代议制政府 作者:[英]ｊ．ｓ．密尔汪瑄译-第29章
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须对英国议会负责。不幸的是，尽管这是试图统治一个属国
的最简单的方式，却几乎是最坏的方式。这种想法恰恰表明
其拥护者完全缺乏对好政府的条件的理解。对一个国家人民
负责的情况下统治那个国家和对另一国人民负责的情况下统
治一个国家，是极不相同的两件事情。对前一种情况来说特
点是自由胜于专制，但在后一种情况则特点是实行专制。唯
一的选择是不同的专制政治的选择。两千万人的专制是否一
定优于少数人或一个人的专制，是不肯定的；但可以肯定的
是，对其臣民不闻、不见、一无所知的人们所实行的专制很
可能比对其臣民有所了解的人们所实行的专制更坏。人们通
常并不认为，权威的直接代理人由于是以一个并不在场的主
子，并且是以一个有着无数更为迫切的利益要照顾的主子的
名义进行统治，就统治得更好。主子可以责成这些代理人负
严格的责任，临之以重刑，但处罚是否往往恰当则是很可怀
疑的。
一个国家由外国人统治总是有很大困难的，也是很不完
善的，即使在统治者和被统治者之间不存在习惯和思想方面
的极端不一致。外国人不会和人民有同感。他们不能按照一
件事情浮现在他们自己心中的情况，或按照这件事情影响他
们感情的情况，来判断这件事情将怎样影响从属人民的感情
或将怎样浮现在这些人民的心中。这个国家的具有一般实际
能力的本地人仿佛本能地知道的事情，他们就必须通过学习
和经验慢慢地，并且终究是不完全地学会。他们必须对之进
行立法的法律、习惯、社会关系，对他们来说不是从幼年时
期起就熟悉的东西，而全是陌生的。有关这些详尽的知识他
们必须依靠本地人的介绍，困难的是不知去信赖谁。当地人
民害怕他们，猜疑他们，也可能憎恶他们，除为了本身的利
害很少来找他们，于是他们很容易认为那些卑躬屈节的人是
可以信赖的。他们的危险在于看不起本地人；本地人的危险
则在于不相信外国人所作的任何事情能够是为了他们的利
益。这些不过是真心想统治好一个国家的外国统治者必须克
服的困难的一部分。要在任何程度上克服这些困难，将始终
是一项须付出大量劳动的工作，要求主要行政官员有极高度
的能力以及其部属有较高的水平。要把这样的政府组织好，就
必须保证该项劳动，发展该项能力，并把这种能力的最高典
范放在最大信任的位置上。对丝毫未从事这种劳动，丝毫未
具有这种能力，甚至多半不知道这种劳动或能力在任何特殊
程度上是必要的这样一个权威负责，不能认为是达到这些目
的的很有效的方法。
一国人民单独地进行治理，是有意义和真实性的事情；但
是一国人民由另一国人民进行治理，则是并不存在也不能存
在的事情。一国人民可能把另一国人民当作自用的养兔场或
鱼塘，一个可以赚钱的地方，一个为它自己居民的利益而经
营的人畜农场。但是如果被统治者的利益是一个政府的本来
业务，那么由一国人民直接去照料就是绝对不可能的。他们
所能做的至多是委派某些最优秀的人去加以照料；对这些人
来说，他们本国的意见既不能是他们履行其职责的指导，也
不能是对履行该项职责的方式的合格的裁判者。不妨想一想，
如果英国人对他们自己的事务象他们对印度人的事务那样无
所知和漠不关心的话他们自己将怎样进行治理。甚至这种比
较也不赋予这一事态以恰当的概念，因为一国人民完全不关
心政治也许只是默从和对政府听之任之，而在印度的情形，象
英国人这样在政治上积极的人民在习惯的默从之中却时时进
行几乎总是不适当的干涉。决定印度人是繁荣还是不幸，是
进步还是退步的真正原因远远超出他们的视界以外。他们缺
少怀疑这些原因存在所必要的知识，至于判断这些原因所起
的作用他们的知识就更少了。这个国家的最根本的利益可以
在未经他们同意的情况下管理得很好，或者不管管理得怎样
不好也不致引起他们的注意。主要诱使他们去干涉和控制他
们代表的行动的目的有两种。一种是强迫当地人接受英国人
的观念，比方说，通过改宗措施或有意无意地触犯当地人民
宗教感情的行为。统治国家中的舆论的这种错误指导，在目
前普遍存在于英国的、在公立学校中根据学生或其父母的意
愿讲授圣经的要求中看到有启发性的例子（特别是因为除正
义和公平，以及能期待于真正确信的人们的那种公正无私以
外没有别的意思）。从欧洲的观点看来，没有什么事情比这更
显得公平或更不致因为宗教自由而遭到反对的了。但从亚洲
的观点来看则完全是另一回事。任何亚洲民族从不相信一个
政府会不为达到某个目的而调动其领薪金的官员和开动官方
机构；当为达到一项目的的时候，任何亚洲人也不相信除软
弱的和不足齿的政府外任何政府会不达目的半途而废。如果
公立学校和教师教授基督教，则不论提出什么保证说只对自
愿学习的人进行教授，也无法说服学生的父母相信不会使用
不适当的手段使他们的儿童变为基督徒或至少是被印度教所
排斥的人。如果到头来他们相信了不是这标，那也只能是由
于这样办的学校完全失败，未产生任何改宗者。如果教授圣
经在促进其目的方面有了一些效果，它就不仅会损害政府教
育的效用以至其存在，而且或许会危及政府本身的安全。一
个英国新教徒不会轻易地受那些否认诱使改宗的人们劝诱而
将他的子女放进罗马天主教学校，爱尔兰天主教徒不会把他
们的子女送进可能把他们变成新教徒的学校，而我们竟期望，
认为印度教的特权可以因仅仅一项外界行为而被废弃的印度
人会让他们的子女去冒被变成基督教徒的危险！
这就是统治国家的舆论可能有害于而不是有利于作为其
所委托的总督的行动的方式之一。在其他方面，统治国家可
能在为了英国殖民者的某种利益而提出的坚决要求下常常进
行干涉。英国殖民者在国内有朋友，有舆论机关，可以接近
公众。他们和他们的同胞有着共同的语言和思想，英国人的
任何申诉都可以博得更大同情，即使不存在有意的偏爱。如
果说有一件经过所有的经验证明的事实的话，那就是：当一
个国家使另一国家从属于自己的时候，统治国家的那些去到
该从属国家寻求发财致富的人们就是最需要加以有效限制的
人。他们始终是该地政府的主要困难之一。他们依靠着征服
国家的威望，充满着无礼的傲慢，抱着绝对权力所激起的感
情，却毫无责任感。象在印度这样的人民中，公共当局所作
的最大努力不足以为弱者抵御强者提供有效的保护；在一切
强者中欧洲殖民者是最强的。凡是这种令人沮丧的局面没有
在最显著的程度上被个人本身的品质加以纠正的地方，这些
殖民者就认为殖民地人民不过是他们脚下的泥土。因此在他
们看来，当地人民的任何权利要是妨碍他们的哪怕是一点点
要求的话也是荒谬可笑的。凡是违反他们认为有利于他们的
商业目的的权力行动而采取的保护当地居民的最简单的行
为，他们都斥之为，并真心认为是，损害他们的利益的行为。
在象他们的这种情况下，这种感情状态是很自然的，以致虽
经统治当局的阻止，这种情绪或多或少不可能不经常爆发出
来。政府本身虽然没有这种情绪，但即使对它自己的年轻不
懂事的文职和军事官员也从不能制止这种情绪，而对这些人
较之对独立的侨民，政府的控制是要大得多的。和英国人在
印度一样，根据可靠证据，法国人在阿尔及尔的情形也是如
此；美国人在从墨西哥夺取来的地方也是如此；在中国的欧
洲人看来也是如此，甚至在日本也已经是这样。没有必要回
忆西班牙人过去在南美洲是怎样的情况。在所有这些场合，这
些私人冒险家所属的政府都比他们要好，它们尽其所能保护
土著居民不受他们的侵害。甚至西班牙政府也诚恳地和热心
地这样做了，尽管无甚效果，这是每一个读过赫尔普斯
（Ｈｅｌｐｓ）先生所写的有教育意义的历史的人都知道的。假如西
班牙政府曾直接对西班牙的舆论负责，它会不会作这种努力
就是可怀疑的，因为毫无疑问，西班牙人会袒护他们的基督
教亲友而不袒护异教徒。本国公众听取的是殖民者的意见而
不是土著居民的意见；他们的陈述很可能被看做是真实的，因
为只有他们才既有手段也有动机不屈不挠地迫使漫不经心和
漠不关心的公众舆论接受他们的陈述。英国人比任何其他国
家人民更习惯于用来审查其国家对外国人行为的不信任的批
评，通常被用来对待当局的行动。在所有政府和个人之间的
问题上，每个英国人的心中总是假定错误在政府方面。当英
国居民将英国人政治行动的火力对准为保护土著以防他们侵
犯而设置的防御工事时，行政部门虽有把事情办得更好一些
的真正的但是模糊的意愿，但一般说来总是觉得放弃争议立
场比捍卫这种立场对其议会利益更为保险，至少是更少麻烦。
更加糟糕的是，当舆论以公正和博爱的名义为了从属社
会或民族的利益发动起来的时候（因为英国精神是以容易被
发动而著称的），同样可能认错目标。原因是，在从属社会中
也存在着压迫者和被压迫者，存在着强有力的个人或阶级和
匍匐在他们面前的奴隶，正是前者而不是后者握有接近英国
公众的手段。由于滥用权力而被剥夺了权力的荒淫无道的压
制者不是受到惩罚，而是得到和他曾经享有的同样巨大财富
和显赫名声的支持。这是一群有特权的地主们，他们不是要
求国家把对他们土地上的地租所保留的权利让给他们，就是
对国家为保护群众不受他们横征暴敛的任何努力深恶痛绝斥
之为错误。他们不难得到英国议会和报刊中有利害关系的或
慷慨激昂的支持。无数沉默的人则得不到任何支持。
以上所论可以作为例子来说明这样一个原则——这可以
说是一项显而易见的原则，假如不是几乎没有人注意到它的
话——即：尽管对被统治者负责是好政府的最大保证，但是
对别的某个人负责就不仅没有这种趋势，而且既可能有利也
可能有害。英国的印度统治者对英国负责主要地是有益的，因
为当政府的任何行为遭到非难的时候，它保证公开讨论。它
的效用并不要求一般公众都理解争论中的问题，只要公众中
有一些人理解就行。因为这不过是一种道义上的责任，不是
对集体的人民的责任，而是对他们中作成判断的每个单独的
人的责任，各种意见既按数量计算，也按分量计算，一个人
赞成或不赞成的意见如果把问题表达得出色就可能胜过数以
千计的对问题毫无所知的人的意见。它无疑是对直接统治者
的一种有用的限制，可以把他放在被告席上，陪审团中的一
两个人将就他的行为提出有价值的意见，尽管其余人的意见
在不同程度上比没有更坏。情况就是这样，这也就是从英国
议会和人民对印度政府行使的控制得来的对印度的那部分好
处。
英国人民履行他们对印度的责任，靠的不是直接统治那
个国家，而是靠给它以好的统治者。他们给它的不会次于一
个英国内阁大臣，他想的是英国的政治而不是印度的政治。他
的任期很少长到能使他养成对如此复杂问题的明智的关心。
在议会中起来对付他的是由两三个善于言辞的人构成的人为
的舆论，好象是真正的舆论那样有力量；另一方面他却不会
受到那种使他能够形成他自己的正直意见的训练和职位的影
响。一个自由国家试图通过它自己行政部门的一个分支统治
一个遥远的、居住着不同人民的属国，几乎不可避免地要失
败的。唯一可能取得相当成功的方式就是通过一个经授权的
比较有永久性的机关进行统治，只给可能变更的国家行政部
门以视察权和否决权。这样的机关确曾在印度存在过；我担
心无论是印度还是英国都将为废除了这一中间的统治手段的
眼光短浅的政策而受到严重的惩罚。
不需要说，这种代表机关不能具有好政府的一切条件；首
先，它就不能具有和被统治者在利益上的完全和永远起作用
的一致性。这种利益的一致甚至在被统治人民在某种程度上
有能力照料他们自己的事务的地方也是难以得到的。真正的
好政府是不适合这里所说的事情的各种情况的。只能在不完
全中作选择。问题是，统治机关应这样组成，俾使它能在所
处的困难情况下尽可能多对好政府感兴趣和尽可能少对坏政
府感兴趣。一个中间机关最具备这些条件。经授权的行政机
关总是比一个直接的行政机关具有这种好处，无论如何它除
对被统治者履行责任外没有其他责任。它除考虑他们的利益
外，不考虑其他的利益。它从施行恶政中捞取利益的权力可
以被减到——在东印度公司的最近的组织法中这项权力已经
被减到——极小数量，而且它能完全摆脱任何别人的个人利
益或阶级利益所产生的偏见。当本国的政府和议会在行使作
为最后手段保留给它们的权力中受到不公正的势力影响时，
中间机关在帝国法庭前是该属国的确定无疑的拥护者和辩护
人。此外，随着事物的自然进程，中间机关主要由具有对他
们国家所关心的这部分事情的专门知识的人们组成，他们是
在当地为此目的训练成的，并把当地的行政管理作为他们终
身的主要职业。在具备了这些条件，并不致因国内政治的偶
然事件而失去职位的情况下，他们就把自己的声望和考虑同
他们的特殊责任一致起来，他们对其行政管理的成功，以及
对其所管理的国家的繁荣，所具有的关心要比代议制政体下
的内阁成员对除他所服务的国家以外任何国家的好政府所可
能具有的关心持久得多。只要选择在当地进行管理的人员的
工作归这个机关负责，对这些人员的任用就不致卷入政党和
议会营私舞弊的旋涡，也不致受到为了酬谢追随者而滥用任
命权或者为了收买反对者的动机等的影响。这种动机对只有
一般诚实的政治家来说，总是比任用最适当的人这种出自良
心的责任感更强有力的。把这一类任命尽可能放在安全的地
方，较之可能发生在国家中所有其他职位的最坏情况，要更
为重要。因为在任何其他部门，如果官员不合格，社会舆论
在某种程度上会指导他去做，但处在附属国行政官员的地位，
那里的人民不适于把控制权掌握在自己的手中，政府的声望
就完全以各个官员的道德和智力条件为转移。
须要再三重复说的是，在象印度这样的国家，一切都有
赖于政府代理人的个人品质和能力。这一真理是印度行政的
主要原则。当人们认为从方便出发任命负责岗位的人员的做
法（在英国已经是一种犯罪）可以泰然地实行于印度的那一
天，就将是我们在那里的帝国衰落的开始。即使有选择适当
志愿者的真诚意图，依靠偶然机会提供适当人员是不行的。制
度必须适于培养这种人员。迄今一直是这样
