中国产权市场解读-第39章
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近年来，国有资产监督管理部门作为产权市场的最大用户和对产权市场国有产权交易业务进行指导监督的部门，在加强监管方面做了积极的努力，取得了积极的效果。主要表现在以下几个方面：完善国有产权交易相关政策3号令颁布实施以后，根据国有产权进场交易过程中遇到的实际问题，国务院国资委联合相关部门陆续出台了一系列的配套文件，包括《关于做好贯彻落实有关工作的通知》、《关于做好产权交易机构选择确定工作的指导意见》、《关于做好企业国有产权交易信息统计试点工作的通知》、《关于加强对国有企业改制及国有产权转让监督检查工作的意见》、《关于加强企业国有产权交易监管有关工作的通知》和《企业国有产权向管理层转让暂行规定》等10个文件，被业界称为“一拖十”文件，对规范产权市场行为、促进国有产权有序流转奠定了制度基础。
建立健全国有产权交易监督检查制度在市场监管体制建设方面，已基本形成了国家相关部委和地方政府联合监管的组织架构。2005年以来，国务院国资委牵头，与中纪委、财政部、国家工商总局、国家发改委和中国证监会联合组成工作组，对产权市场进行联合检查，并形成了定期检查的工作制度。
8风险防范：产权市场规范发展的保障（1
此外，为了加强对中央企业国有产权转让试点产权交易机构的监管，国务院国资委建立了中央企业国有产权转让试点产权交易机构工作会议制度，每两个季度组织北京市国资委、上海市国资委、天津市国资委以及北京产权交易所、上海联合产权交易所、天津产权交易中心进行定期的工作交流和讨论，研究分析国有产权交易和产权市场发展过程中遇到的问题。
加强国有产权转让信息监测
在中纪委的大力支持下，国务院国资委已建成“全国企业国有产权转让信息监测系统”，并于2006年8月投入运营，目前已实现与北京、上海、天津三家产权交易机构的实时连接与监管，并将在近期内陆续实现与所有省级国资监管机构选择的产权交易机构的实时连接与监管，对完善产权市场监管手段创造了条件。
国务院国资委推出监测系统，正是为了加强对国有产权转让信息披露情况和整个交易过程的监管，有利于在全国范围内统一国有产权转让信息披露制度、统一交易流程和提高交易的规范化程度，有利于整个产权市场的健康发展。
地方政府部门加强监管
在机构监管上，由于全国的绝大多数产权交易机构都是由地方政府部门批准设立的，所以地方政府部门承担着对产权交易机构的监管职能。在业务指导和监督方面，基本采取归口监管的方式进行，一般来说，国有资产监督管理部门选择从事国有产权交易业务的产权交易机构，有国有资产监督管理部门进行业务指导和监督，并由地方政府部门或地方国有产权交易机构出台了规范产权市场发展和国有产权交易的政策性文件；以科技管理部门或科技园区为主导设立的技术产权交易机构，主要由科技管理部门或科技园区管委会进行业务指导和监督。
此外，部分省市在加强对产权市场的联合监管方式做了有益的尝试，取得了较好的效果。以上海和北京为例。上海由市国资委牵头组成了产权市场管理办公室，行使地方政府监管产权市场的部分职能；北京由市发改委、市国资委牵头，会同市财政局、市工商局、市科委、市政府金融办、中关村管委会、中国证监会北京证监局等部门组成了“北京产权市场监督协调机构”，对产权市场进行指导和监督，同时由市国资委向北京产权交易所派出独立董事，将政府部门监管产权市场的意愿直接通过深入企业法人治理结构的方式来实现，取得了明显的监督效果。
2。 各地产权交易机构的探索
为了加强风险防范，促进产权市场的健康发展，近年来，各地产权交易机构在各个方面进行了积极的探索。总结起来，主要包括以下几个方面：
完善产权交易制度
各产权交易机构在发展过程中，都根据国家相关法律法规和当地政府部门政策性文件的要求，结合实际开展业务的情况，制订了相应的产权交易规则。3号令及其配套文件出台后，为了进一步规范国有产权交易行为，国有资产监督管理部门选定的产权交易机构均根据3号令及其配套文件对产权交易规则和流程进行调整和完善，对规范产权交易起到了重要的推动作用。
以北京产权交易所为例，已形成包括《产权交易规则》及各项配套文件计35个，包括产权交易的信息披露、意向受让方登记管理办法、产权交易竞价管理办法等，建立了相对完善的产权交易制度体系。
