发现水门案中的一个嫌犯曾打过很多电话给尼克松的一个竞选办公室，在那里办公的是两个律师，其中一人名叫利迪。
于是，6月20日《华盛顿邮报》头版以醒目标题爆出新闻：“白宫顾问与水门窃贼有染。”同时还附带一幅漫画：两个警探在调查脚印，脚印一个接一个地最终引向白宫。
接着，两位记者再接再厉，经过一番艰苦卓绝、惊险百出的调查，加上尼克松政府中一位身居要职的神秘人物提供线索，面授机宜，案情又获得重大突破。他们发现，一笔私人竞选捐款先以洗钱的方式转到墨西哥一家银行，然后存入水门案犯的银行账户。这说明，尼克松竞选班子与水门事件有千丝万缕的瓜葛。《华盛顿邮报》决心穷追不舍，查个水落石出。一篇又一篇的揭秘文章，象一颗又一颗炸弹在美国政坛不断爆炸。
在水门调查案中，向两位记者提供线索的那位神秘高人至今仍然是美国政治史上最大的谜团。为了保护消息来源，此公被冠以“深喉”（Deep Throat）的绰号。根据当年的君子协议，只有当“深喉”逝世之后他的真实身份才能被公之于众。在水门事件中，“深喉”是一个至关重要的“告密者”，他提供的情报准确而致命，帮助两位记者由表及里地逐步揭开了水门事件的内幕。更重要的是，如果没有“深喉”提供情报、指点迷津，《华盛顿邮报》的总编辑和老板恐怕不敢轻信两个“三流”小记者的“侦探故事”。
《华盛顿邮报》对水门事件的揭露和报导起初多数是大胆推理和猜测。照常理，尼克松的竞选班子可以采取诽谤诉讼的手段上告联邦法院，要求报社要么提供真凭实据或消息来源的真实身份，要么趁早准备好巨额罚款。可是，由于联邦最高法院1964年《纽约时报》诉萨利文（New York Times Co。V。Sullivan，1964）案判例的保护，也由于尼克松竞选班子做贼心虚，他们始终没敢用打诽谤官司的办法对付《华盛顿邮报》。对此，连伍德沃德也觉得有些意外。
对于新闻媒体报导水门案和五角大楼文件案时采取“双重标准”，尼克松颇为不满。他认为，对艾尔斯伯格非法泄露国防部绝密文件一案媒体坚决支持，可是，对于闯入民主党总部企图窃听政党机密但并未得手这种较小的案件媒体却慷慨激昂、满腔义愤。尼克松挖苦说：“既然《纽约时报》因发表五角大楼秘�
