代议制政府 作者:[英]ｊ．ｓ．密尔汪瑄译-第23章
按键盘上方向键 ← 或 → 可快速上下翻页，按键盘上的 Enter 键可回到本书目录页，按键盘上方向键 ↑ 可回到本页顶部！
————未阅读完？加入书签已便下次继续阅读！
争吵后发生政治僵局的任何可能性，在长达数年的时期内任
何一方都没有去掉对方的法律手段。要走过这样一段时期而
任何一方或者双方都不策划政变，就要求有很少国家曾表明
能够做到的那种对自由的热爱和自我克制的习惯。即使撇开
这种极端情况不说，要期望这两个权力机关不使彼此的行动
陷于瘫痪，就等于假定这个国家的政治生活将始终渗透着相
互忍耐和妥协的精神，保持镇定不为最尖锐的党派斗争的激
情所动。这样的精神也许是存在的，但甚至在存在这种精神
的地方，对它的考验也失之轻率。
还有其他的理由使我们希望国家中的某个权力（它只能
是行政）应当具有在任何时候任意决定召集新议会的自由。当
争执的双方究竟哪一方拥有更多的支持者真正有疑问时，重
要的是应该有一种宪政手段立即加以检验并使纷争止息。在
这一点未确定以前，就没有可能对其他的政治问题加以适当
的注意。在这段时间内就立法或行政方面的改革来说多半就
是一种空白，因为任何一方对自己的力量都缺乏足够的信心
去作那些可能招致对目前斗争有直接间接影响的人们反对的
事情。
我还没有考虑这样一种情况，那就是：大权集中在行政
首脑手中，而人民群众对自由制度又不够热爱，这样他就有
可能在破坏宪法和篡夺最高权力的尝试中获得成功。在存在
这种危险时，就不容许有议会不能通过一次表决将他贬为平
民的行政首脑了。在给这种最为大胆放肆的对委托的破坏提
供任何鼓励的事态下，甚至这一切宪法上的依赖关系也只不
过是一种软弱无力的保障罢了。
在所有政府官员中，最不应该由人民选举产生的是司法
官员。尽管对一切官员的特殊的和专业的条件群众都一样适
于作出评价，但是却没有任何官员在绝对公正和不同政客或
各派政客发生联系方面象司法官这样重要的。有些思想家，其
中包括边沁先生的意见是，尽管法官最好不由人民选举产生，
但是他们所属地区的人民，在具有足够经验后，应当有权将
他们免职。不能否认，对受有重托的官员不能免职，这事本
身就是有害的。人们极不希望看到，一个坏法官或无能力的
法官，除了由于他自己应对刑事法院负责的行为不端外，就
无法将他免职，以及一个关系重大的官员应该感到除了受舆
论和他自己的良心的约束外就不负任何责任。然而问题是，从
法官的特殊地位看来，假定采取了一切实际可行的办法保证
对他的公正任命，那么仅使他对自己和公众的良心负责，是
否整个说来比对政府或公民投票负责更可能保持他的行为端
正呢？关于对行政部门负责这一点，经验早已作了肯定的回
答；就对选民投票负责来说，情况亦复相同。在选民的良好
品质当中，并未把特别要求于法官的那些品质即冷静和公正
计算在内。幸而，在作为自由所不可缺少的民众选举中，这
些也不是必须具备的品质。甚至公正的品质，尽管对一切人，
从而也对一切选民是必要的，但不是决定民众选举的因素。选
举一个议会议员正如人们之间的任何交易一样，不需要公正
不偏。选民不须对任何候选人有权得到的东西作出裁决，也
不须对竞选人的一般优点作出判断，所要做的只是宣布谁最
得到他个人的信任，或者谁最能代表他的政治信念。法官有
义务完全象对待其他的人一样来对待他的政友或他所最了解
的人；但是如果一个选民这样做，那就会是没有尽到责任和