完善内控机制
由于产权交易环节多、过程漫长，在整个业务流转过程中加强控制显得尤为重要。2005年国务院国资委牵头组织的中央企业国有产权交易机构评审也把机构内控机制建设情况作为检查的重点内容。目前，各地产权交易机构都十分重视内控机制建设问题，并根据自身业务特点建立了相应的工作机制。
其中，北京产权交易所业根据自身的业务实际制定了颇有特色的的内控机制。2006年，北京产权交易所在总结多年探索经验基础上，对产权交易业务流程进行调整和完善，创造性地将交易服务、交易鉴证和后台支撑分为前场、中场和后场。前场的交易服务部门负责带领会员机构进行各类产权交易项目的开发，并为产权交易双方提供全过程的服务；中场的交易鉴证部门负责对产权交易的全过程进行审核，符合条件的可以进入下一个流程；后场的法律监管部负责对前场、中场在办理业务过程中的关键环节进行监督和检查，基本形成了“分工科学合理、相互支撑制衡、运行简洁高效”业务流程控制体系。从实际的运行效果看，产权交易的规范化程度显著提高。
引入社会监督机制
上海、天津和北京在引入社会监督机制方面做得比较好。以北京为例，由北京市国资委设置投诉热线电话并向社会公布，就北京产权交易所依法开展业务的情况接受社会的监督，同时就规范发展北京产权市场广泛征求社会意见，完善监管机制；定期听取会员机构及产权交易参与各方的意见和建议，改正工作；加强对北京产权交易所财务审计的监管工作，定期由北京市国有资产经营有限责任公司推荐有资格的中介机构对北京产权交易所财务状况进行审计，并将审计结果报市国资委。
自发地进行行业自律与合作
产权作为资本要素资源，存在着垮地区流动重组的内在需求，这种需求决定了产权市场不能固步自封。产权市场自上世纪80年代末期出现以来，就是在各地产权交易机构相互学习借鉴的过程中逐步发展起来的，而且这种合作重来就没有间断过。
在产权交易市场在长期的发展过程中，逐步形成了一些自发的区域性产权交易合作民间组织，比较有代表性的包括北方共同市场、长江流域共同市场、黄河流域共同市场和西部共同市场等。2006年，在北京产权交易所的倡导下，在天津产权交易中心和上海联合产权交易所的大力支持下，遍布全国的49家家产权交易机构共同组成了促进行业自律、创新与合作的民间组织－“中国产权市场创新联盟”。
应该说，在产权市场缺乏全国性统一规划和协调、产权交易行业协会没有组建的条件下，这些民间自发组织的区域性行业自律与合作组织对于促进行业自律、加强业务交流与合作都起到了积极的促进作用。
筹建全国产权交易协会
加强行业自律与合作一直是全国产权交易机构的共同愿望，自2002年以来，上海、北京、天津、湖北、黑龙江等地的产权交易机构就开始了积极的探索，并做了大量的筹备工作。
2006年以来，筹建全国产权交易协会的工作得到了国务院国资委的大力支持，国务院国资委已同意作为全国产权交易协会（筹）的业务管理部门，积极指导和协调北京产权交易所、上海联合产权交易所和天津产权交易中心等协会发起人单位着手推进协会的筹备工作。
四、产权市场风险防范是一项社会化的系统工程
产权市场作为中国多层次资本市场体系中的一个特殊形态，其风险防范问题不仅关系到产权市场自身的健康发展问题，还关系到国有经济战略调整进程、中国资本市场体系完善程度以及全社会稳定的问题，是一项社会化的系统工程，需要相关政府部门和社会各界的积极参与，在推进立法、加强宏观规划和指导、加强监管、倡导自律等方面给予大力支持。
1。 推进产权交易立法势在必行
3号令及其配套文件，以及各地方政府部门陆续出台的政策性文件，在促进产权市场规范发展方面起到了不可替代的推动作用。然而，作为部门规章，这些政策性文件还存在着一些其自身不能克服的局限性，主要表现为：
一是现行国资管理的有关规定和3号令自身存在着过渡性，且因为国有产权交易过程中新情况、新问题的不断涌现，一些具体的操作规则都在不断的调整和完善过程中。
