代议制政府 作者:[英]ｊ．ｓ．密尔汪瑄译-第22章
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代表权。
此处所提倡的组成上院的方式，看来不仅实质上是最好
的，而且是能够在最大程度上得到历史上的先例和实际上的
辉煌成功的支持的。然而它不是可能提出的唯一可行的方案。
组成第二院的另一可能的方式就是由第一院选出，期限制条
件是他们不得提名他们自己的成员。这样一个议院，和美国
上院一样根源于人民的选择，仅仅是隔了一层，将不会被认
为和民主制度相抵触，并且大概会取得相当大的群众影响。鉴
于它的提名方式，它将特别不致引起人民议院的嫉妒，或同
它发生敌对的冲突。此外（由于对少数的代表权作了适当规
定），它几乎肯定会组织得很好，并包括有许多有高度能力的
人，这些人或者出于偶然，或者由于缺乏炫耀的能力，一直
不愿寻求，或者不能得到选民大众的选票。
第二院的最好的组成应该是包括最大数目的不受多数的
阶级利益和偏见束缚而他们自己又毫不冒犯民主感情的人。
但是，我再说一次，调节多数的优势不能主要地依靠一个第
二院，不管是哪一种的。代议制政府的性质决定于人民议院
的组成。和这一点比较起来，所有有关政府形式的其他问题
都是不重要的。
第十四章 代议制政府中的行政
在本文中讨论政府行政事务最好分成哪些部门的问题是
不适当的。在这方面不同政府的要求是不同的；当人们愿意
从起初开始，就不使自己受到象我们这个古老政府里产生了
现行的公共事务划分的那一系列事件的拘束的时候，在职务
的划分上就很少可能会犯大的错误。这样说也许就够了：职
务的划分应和问题的划分一致，不应该有若干个彼此独立的
部门来掌管构成同一自然整体的各个部分，象直到最近，以
及在较小程度上甚至现在，我们的军事行政那样。如果要达
到的是单一的目的（如目的是要有一个有效的军队），委派去
照管这一目的的政府部门应该同样是单一的。为一项目的提
供的全部手段都应由同一部门控制和负责。如果这些手段分
散在各独立的部门之间，就每个部门来说手段就变成目的，除
了政府首脑（他对各部门工作是没有适当的经验的）以外，照
管真正的目的就不关任何人的事了。这时不同种类的手段就
不在任何主导思想的指导下结合起来并互相配合。当每一个
部门坚持它自己的要求而不顾其他部门要求的时候，就将为
了工作本身而永远牺牲工作的目的了。
通常，每一种行政职务，不论高低，应该是委派给某个
特定个人的职责。这对凡是做过工作并由于过错而未完成某
些工作的人说来应该是明显的。当任何人都不知道谁应负责
的时候责任就等于零。甚至当责任真正存在时，如加以分割
也不能不被削弱。要保持高度的责任，就必须有一个人承担
全部的毁誉褒贬。然而分担责任的方式有二：其一只是使责
任削弱，另一则使责任遭到完全破坏。当要求两个以上的负
责官员对同一行为表示同意时，责任就削弱了。他们中的每
个人仍然有真正的责任；如果做了错事，谁也不能说与他无
关。他是和犯罪中的共犯那样的共同参加者，如果存在有法
律上的犯罪，他们全可以受到法律上的惩罚，并且他们所受
到的惩罚不必一定比仅牵涉到一个人的时候轻。但是对意见
的赏罚则不是这样，这种赏罚总是因共同分担责任而减轻。在
没有确定的法律上犯罪，没有贪污或渎职，只有过错或疏忽，
或者可以被看作是过错或疏忽的情形下，每个参加者都由于
别人和他连带负责而得到对自己和对世人的辩解。人们对几
乎任何事情，甚至是金钱上的欺诈，都将感到自己差不多是
免除责任的，如果有责任的人未加抵制和劝阻的话，如果他
们给予了正式的同意就更是这样了。
然而在这种情形下，尽管责任是被削弱了，但仍然是有
责任的，因为每个有牵连的人都以他个人的资格同意并参加
了该项行为。当这种行为本身只是出于多数的行为时事情就
更糟了——关起门来考虑问题的委员会，无人知道，或者除
非在某种极端情况下可能知道，究竟个别成员在表决时是赞
成还是反对了该项行为。在这种情况下的责任就不过徒有其
名而已。边沁恰当地说过，“委员会是一种屏幕”。“委员会”
所做的事不是任何人的行为；任何人也不能对它负责。委员
会甚至在声誉上受到的损害只是在它的集体的名声方面；每
个成员对此所感觉到的不外是导致他把自己的意见看作是该
团体的意见的倾向——当这个团体是个永久性团体，他和它
命运与共地结合在一起的时候，这种感情往往是很强烈的。但
是鉴于现代官员经历的动荡不定对这样一种团体精神说来就
没有形成的时间了。这种精神如果竟存在的话，也只是存在
于地位卑微的常任下属人员之中。因此，委员会不是处理行
政事务的适宜的工具；只有在由于其他原因，把全部自由裁
量权交给一个大臣会更坏的时候才是允许的。
在另一方面，人多出智慧也是一条经验法则；当一个人
习惯地除他自己的或某一个顾问的知识外不利用任何人的知
识的时候，他甚至在他自己的事情上也很少作出正确的判断，
在公众的事情上就更少作出正确的判断了。这一原则和前一
原则之间并不存在必然的矛盾。可以把有效权力和完全的责
任交给一个人，为他提供必要的顾问，每个顾问仅对他自己
提出的意见负责。
一般说来，一个政府部门的首脑不过是个搞政治的人。他
可能是一个好的政治家和一个有品德的人；除非情况通常是
这样，否则这个政府部门就是坏的。但是他除具有一般能力
和他应当具有的关于国家一般利益的知识外，除非由于偶然
机会，将不会同时具备要求他主持的那个部门的适当的、所
谓专业性的知识。所以应该为他提供专业顾问。如果有足够
的经验和造诣，如果有经过很好选择出来的一个人具有专业
顾问所应具备的能力（例如一位次长的情形），有这样一个为
了一般目的的人，加上提供具体知识的幕僚就满足这种情况
下的各种要求了。但是，大臣仅和某个有能力的人商量，当
他本人不熟悉该问题时，无保留地按照那个人的意见行事往
往是不够的。他往往必须不仅有时而是惯常听取各种意见，并
经顾问们讨论后再作出判断。这一点，比方说，在陆军和海
军事务中就特别必要。因此，应该为陆军大臣和海军大臣，或
许还有其他一些人，但至少在这两个部内，设置一个由有能
力和经验的专家组成的委员会。为了在每一次政府变动的情
况下都能得到合于这一目的的有才能的人，这些人应当是常
任的。我的意思是说，他们不应当象海军各大臣那样随同任
命他们的内阁进退。但是所有根据选择而不是根据通常的晋
升办法出任高级职务的人，除经再度任命，仅在一定期间内
保有他们的职位则是一项好的规定，象目前适用于任命英国
陆军参谋部人员的规定那样。这项规定使任命多少减少假公
济私的弊病，任命既不是终身的，同时又提供一种手段，可
以在不触怒任何人的情况下，摆脱那些最不值得保留的人，并
吸收极有能力的年资较浅的人，对这些人来说如果等待死亡
空缺或自愿辞职可能永远没有机会。
最后决定权应完全归于大臣本人，在这一意义上，委员
会应该只不过是谘询性质的。但是既不应该把他们看作不重
要的人，他们也不应该把自己看作不重要的人，或者看作大
臣本人可以随意加以贬低的人。隶属于一个强有力的并且多
半是任性的人下面的顾问们，应当以这样的情况为条件，即：
对他们来说为了保持信誉不能不表示意见，而对那个人来说
则不能不听取并考虑他们的意见，不管他采纳与否。印度总
督和各个省长的委员会的组成正符合此处所说的首脑和顾
问之间的关系。这些委员会由具有对印度事务的专门知识的
人们组成，这种知识是总督和地方长官通常欠缺的，并且也
不希望要求他们具有的。通常，委员会的每个成员须提出意
见，当然这常常并非出于明白规定。但如果存在意见上的分
歧，每个成员可以任意决定——这是一向的惯例——把他所
持的理由记录下来，总督，或地方长官，也同样这样做。在
通常情况下，决定是按照多数的意见作出的，因此委员会在
政府中起着重要的作用。但是，如果总督或地方长官认为合
适的话，他甚至可以把委员会全体一致的意见撇开不管，而
将他的理由记录下来。其结果是，首脑个人而且是有效地对
政府的每一项行为负责。委员会成员仅负顾问的责任；但从
所能提出的文件，以及在议会或舆论的要求下经常提出的文
件中，大家总是知道每个人所提出的意见，以及对他的意见
所提出的理由。同时，由于他们的颇为显要的地位，并且在
名义上参加了一切政府行为，他们几乎具有好象整个责任担
在他们肩上那样强烈的动机去专心致志于公共事务，并形成
和表达对每项公共事务经过仔细考虑的意见。
进行最高级行政事务的这种方式，是政治史上使手段适
应目的要求的最成功的事例之一。这种方式是从丰富了政治
艺术的东印度公司的统治经验中得来的；然而，象给我们国
家保存住印度的多数其他聪明的设计，以及所产生的从当时
情况和物质条件看来真正是不可思议的好政府那样，大概注
定要在印度政府的传统似乎无法逃避的普遍大破坏中毁灭，
因为这些传统遭到公众的无知和政治人物的傲慢的虚荣心的
践踏。现在就已经有废除委员会的叫喊，把它看作是系在政
府车轮上的多余的和费钱的障碍物；另一方面，废除职业文
官的呼声早已甚嚣尘上，并日益得到最上层人物的支持。文
官制度培养着组成委员会所需要的人员，而且它的存在是委
员会具有价值的唯一保证。
人民政体中的好政府的一个最重要的原则是，任何行政
官员都不应根据人民的选举来任命，即既不根据人民的投票
也不根据他们的代表的投起来任命。政府的全部工作都是要
专门技术的职务；完成这种职务需要具备特殊的专业性的条
件，只有多少具备这些条件或者具有这方面的经验的人才能
对这种条件作出适当的评价。发现最适于担任公共职务的人
是一项很繁重的工作，不仅要在提出申请的人中选择最好的，
而且要留意察看他是否真正最好的，还要注意所接触到的一
切适当的人，以便必要时能用上他们，这种工作要求有细致
的以及高度正直的判别力。由于一般说来任何公共职务都不
是执行得太坏的，所以也就没有什么需要象对一些部门中的
高级官员强加以特殊职责那样为它规定极大的个人责任。凡
是不经过某种公开竞争的方式任命的下级公务人员，应由各
大臣直接负责的情况下选用。各大臣，除为首的大臣外，自
然均由为首的大臣选任；而为首的大臣本人，尽管实际上由
议会指定，但在一个王国政府则应正式地由国王任命。有任
命权的官员应该是唯一有权将应予免职的下级官员免职的
人。绝大多数的官员，除由于个人行为不端以外不应当被免
职。因为，如果那些负责处理公共事务的全部细节，其所具
备的各项条件对公众说来一般地比大臣本人要重要得多的人
们，可以容易地并非由于他们自己的过错而随时被免职，大
臣可以任命另外的人以满足自己的要求或促进自己的政治上
的利益，那么要期望这些人们献身于他们的职业并获得大臣
往往必须依靠的那种知识和技能，就将是徒然的。
对于不应根据人民的选举来任命行政官员这个原则来
说，共和政府中的行政首脑是否应当是一个例外呢？美国宪
法规定四年一度由全体人民选举总统，是不是一个好的制度
呢？回答这个问题不是没有困难的。在象美国这样不需要害
怕政变的国家里，使行政首脑在宪法上独立于立法机关，从
而使政府的这两大部门，在它们的起源和职责方面同等地得
人心，同时又彼此进行有效的牵制，毫无疑问是有某种好处
的。这一办法旨在设法避免大量权力集中于同一人手中，它
是美国联邦宪法的一个显著特点。但是，在这种情况下，好
处是用高于对它的价值的任何合理估计的代价换来的。在共
和国中的行政首脑公然由立法机关任命，就象君主立宪国家
的行政首脑实际上由立法机关任命的那样，似乎要好得多。首
先，这样任命的人肯定是一个更卓越的人。议会中掌握着多
数的政党通常将任命它自己的领袖；他始终是政治生活中站
在最前面的人之一，并常常就是那个站在最前面的人。与这
相反，美国的总统，自从共和国创建者的最后残存者从舞台
消失以来，几乎始终或者是不出名的人，或者是在政治以外
的某个领域具有声望的人。而这一点，如我以前所讲到的，并
不是什么偶然的事情，而是这种情势的自然结果。一个政党
的著名人物，在遍及全国的选举当中，从来不是该政党最有
希望当选的候选人。所有著名人物都结下了个人的政敌，或
者做过某些事，或至少表白过某种见解，引起社会某个地区
或别的重要部分的不满，可能对选票数目产生致命的效果；而
一个无甚经历的人，除声言信奉党的纲领外对他毫无所知，就
容易得到该党全体的投票。另外一个重要的考虑就是不间断
地为选举而奔走所造成的巨大害处。当国家的最高职位要由
每数年一度的普选来决定时，两次选举之间的整个时间将实
际上消耗在竞选运动当中。总统、各部部长、政党领袖和他
们的追随者全都是进行竞选运动的人：整个社会的注意力只
集中在政治人物，每个公共的问题的讨论和决定考虑的不是
问题本身的优缺点，而是它对总统选举所预期的影响。假如
要设计出一种制度使党派精神成为一切公共事务中行动的支
配原则，并诱使人们不仅把每一个问题弄成党派问题，而且
为了给政党提供根据而提出问题，那就很难想出比这更适合
于这一目的的手段了。
我不想肯定说，行政首脑象英国的首相那样完全由议会
中的投票决定在任何时间和地点都是值得想望的，并且毫无
不便之处。假如人们认为最好避免这一点，那么行政首脑，尽
管仍由议会任命，但可以不依赖议会的投票表决而在确定的
期间内任职，这样一来，它就将成为美国的制度，但减去普
选和它的害处。还有另一种方式可以给予行政首脑对议会的
很大独立性而不致和自由政府的各要素相矛盾。假如他象英
国首相实际上享有的那样，具有解散议会和诉诸人民的权力，
他就决不致不恰当地依赖于议会的表决。要不被敌对的表决
赶下台，他就只能辞职或解散议会。解散议会的权力在我看
来是他应该具有的权力，即使对他在确定期间内的任期有保
障的制度下也是如此。不应当有在总统和议会之间爆发一场
争吵后发生政治僵局的任何可能性，在长达数年的时期内任
何一方都没有去掉对方的法律手段。要走过这样一段时