愚蠢可笑了。舆论对法官的道义裁判所产生的有益的影响，和
其他一切官员的情形一样，不能作为任何论点的根据，因为
甚至在这方面，真正对法官（当他胜任司法职务时）的审判
程序实行有效控制的，不是（除有时在政治案件的情形外）社
会一般的舆论，而仅仅是能对他的行为和资格作适当评价的
那部分公众——他自己法庭上的有关人们。我的意思不是说
一般公众参加司法是不重要的；那是极重要的，但是以什么
方式呢？应该是以陪审员身分实际履行一部分司法职务。这
是政治上少有的情况之一，即人民直接地和亲自行动比假手
于他们的代表更好；这几乎是行使权力的人可能犯的错误比
使他对错误负责所产生的后果更可忍受的唯一的一种情况。
如果法官可以由民众投票免职，则凡是希望取而代之的人将
为此目的利用法官所作的一切判决；只要他认为可行，就将
不按规定程序把所有的判决摆在完全无能力的公众面前，因
为公众没有审理过案件，或者由于缺乏审案所必要的警惕或
公正；他将利用民众可能有的感情和偏见，或者尽一切力量
煽起这种感情和偏见。在这方面，如果案情引起人们的兴趣，
而他又不辞劳苦，他确实会取得成功，除非这个法官或他的
朋友起而应战，从另一方对民众作出同等有力的呼吁。法官
们到头来将感到他们在能引起普遍兴趣的案件上所作的每一
个判决都将使他们冒丢失职位的危险，并且感到对他们说来
最要紧的不是考虑什么样的判决是公正的，而是考虑什么样
的判决最能得到公众的赞许，或者最没有作恶意曲解的余地。
美国某些新的或修正的州宪法所采取的定期由人民重新选举
司法官员的做法，我担心将是民主政治所犯的最危险的错误
之一。如果不是美国人民从未完全抛弃的实际良知据说正产
生一种反作用可能不久会导致消除这种错误，就可能有理由
认为它是现代民主制的衰败中的大倒退的第一步了。
至于构成公共服务常备力量的那一大部分重要人员，那
些不随政治的变动而变动的人员，则留下来用他们的经验和
传统来协助每一任部长，向他提供他们的业务知识，并在他
的一般监督下从事具体业务。要而言之，构成职业公务员这
一阶层的人，和别人一样在年轻时就开始就业，希望随着年
龄的增长逐步升到较高的等级。除非证明他们确有重大的行
为不端，显然不应允许把这些人轻易地免职，并剥夺他们以
前服务的整个好处。当然，这不限于这种应依法处理的失职
行为，也包括故意玩忽职守，或者就其所受委托的目的来说
是不堪信任的行为。因此，既然除非出于个人罪责就无法去
掉他们（除作为领取年金者交给社会外），那么在最初任命他
们时应慎重行事就是十分重要的了。用什么样的方式加以任
命才能最好地达到这一目的则仍然必须加以考虑。
在作最初的任命时，要担心的不是选任者缺少特殊的技
能和知识，而是他们的偏心，以及个人或政治上的利害。既
然通常是在成年开始时就接受任命，不是作为已熟悉该职业
的人，而是为了他们可以学习该职业，因而可据以判别最好
的志愿者唯一的一件事就是是否精通文科教育的学业；而这
一点是不难确定的，只要委派去进行考核的人不辞劳苦和具
有必要的公正。然而在道理上这些都不能要求于一个部长。他
必须完全依靠推荐，不管他的个人愿望是怎样无私，也决不
能证明他能抵制那些对他的选举有影响力，或其政治上的归
属对他所属的内阁关系重大的人们的请求。所有这些考虑导
致采取对最初任命的志愿者举行公开考试的做法，由不从事
于政治并具有和主持大学优等生考试的人同样级别和能力的
人来进行。这大概是在任何制度下的最好办法；而在我们的
议会政府下，它是且不说是诚实的任命，但甚至为制止显然
极端恶劣的违法乱纪的任命提供机会的唯一办法。
此外绝对必要的是，考试应该是竞争性的，任命的应该
是考试成绩最好的人。单纯的考试及格，毕竟只能排除绝对
低能的人。当主考人心中问题是介于毁掉一个人的前途和忽
视对公众的一项责任（这在特定情况下似乎很少具有头等重
要性）两者之间时，当他做前者肯定要受到严厉的谴责而做
后者则一般说来将无人知道或介意时，除非他是个具有不寻
常性格的人，就将倾向于做个老好人。对一个人放松，就会
招致其他人提出这样的要求，每重复一次就使得更难以抗拒
这种要求；接连发生的每一件事都将变成更多类似事情的先
例，直到精通学业的标准逐渐下降到几乎遭到轻视的地步。两
个主要大学的学位考试一般说来在他们的要求方面一直是很
严的，正如优等生的考试是严厉认真的一样。如果不存在超
过某种最低限度的诱因，那么最低限度就会变成最高限度；因
为不指望达到更高标准就会成为一般习惯，正如在一切事情
上都有一些人达不到他们指望达到的标准，所以不管标准定
得怎样低，总会有若干人达不到这标准的。相反地，当任命
的是为数众多的志愿者中最杰出的人，并且把成功的竞争者
按优点的顺序分别等级时，则不仅鼓励每个人尽力而为，而
且在全国实行文科教育的地方都会感受到这种影响。提供在
这种竞争中名列前茅的学生就成了每个教师的雄心勃勃的目
标和成功之道；并且几乎没有任何其他方法国家能这样大大
提高全国教育机关的质量的了。尽管在任用公职人员方面的
这种竞争考试的原则在我国是新近才采用的，而且实行得还
很不完善，至今只有在印度服务的文官是实行这项原则比较
完善的几乎唯一的例子，但已经开始对中等教育机关产生明
显的效果。尽管由于这个国家的低得可耻的教育状态，该项
原则遇到种种困难，这些考试本身已将这些困难充分暴露出
来了。在得到部长的提名因而有权成为志愿者的青年人当中，
学识标准被如此轻视，以致这些志愿者之间的竞争所产生的
结果几乎比单纯的考试及格更差；因为没有人会想到把考试
及格的条件订得那样低，实际上使一个青年人能胜过其他志
愿者就行。因此，据说连续几年的情况表明整个说来学识是
下降的，不如以前努力了，因为以前考试的结果证明不需要
作过去那样的努力就足够达到目的了。部分地由于降低了努
力，部分地因为——甚至在不要求事先提名的考试——自己
意识到的无知把竞争者减少到极小的数目，结果尽管总有少
数几个学识精通的人，但录取的志愿者大部分就仅仅代表着
中等程度的学识水平。考试委员们曾说过，几乎所有不及格
的人，其失败不是由于对较高学科的无知，而是由于对最起
码的基础知识——拼写法和算术的无知。
某些舆论机关继续反对这种考试的叫嚷，我很遗憾地说，
不仅就攻击者的良知来说而且就他的诚实信用来说往往都是
不值得称道的。他们的做法部分地靠歪曲事实上导致考试失
败的无知的性质。他们着重举出显然是曾经问过的最难解的
问题，并把它们说成好象对所有这些问题的圆满答案被作
为成功的必须条件。但是业经再三重复说过的是，提出这些
问题并不期待每个人都回答得出来，而是为了使能够回答的
人有办法证明并利用他的那部分知识。它不是刷掉志愿者的
理由，而给予这种机会是作为成功的补充手段。于是有人会
问我们，假定在这个或别的问题上应有的知识，在志愿者达
到目的以后究竟指望对他有什么用。关于什么知识有用这一
点，人们意见有很大分歧。天下竟有这样一些人，而已故的
一位外交大臣就是其中之一，认为英语拼写法对外交随员或
对政府机关的书记员是一种毫无用处的技能。反对者们在一
点上看来是一致的，即认为对这些职业说来，不管别的什么
也许有用，一般的智力修养是没有用的。然而（我敢冒昧地
说），如果这种智力修养是有用的，或者说如果任何教育毕竟
有点用处，那就必须由最有可能表明志愿者具有这种教养的
检验方法来加以检验。为了确定他是受过很好的教育，就必
须问他一些如果他受过很好教育就可能知道的事情，即使并
不直接和他要被任命去做的工作有关。在通常教的只是古典
文学和数学这样一个国家里，反对对他提这方面问题的那些
人可否告诉我们究竟他们要问他哪方面的问题呢？然而看来
是，他们既反对在这些方面对他进行考试，同样也反对在·除
这些·以·外的任何方面对他进行考试。如果考试委员——由于
迫切希望接纳未读完常规中学，或者以在其他方面的较多的
知识来弥补在那里被教授的些少知识的人——允许精通于其
他任何有实际效用的科目的人得分的话，他们也会因此受到
责备。除了让完全无知的人自由入选以外将无法满足反对者。
他们洋洋得意地对我们说，无论是克莱夫或是韦林顿
都无法通过为陆军学校工程兵的志愿者所规定的测验。因为
克莱夫和韦林顿不曾做并未要求他们做的事情，假如要求他
们做好象他们就做不了似的。如果他们的意思只是要告诉我
们，没有这些知识也可能成为一个伟大的将军，同样没有其
他许多对伟大的将军说来很有用的知识，也可能成为伟大的
将军。亚历山大大帝（ＡｌｅｘａｎｄｅｒｔｈｅＧｒｅａｔ）从未听说过沃班
的法则，朱利叶斯·凯撒（ＪｕｌｉｕｓＣBｓａｒ）也不会说法语。其
次他们又告诉我们说，书呆子——这似乎被认为是适用于哪
怕有一丁点儿相信书本知识色彩的人的一个名词——可能做
不好操练，或者可能没有绅士习惯。这是有地位的笨伯们极
通常的评语；但是不管笨伯们怎样想，并不是只有他们才有
绅士习惯或身体活动。在需要具备这些条件的地方，不妨加
以考查并另作规定，但不是排除智力条件，而是附加于智力
条件。同时，我由可靠方面获悉，在伍力奇市（Ｗｏｏｌｗｉｃｈ）陆
军军官学校中，经过竞争考试的学员在这些方面和在所有其
他方面一样也优于按照老的提名办法招收的学员；甚至在操
练方面也学得更快。的确可以指望是这样，因为聪明的人学
什么都比愚蠢的人要快。此外还了解到，在一般操行上，他
们比以前的学员更好，以致学校当局急于盼望这一天的到来，
那时老办法的最后残余将完全消失。如果真是这样，而要弄
清楚是否这样并不困难，我们希望不久将不再听到人们说无
知对军队来说是比知识更好的条件，更何况对任何其他职业
来说了；或者说任何一个好的品质，不管表面上和文科教育
的联系怎样少，都完全可能在没有文科教育的情况下养成了。
尽管最初的政府录用由竞争考试决定，以后的提升则在
多数情况下不可能也这样决定，因为这种提升，象目前通常
所做的那样，按资历和选拔的混合制度进行看来是适当的。担
任日常职务的人应根据年资提升到该项职务能使他达到的最
高点；而承担特殊任务并要求有特殊能力的人，则由机关首
脑从工作人员中选拔。如果最初的任用系依据公开竞争，则
机关首脑一般说来将会恰当地作出这种选拔，因为在这种制
度下他的工作人员一般地将由除工作关系外是他所陌生的人
组成。如果他或他的政友和支持者对他们当中的某个人有兴
趣，那不过是偶尔的，而且这时除这种工作关系外还至少具
有经过最初的考试检验的同等的真正优点。此�
