代议制政府 作者:[英]ｊ．ｓ．密尔汪瑄译-第21章
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人，就不应该要求作实际的保证；他们有权充分了解候选人
的政治见解和感情，并且不仅有权而且往往有责任拒绝一个
在作为他们政治信仰的基础的少数信条上和他们意见分歧的
人；他们越是欣赏候选人智力上的优越，他们就越是应当容
忍候选人在他们的根本信条以外的不论多少事情上表达不同
于他们的意见和采取相应的行动；他们应当努力不懈地寻求
具有才干能被委托以充分权力照他自己的判断行事的代表；
他们应该把尽一切努力将具有这种品质的人送进议会看作是
他们对同胞所负的责任；由这样的人作代表较之由声言在许
多问题上和他们意见一致的人作代表对他们来说是有着大得
多的意义的，因为他的才能所带来的好处是确实可靠的，而
在分歧之点上假定他是错的而他们是对的则是很可怀疑的事
情。
我是在这样一个假定下讨论了这个问题的：选举制度在
一切以实体制度为依据的问题上符合以上各章所述的原则。
即使在这个假设下，认为代表是使节的学说在我看来也是错
误的，其实际运用是有害的，尽管在那种情况下危害会被局
限在一定的范围以内。但是，如果我努力用来卫护代议制原
则的保证得不到宪法的承认，如果对少数的代表权不作规定，
也不容许按照选民的教育程度在选票数量上有任何差别，在
那种情况下让代表有自由裁量权的原则其重要性就不管怎样
强调也不为过，因为那样一来将是在普遍选举制下让多数的
意见以外的任何意见能在议会表达出来的唯一机会了。在那
虚假地称为民主实则是起实际作用的阶级进行独占统治的制
度下，所有其他的人既无代表也得不到表达意见的机会，逃
避最狭隘的阶级立法和最危险的政治无知的唯一可能将存在
于这样一种倾向之中，即：无教养的人可能必须选择有教养
的人当代表并尊重他们的意见。也许可以合理地指望有这样
做的某种意愿，但一切取决于把这种意愿培养到最高度。但
是，如果实际起作用的阶级在一旦取得政治上的无限权力之
后，自愿地同意以这样或那样的方式对他们自己的见解和意
志加以相当大的限制的话，他们将证明自己比在专权的腐败
影响下出现过的，或者我们可以冒昧地说，可能出现的任何
握有绝对权力的阶级都更聪明。
第十三章 关于第二院
在关于代议制政府理论的所有论题中，特别是在欧洲大
陆上，没有比通常叫做两院问题的这个论题讨论得更多的了。
它比许多较它重要十倍的问题还更引起思想家们的注意，并
且被看做是区别主张有限制的民主和主张无限制的民主的人
的一种试金石。就我自己来说，我不很重视第二院所能加于
否则就是无限制的民主的任何限制。我倒以为，如果所有其
他的宪法问题都正确地解决了，则议会究竟由两院组成还是
仅仅由一院组成就只是个次要的问题了。
如果存在两个院，它们的组成或者相同或者不相同。如
果组成相同，两者将服从同一势力，凡是在其中一院占有多
数的，在另一院也大致会占有多数。的确，任何议案的通过
必须取得两院的同意这一点常会成为改革的重大障碍，因为
假定两院都是代议制，代表数目相同，则稍稍超过全部代表
的四分之一就可以阻止法案的通过；与此相反，如果只有一
院，有了勉勉强强的过半数法案就保证可以通过。但假设的
这种情况与其说在实际上会发生，不如说抽象地说来是可能
的。这样的情况是不常发生的：同样组成的两院中，一院几
乎全体一致，而另一院差不多分为相等的两半。实际情况是，
如果其中一院否决了一项议案，在另一院一般说来将有很大
的少数不同意该议案。因此，能被这样地加以阻止的改革议
案，在几乎所有的情况下将不会有比整个议会的简单多数更
多的票，随之而来的最坏的结果可能是，把议案的通过推迟
一个短时期，或者重新诉诸选民以确定议会中的小小多数是
否和国家中的有效的多数一致。推迟的不便和诉诸选民的好
处在这情况下可能被看作是大致相等的。
我不很看重最常常被提出来支持两院制的这样的论点：
为了防止轻率，并迫使作第二次考虑。因为它所建立的工作
方式不要求大大多于两次的考虑，一定是一个很不完善的代
议制议会。在我看来，有利于两院制的最有效的理由（而这
一点我的确认为是有点重要的）是由于意识到只有他们自己
可商量因而在掌权者（不论是个人还是一个议会）心中产生
坏的效果。重要的是，任何一伙人都不应该在重大事情上能
够，即使是暂时地，使他们自己的意见占优势，而不征求任
何别人的同意。在只有一院的议会中的多数，当它取得永久
性质的时候——当它由习惯地在一起工作的同样一些人组
成，并始终保证在他们自己的议院中的胜利的时候——很容
易变得专横和目空一切，如果不必要考虑它的行动是否将得
到另一法定权威的一致同意的话。导致古罗马人设置两个执
政官的同一理由使得保有两院成为值得想望的：其中任何一
个都不致受到专权的腐败影响，即使在仅仅一年的时间内。在
实际领导政治，特别是在管理自由制度方面最不可缺少的条
件之一就是和解，即妥协的意愿。也就是愿意对反对者作出
某些让步，并作成好的方案以便尽可能少触怒持反对意见的
人。两院之间的互让（如人们所说的）是这一有益习惯的永
久的学校。作为这样一种学校甚至现在还是有用的，在一个
构成得更为民主的议会或许会更加感觉到它的效用。
但是两院不需要同样组成；它们可以作为对彼此的一种
牵制。其一假定是民主的，另一的组成将自然地以作为对民
主的某种限制为目的。但它在这方面的有效性完全以它能在
议院外博得的社会支持为转移。一个不建立在国内某种巨大
力量基础之上的议院，对一个建立在这种基础之上的议院是
发挥不了有效作用的。一个贵族制议院只是在贵族制的社会
状态中才是强有力的。上院曾一度是我们政体中最强大的力
量，而下院仅仅是一个牵制团体；但这是在贵族几乎是社会
上唯一力量的时候。我不相信，在真正民主的社会状态中上
院作为民主政治的调节器会有任何实际价值。当一方的兵力
比另一方弱的时候，使它发生效能的方法不是把双方列起队
来，在战场上互相对垒一决胜负。这种战术势必造成较弱一
方的彻底败北。较弱一方的唯一有利的做法是不要把自己和
群众分隔开来，迫使每个人作支持它或反对它的表态，而是
采取一种站在群众之中而不是和群众相反对的立场，把在任
何一点上最能和自己联合的人吸引到自己方面，丝毫不表现
为对抗团体以免挑起普遍的反对，而是作为混合在一起的群
众中的一分子进行活动，注入它的酵素，通过增加它的势力
使它的作用转弱为强。民主政体中的真正调节力量必须在民
主议院中并通过民主议院行动。
在每一种政体里应该有一个反抗宪法上优势力量的中心
——从而在民主政体中应该有一个反抗民主的核心——这一
点我已经主张过了；而且我把它看作是政府管理的一个根本
原理。如果具有民主代表制的人民，由于他们历史经历更愿
意容忍第二院或上院这种形式的反抗中心，而不是其他形式，
这就形成一种强有力的理由使反抗中心具有该种形式。但在
我看来它本质上并不是最好的形式，就它的目的来说也决不
是最有效的。如果存在两院，其一被认为代表人民，另一只
是代表一个阶级，或者根本不是代表性的，我认为在民主政
治是社会统治力量的地方，第二院不会有甚至在第一院偏离
正轨时加以抵制的真正能力。它可能作为对习惯和同僚关系
的尊重而被容许存在，而不是作为一种有效的牵制。如果它
发挥独立的意志，它就须按照和另一院同样的总的精神去做；
必须和后者同等地民主，并满足于纠正议会更带民众性的那
个部门的一些偶然失错，或者在符合民众要求的议案方面和
它进行比赛。
对多数的揽权实行任何真正牵制的实际可能性今后将取
决于统治机构中最具民众性的那个部门内部的力量分配；我
也已经根据我的判断说明最便于建立起力量平衡的那种方
式。我还曾指出，即使允许人数上的多数依靠在议会中的相
应的多数占有完全的优越地位，但如果少数也被允许按照严
格的民主原则理应享有的按人数比例选出代表的同等权利，
这一规定就将保证这个国家许许多多的第一流的有识之士和
其他议员一样以人民的名义永远出席议会。我还说，这部分
国民代表，在未结成独自的帮派也不具有任何惹人恶感的特
权的情况下，将有比按照人数比例大得多的个人分量，并将
以最有效的方式提供所需要的道义上的反抗中心。所以，并
不需要为此目的设立第二院，而且设立第二院也无助于达到
这一目的，反而可能在某些可以想象得到的情况下甚至妨碍
达到这一目的。然而，如果为了我已说过的其他的理由，决
定设立第二院，就希望它由这样一些人组成，他们由于不牵
连到和多数相反的任何阶级利益，就使它易于反对多数的阶
级利益，并有资格对多数的错误和缺点作有力的发言。这些
条件在按照我们的上院这种形式组成的团体中显然是找不到
的。民主政治一不再被世袭地位和个人财富所吓倒，上院就
变得无意义了。
在可能借以建立一个缓和和调节民主优势的明智的保守
团体的原则中，最好的原则似乎是古罗马的元老院这一事例
中所具有的原则。元老院是管理公共事务方面曾有过的最为
始终如一地慎重而贤明的团体。代表公众的民主议会的缺点
就是公众本身的缺点，即缺乏特殊训练和知识。适当的补救
办法就是使它和一个以特殊训练和知识为其特点的团体联合
在一起。如果一个议院代表舆情，另一个就应代表经过实际
公共服务的检验和保证并经实际经验加强的个人美德。如果
一个是人民的议院，另一个就应该是政治家的议院，即由通
过了重要政治职位或雇用的一切活着的政治活动家组成的委
员会。这样的议院将远远不止是适于作为一个单纯的调节团
体。它将不仅仅是一种牵制，而且是一种推进力量。它手中
掌握的抑制人民的权力将被赋予于那些最有能力，并且一般
说来最愿意领导人民沿着正确道路前进的人。被付托以矫正
人民错误的任务的这个委员会，不会代表着被认为和人民利
益相反的阶级，而是由人民自己在发展道路上的天然领袖们
组成。任何一种构成方式在有效地发挥他们作为调节者的职
能方面，都达不到这样。把经常站在促进改革的最前列的团
体贬斥为单纯妨碍性团体是不行的，不管这样做可能防止多
少害处。
假使这样一个上院在英国尚付阙如的话（我不需要说这
仅仅是个假设），它可以由以下这样一些人组成。所有现任或
曾任前面的一章中所说过的立法委员会委员的人，我认为这
是一个组织得好的人民政府的不可缺少的成分。所有现任或
曾任高等法院或衡平法院院长的人。所有曾任陪席法官达五
年的人。所有曾任内阁职务达两年的人，但这些人也应有资
格被选为下院议员，而如果当选为下院议员，他们的贵族爵
位或上院议员的职务应暂时停止。为了防止仅仅为了给他们
以上院席位而将他们提名为内阁阁员，时间条件是需要的；并
且作了两年期间的建议，这样，取得年金资格的同一期限可
能使他们有资格取得上院议员职位。所有曾担任总司令职务
的人；以及所有指挥过一个军队或一个舰队并受到议会对其
军事成功表示感谢的人。所有在十年期间担任过一等外交职
务的人。所有曾任印度或英属美洲的总督的人，以及所有曾
任任何殖民地总督达十年的人。常任文官也应得到代表；所
有在十年期间担任过财政副大臣、常任副国务大臣等重要职
务或任何其他同等高级负责职务的人都应该是上院议员。如
果除这些因公共事务行政中的实际经验而取得上院议员资格
的人们以外，还须包括一些理论家的代表——这事本身是值
得想望的——那么就值得考虑一下某些国立大学中的某些教
授，在若干年的任期之后，是否可以给与上院中的议席。单
纯科学上和文学上的杰出就太不确定和有争议，因为这些包
含着选择能力问题，而其他条件则是不言而喻的；如果获得
声名的著作与政治无关，它们就不是所要求的特殊能力的证
明，另一方面，如果是政治的著作，它们就会使逐届内阁能
用党派斗争的工具充斥议会。
从英国历史上的先例来说几乎可以肯定，除非在以暴力
推翻现行宪法这种不大可能的情况下，任何可能存在的第二
院将一定是建立在上院的基础之上。实际上想废除该院，代
之以我所描述的上院，或任何其他的上院，是完全办不到的；
但是把刚才说过的各阶级或各类的人，以终身贵族的资格集
合到现有团体中去，可能不存在那样不可克服的困难。将来
要采取的，也许在这一假设上必须采取的步骤可能是，世袭
贵族将由他们的代表而不是由他们自己出席议会。这是已在
苏格兰和爱尔兰贵族中确立的惯例，而且随着这种情况的人
逐渐增加，这一惯例大概迟早将变成不可避免。对黑尔先生
的方案稍作修改就会防止贵族议员专代表贵族中占多数的政
党。例如，如果允许每十个贵族有一名代表，任何十个贵族
可以挑选一名代表，贵族就可自由地为这一目的随意组合。选
举将这样进行：所有作为代表他们地位的候选人的贵族，必
须明白宣布并将姓名记入名单。在指定的日期和地点，希望
投票的贵族应亲自出席，或者按照通常议会规定的方式由他
们的代表出席。开始举行投票，每个贵族只投一个人的票。每
个具有十票的候选人应被宣布当选。如果有人票数超过十票，
除十票外其余的票可以允许撤回，或者抽签选定其中十票。这
十人构成该当选人的选民，而其余的投票人可以自由地重新
对另外的人投票。这一程序反复进行直到（尽可能）每个亲
自或派代表出席的贵族都选出他的代表为止。当剩下的不足
十人时，如果达到五人就仍然允许他们一致同意选一名代表；
如果不足五人，他们的选票就只好作废，或者允许他们将选
票记入某个已被选出的人的名下。除这些小例外，每个贵族
议员将代表着十个贵族，所有这十个人不仅投了他的票，而
且在所有可供选择的人当中选择他作为他们最希望由他来代
表的那个人。作为对未被选作代表的那些贵族的一种补偿，他
们应有资格被选进下院；这种公正待遇现在苏格兰贵族得不
到，爱尔兰贵族在他们自己的地区也得不到，而另一方面，除
了贵族中人数最多的政党外，两者都同样得不到在上院中的
代表权。
此处所提倡的组成上院的方式，看来不仅实质上是最好
的，而且是能够在最大程度上得到历史上的先例和实际上的
辉煌成功
