代议制政府 作者:[英]ｊ．ｓ．密尔汪瑄译-第2章
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行动的能力。还须记住要尽可能避免煽起超出这种能力的过
高要求。
以上所论的结果是，在反复提到的三个条件所规定的界
限内，制度和政府形式是个选择问题。抽象地（如人们所说
的）研究最好的政府形式，不是空想，而是对科学智能的高
度的实际运用；而把最好的制度引进一个国家，是实际努力
所能专心致志的最合理的目标之一，只要在这个国家的现有
状况下这种制度能够在相当程度上满足这些条件。凡可以作
为贬低人的意志和目的在政府问题上的效能说的话，也可能
在其应用的其他方面这样说。在一切事情上人的力量是有很
严格的限界的。它只有靠掌握某个或更多的自然力量才能起
作用。所以，可以应用于所希望的用途的力量无疑是存在的；
这种力量将仅仅按照它本身的法则起作用。我们不能使河水
倒流；但我们并不因此就说水车“不是做成的而是长成的”。
在政治学上，和在机械学上一样，发动引擎的力量必须于机
器以外求之；如果找不到，或是不足以克服可以合理地预期
的障碍，则发明就告失败。这不是政治艺术的什么特殊之处；
这只等于说政治艺术服从和其他一切技艺同样的限制和条
件。
在这里我们碰到另一种异议，或者在不同形式上的同一
种异议。他们争论说，大的政治现象所依赖的力量并不听从
政治家或哲学家的指挥。他们断言，一国的政府，在一切实
质性方面，是由这个国家关于社会力量成份的分布状况预先
确定和决定的。社会中最强大的力量将取得统治的权力；并
且，除非先有或伴随有在社会本身中的权力分配上的变化，政
治结构中的变动是不能持久的。因此，一个国家不能选择它
的政府形式。它可以选择的只不过是细节和实际的组织；但
整体的实质，最高权力的中心，是由社会情况为它决定的。
这个学说中有部分的真理，这点我可以马上承认；但要
使它变为有用，就必须使它成为一种明确的说法并给以适当
的限度。当它说社会中的最强大力量将变成政府中的最强大
力量时，力量指什么而言呢？不是指体力；否则纯粹的民主
政治就会是唯一能够存在的政体形式了。在单纯的膂力以外
加上两个其他因素即财产和智慧，我们就更接近真理，但还
远未达到真理。不仅多数常常受到少数的压制，而且多数也
许在财产上占优势，在个人的智慧方面也占优势，但仍然可
以被在这两方面都不如它的少数用强迫的或其他的方法加以
压服。要使这些不同的力量因素在政治上有影响，就必须把
它们组织起来；而掌握政府的那些人必然在组织方面居于有
利地位。当政府的权力被抛入天平盘时，在其他一切力量因
素方面弱得多的一方可能大大占优势；并可能仅仅由于这一
点而长期保持优势，尽管政府无疑是处在机械学上叫做不稳
定的平衡状态中，象用较小的一头倒立着的东西那样，一旦
被干扰，就失去平衡，越来越离开以前的状态，而不是恢复
到以前的状态。
但是对于通常所说的这一政府学说还存在更强烈的异
议。倾向于转变成政治力量的社会力量，不是静止的力量，不
是纯粹消极的力量，而是积极的力量；换言之，是实际上发
挥出来的力量；也就是说，所有现存力量的一个很小的部分。
从政治上说，所有力量的一大部分在于意志。因此，如果我
们在估计中忽略掉任何按照意志行动的东西，我们又怎样可
能估计政治力量的因素呢？认为由于在社会中掌握权力的人
到头来也掌握政府的权力，因此企图靠影响社会舆论来影响
政府的构成方式是徒然的这种看法，就是忘记了舆论本身就
是一种最大的积极社会力量。一个有信仰的人和九十九个仅
仅有利益的人是同等的社会力量。凡能成功地形成这样一种
普遍信念即认为某种政府形式，或任何一种社会事实，值得
选择的人，就朝着纠集社会力量到它一边迈出了可能采取的
几乎是最重要的一步。当第一个殉教者在耶路撒冷被人用
石头打死，而后来成为基督的使徒的那个人却站在“同意他
的死”一方的那一天，有谁会认为被打死的那个人的一派彼
时彼地是社会中最强大的力量呢？后来的事件不是已经证明
他们是那样吗？因为他们的信仰是当时存在的最强有力的信
仰。同样的因素使威顿伯格（Ｗｉｔｔｅｎｂｅｒｇ）的一名僧人
在沃尔姆斯会议（ｔｈｅＤｉｅｔ of Ｗｏｒｍｓ）的议席上变成比查理五世
皇帝（ＥｍｐｅｒｏｒＣｈａｒｌｅｓｔｈｅEｉeｔｈ），以及在那里集会的所有君
主更为强大的社会力量。但这些，也许可以说，是涉及宗教
的事例，而宗教信仰在其力量方面是有些特殊的。那末让我
们举一个纯粹政治的例子，在这例子中，就宗教说它主要处
于不利的一方。如果还有人不相信纯理论的思想是社会力量
的主要因素之一的话，让他回想一下那个时代吧，那时欧洲
几乎高踞宝座上的不是自由主义的和主张改革的国王，就是
自由主义的和主张改革的皇帝，更奇怪的是，还有自由主义
的和主张改革的教皇；弗雷德里克大帝（Fｒｅｄｅｒｉｃ ｔｈｅ Ｇｒｅａｔ）
年代，凯瑟琳二世（Ｃａｔｈｅ－ｒｉｎｅｔｈｅＳｅｃｏｎｄ）年代，约瑟夫
二世（ＪｏｓｅｐｈｔｈｅＳｅｃｏｎｄ）年代，彼得·利奥波德（Ｐｅｔｅｒ
Ｌｅｏｐｏｌｄ）年代，本尼迪克特十四世（ＢｅｎｅｄｉｃｔⅪⅤ）年代，甘
加内里（Ｇａｎｇａｎｅｌｌｉ）、庞巴尔（Ｐｏｍｂａｌ）、阿兰达（Ａｒａｎｄａ）
年代；当时那不勒斯的波旁（Ｂｏｕｒｂｏｎｓ of Ｎａｐｌｅｓ）王室本身
是自由派和改革者，而法国贵族中的所有积极活动的人士都
充满着后来不久就要使他们付出极高昂代价的观点。这的确
是关于单纯体力和经济力量远远不是社会力量的全部的一个
带结论性的例子。黑人奴隶制在英帝国和其他地方的宣告结
束，靠的不是物质利益分配上的任何变化，而是道德信念的
传播。俄国农奴的获得解放，如果不是有赖于一种责任感，至
少也得感谢逐渐形成的有关国家真正利益的更为开明的舆
论。这就是人们认为决定他们怎样行动的东西。尽管普通人
的信仰和信念在很大程度上决定于他们的个人地位而不是决
定于理性，但具有不同的个人地位的人们的信仰和信念，以
及受有教育的人们联合起来的权威，对普通人施加的影响是
不小的。所以，当受有教育的人们能一般地被导致承认一种
社会安排，或者一种政治制度或其他的制度是好的，而另一
种是坏的，前者是值得想望的，后者则是应受谴责的时候，那
就已经朝着把足以使之存在下去的社会力量的优势给予前
者，或者不给予后者方面作了不少工作了。一国政府决定于
现存社会力量的这个原理只有在下述意义上是正确的：它有
利于而不是不利于试图对现存社会条件下一切可行的政府形
式进行合理的选择。
第二章 好的政府形式的标准
既然适于特定国家的政府形式是（在一定条件下）服从
选择的，现在需要考虑的是根据什么标准来指导这种选择；什
么是最适于促进特定社会利益的政府形式的突出特点。
在开始研究这个问题以前，似乎有必要确定什么是政府
的固有职能。因为政府整个说来只是一个手段，手段的适当
性必须依赖于它的合目的性。但是对问题的这种说法对研究
问题的帮助不如可能设想的那么大，甚至看不到问题的全部。
因为，首先，政府的固有职能不是一成不变的东西，在不同
的社会状态而有所不同，在落后的社会状态比在先进的社会
状态要广泛得多。其次，当我们把注意力限定在政府职能的
合法范围的时候，我们就不能对一个政府或一套政治制度的
性质作出充分的估计。因为尽管一个政府的好处必然局限在
那个范围以内，但它的坏处却不幸地并不是。人类能受到的
任何种类和任何程度的害恶都可能被他们的政府加在他们身
上；而社会存在所能有的好处，则不能超出政府的构成与这
种好处的获得相一致或留有余地的范围而得到进一步的实
现。间接的影响不用说，公共当局的直接干预除人类的生存
以外无任何必然的限界；而政府对社会福利的影响简直可以
按照整个人类利益来考虑或估价。
既然我们因此不得不把社会利益的总和这样一个复杂的对象
作为检验政府好坏的标准，我们就乐于试图对这些利益
作某种的分类。这种分类既使我们想其它们的类别，就可能
表明政府形式适于分别促进各种利益的性质。如果我们能说
社会的利益是由如此这般的因素组成，那将会是很方便的；这
些因素之一要求这样的条件，另一因素要求另外的条件，那
末，在最大程度上把所有这些条件结合在一起的政府就必定
是最好的政府了。这样就会从构成一个好的社会状态的各种
因素的各别原理上建立起政府的学说。
不幸的是，将社会福利的组成部分加以列举和分类，以
便形成这种原理，却不是轻而易举的事。在上一世代或本世
代中比较全面地从事研究政治哲学的人，大多都感到这样一
种分类的重要性，但是朝着这方面的尝试，据我所知，还只
是走出了仅有的一步。分类从开始到终了只是将社会的急需
按“秩序”和“进步”（用法国思想家的说法）两个项目加以
区分，用科尔里奇的话来说就是永久性和进步性。从两个项
目之间的显然明确的对立来说，以及从两者所投合的感情的
显著不同来说，这个划分好象是有道理的和吸引人的。但是
根据我的理解（不管在普通谈话中怎样可以允许），用“秩
序”或永久性和进步性之间的区别来说明政府必须具备的性
质是不科学的和不正确的。
因为，首先，什么是“秩序”和“进步”呢？就“进
步”来说不存在什么困难，或者不存在乍看起来明显的困难。
当“进步”被说成是人类社会的一种需要时，可以认为它意
味着改进。那是相当不同的概念。但什么是“秩序”呢？它
的涵义时宽时窄，但从不曾意味着人类社会除改进以外的全
部需要。
就其最狭的意义说，“秩序”意味着服从。如果一个政府
成功地使它自己得到人民的服从，就说它保有“秩序”。但是
有各种不同程度的服从，而且不是每一种程度的服从都是值
得赞美的。只有绝对专制的政府要求每个公民无条件服从当
权者的每一道命令。我们至少必须将这种命令的涵义限定为
一般的、以慎重的法律形式公布的命令。这样理解的“秩
序”无疑表示着政府的一种不可缺少的属性。凡是不能使人
民遵守他的法令的人，就不能说是在统治着人民。但是这虽
然是一个必要的条件，却不是政府的目的。政府应得到人民
的服从，这是必要的条件，以便能完成某个其他的目的。我
们仍然必须寻求这个其他的目的，即抽象地从改进的观念出
发政府应当完成的目的，也就是在每一个社会，不论是停滞
的或进步的社会，必须完成的目的。
在稍为扩大一些的意义上，“秩序”意味着通过停止私人
暴力来保持和平。一国人民通常不以私人强力解决他们之间
的争吵，并且养成了将对他们的争议和损害赔偿的决定提交
给公共当局的习惯，在这种地方，就说是有“秩序”。但是在
这个较广的意义上，和在前面的狭义意义上一样，“秩序”所
表示的毋宁是政府的条件而不是它的目的或政府好坏的标
准。因为服从政府并将一切争议事项提交政府当局的习惯可
能已经确立起来，但政府处理争议事项以及其他有关事项的
方式，还可能由于区分开最好和最坏政府之间的整个间隔而
有不同。
如果我们想把社会要求于它的政府而又不包含在“进
步”概念中的一切都包括在“秩序”概念之内，我们就必须
把“秩序”界说为保持已经存在的一切种类和数量的好处，并
把“进步”界说为增进这些好处。这一区别的确把能够要求
政府加以促进的一切东西都包括在这个或那个部分之内。但
是，这样理解以后，它就不给政府的哲学提供任何基础了。我
们不能说，在构成一个政体时，某些规定应当有利于“秩
序”，而另外一些规定应当有利于“进步”，因为“秩序”的
条件，在现在表明的意义上，和“进步”的条件，不是对立
的而是同一的。倾向于保持已有的社会优点的力量，就是有
助于增进这种优点的同一力量，反之亦然。唯一的不同点是，
为了后一目的较之前一目的需要程度较大的力量。
例如，什么是各个公民最有助于保持住社会已有的全部
良好行为、良好的经营管理、成功和繁荣的品质呢？大家将
会同意，那就是勤勉、正直、公正和谨慎。但是所有这些品
质不是最有助于改进吗？社会本身的美德的任何发展不是最
大的改进吗？如果是这样的话，凡是政府中增进勤勉、正直、
公正和谨慎的特性，就同样有助于永久性和进步性，只是较
之仅仅保持永久将更需要这些特性来使社会变得显然是进步
的罢了。
又，什么是和“进步”特别有关而又不直接联系到“秩
序”和“保存”观念的人类的特殊属性呢？它们主要是智力
活动、进取心和勇平等特性。但所有这些特性，对保存我们
已有的幸福来说，不是和增进幸福同样十分需要吗？人类事
务中有一点是确定无疑的，那就是：凡是已经得到的有价值
的东西只有继续用取得它的同样的精力才能加以保持。事物
如任其自流就不可避免地会衰退。凡是因成功而松懈其小心
谨慎和思虑周到的习惯和不愿遇见不如意事的人，很少能使
他的好运长期保持在顶峰。似乎专属于“进步”并且是导致
“进步”的各种倾向的集中表现的智力属性是“创造力”或
“发明才能”。但是这对永久性是同样必要的。因为，在不可
免的人事变迁中，新的不便和危险不断产生，必须临之以新
的智谋和办法，以便使事情继续下去，哪怕仅仅象过去那样
好也罢。因此，凡是政府中倾向于鼓励活动力、能力、勇气、
创造性的性质，和对“进步”一样，对“永久性”也是必需
的。只是对后一目的来说，较之对前一目的，这些性质的程
度只要稍为低一些一般也就够了。
现在从社会的精神条件转到社会的外部条件和客观条
件。要指出任何仅仅有助于“秩序”、或仅仅有助于“进步”
的政治上的设计或社会事务的安排是不可能的。对两者之一
有帮助的都同时促进两者。试举普通的警察制度作为例子来
说吧。“秩序”似乎是和这部分社会组织的效能最直接有关的
目的。但是，如果它对促进“秩序”是有效的，就是说，如
果它镇压犯罪，并使每个人能感到人身和财产的安全，能有
任何事态比这更有助于“进步”吗？财产的更大安全是促进
更大生产的主要条件和原因之一，而更大的生产就是“进
步”的最平常和