二是缺乏上位法的支撑，加上国有资产监督管理部门的特殊定位，3号令及其配套文件在实际执行过程中也存在着不少的困难。比如说，上级国资部门对下级国资部门的领导是指导和协调，查处违规行为有效性差，管理不容易到位。还有就是3号令对产权交易机构的选定并没有明确相应层次和一定范围，只是说：“企业国有产权转让应当在依法设立的产权交易机构中进行，不受地区、行业、出资或者隶属关系的限制”，没有明确“依法设立”的内涵是依法工商登记还是经国资部门依法选定的机构。于是每一级的国有资产管理部门都可以据此设立交易机构并称为“市场”。所以，国有产权就无法跳出现有行政区划的桎梏，国有产权只有接受当地政府或部门的“指婚”，造成市场中的“暗箱操作”屡禁不止，导致国有资产流失不停。此外，由于3号令作为政府部门规章，强制执行的力度相对较弱，由于各地产权交易机构认识水平、发展程度和市场环境的差异性，加上全国性的监督管理体系还不完善，各地在政策执行方面把握的尺度不尽相同，在一定程度上加剧了产权市场区域性分割和无序竞争。
市场经济是法制经济，需要有相应的法律法规界定各经济主体的利益、明确其权利义务和规范其行为，明确、肯定哪些利益、行为是合法的，哪些利益、行为是非法的，而且在执法方面要依据法律来保证市场经济的运行。产权交易的政策性非常强，同样需要健全法制环境，需要在在条件成熟时制定一部规范化的、权威性的、适应市场经济发展需要的《产权交易法》。
2。 外部监管是产权市场安全运行的保障
如前所述，有关部委和地方政府已在加强产权市场监管方面做了积极探索，并取得了一些经验成果。但是，相对于证券市场相对完善的外部监管体系而言，产权市场的外部监管体系建设还有很长的路要走。中国证监会作为证券业的业务主管部门，承担着对证券市场进行统一的宏观规划、指导、协调和监督管理，为规范证券发展奠定了组织基础。比较而言，中国的产权市场还缺乏一个类似部门进行统一规划和监管。近年来，国务院国资委在加强对产权市场国有产权交易业务的指导和监管方面做了大量的工作，对产权市场的健康发展也起到了很好的推动作用。然而，国务院国资委作为一个政府特设机构，主要职责是作为政府部门授权的国有资产出资人代表，加强对其所出资企业的国有产权进行监督管理。对于产权市场来说，国有资产监督管理部门只能是作为产权市场最大的客户，对其选择从事国有产权交易的产权交易机构进行业务指导和监督。由于产权市场是一个多交易品种的综合性资本市场平台，除了以国有产权交易作为支撑性业务外，还涉及不良金融资产处置、科技企业融投资、非上市股份登记托管、知识产权交易等多个方面，完全由国有资产监督管理部门进行监管显得有些勉为其难，执行起来有一定的难度。
完善的监管体系是市场健康发展的重要保障。如果能有一个类似中国证监会的机构对产权市场进行归口的管理当然是好事，但在目前的条件下要国家成立一个专门的机构专业从事产权市场的宏观规划的统一监管，显然不现实。所以，完善产权市场的监督管理体系，一个可行的做法是，采取“国家统一规划、机构分级监管、业务分类指导、部门联合检查”的复合监管模式。
国家统一规划
所谓国家统一规划，即产权市场作为中国多层次资本市场体系的基础性市场平台，应根据十六届三中全会关于“建立多层次的资本市场体系，完善资本市场结构，丰富资本市场产品”的要求 中“逐步建立满足不同类型企业融资需求的多层次资本市场体系”的要求，将产权市场纳入中国多层次资本市场体系建设的统一规划，实现产权市场与其他资本市场形态的协调发展，共同推进中国社会主义市场经济建设。
根据《国务院关于实施主要目标和任务的若干意见》要求：规范发展产权交易市场，由国资委、发展改革委、财政部负责。因此，在具体操作上，可由国资委、发展改革委、财政部牵头，联合中国证监会等部门对规范发展产权市场提出全国性的指导意见，报国务院批准后发布实施，促进产权市场的规范运行，并实现产权市场与其他资本市场形态的协调发展。
机构分级监管
由于目前的产权交易机构绝大多数都是由地方政府部门批准设立的，在对产权交易机构的监管方面适宜分级监管的方式。具体操作上可以采取以下方式进行：
一是在国家制订的规范产权市场发展的指导意见中，对产权交易机构的设立条件、批准程序、业务范围等做出统一的要求。
二是产权交易机构的设立采取分级授权批准的方式，全国性产权交易机构由国务院或国家相关部委审批设立，地方性产权交易机构由省级人民政府批准设立。
三是对产权交易机构的监管采取“谁批准谁监管”的方式进行，即由批准机构按照国家制订的规范产权市场发展指导意见对所批准产权交易机构进行机构监管。
业务分类指导
鉴于产权市场交易品种的多样化特点，业务监管方面适宜采取分类指导的方式进行，即根据产权市场不同业务种类的不同特点，分由相关的政府部门进行指导和�
